Projet de loi relatif à la régulation des activités postales

N° 171

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2003-2004

Annexe au procès-verbal de la séance du 27 janvier 2004

AVIS

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi relatif à la régulation des activités postales ,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Jacques Oudin, Gérard Miquel, Claude Belot, Roland du Luart, Mme Marie-Claude Beaudeau, M. Aymeri de Montesquiou, vice-présidents ; MM. Yann Gaillard, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM. Philippe Adnot, Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Jacques Baudot, Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Eric Doligé, Thierry Foucaud, Yves Fréville, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Hubert Haenel, Claude Haut, Roger Karoutchi, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, François Marc, Michel Mercier, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, René Trégouët.

Voir les numéros :

Sénat : 410 (2002-2003) et 162 (2003-2004)

Poste et télécommunications.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Le projet de loi relatif à la régulation des activités postales, déposé sur le bureau du Sénat le 16 juillet 2003, n'appelait pas la saisine pour avis de votre commission des finances, d'autant que La Poste fait l'objet d'un suivi approfondi de la commission des affaires économiques, ayant donné lieu au cours des dernières années à trois excellents rapports d'information ^{1 ( * )} de notre collègue Gérard Larcher.

La perspective de compléter le présent projet de loi par une disposition relative à la création d'une « banque postale » rend en revanche cette saisine pour avis nécessaire. En effet, d'une part, votre commission des finances ne peut se désintéresser des conditions de création d'un nouvel établissement de crédit que le produit net bancaire placerait au sixième rang des banques de détail françaises. D'autre part, votre commission des finances se montre très attentive à la gestion des participations de l'Etat, à la gouvernance des entreprises publiques et à leur adaptation aux conditions de concurrence de droit commun.

Dans son avis n° 96-A-10 du 25 juin 1996 concernant le fonctionnement des services financiers de La Poste au regard du droit de la concurrence, le Conseil de la concurrence notait que « le contrôle du respect des règles de la concurrence demeurera difficile à exercer tant que ne seront pas intervenues une séparation des activités sous monopole ^{2 ( * )} et des activités concurrentielles ». Il mettait au premier rang des mesures propres à faciliter le contrôle du respect des règles de concurrence la création d'une filiale regroupant l'ensemble des activités financières de La Poste.

Trop longtemps absente des contrats de plan, la création d'une banque postale est prévue par le nouveau contrat de plan 2003-2007 entre La Poste et l'Etat, « contrat de performances et convergences », signé le 13 janvier 2004. Il dispose ainsi que « La Poste et l'Etat conviennent du principe de la création en 2005, dans des conditions de droit commun, d'un établissement de crédit ». Le dispositif proposé par voie d'amendement au présent projet de loi afin de donner corps au nouveau contrat de plan dans les délais les plus brefs consiste donc à mettre en place le cadre législatif nécessaire à la constitution d'une banque postale, filiale du groupe La Poste .

Qu'est ce qu'une banque postale ? Elle est pour l'essentiel le produit de l'histoire d'un établissement public « deux en un », exerçant à travers les 17.000 bureaux de poste répartis sur le territoire français deux métiers très différents, l'acheminement du courrier et des colis d'une part, les services financiers d'autre part. Elle illustre une tendance positive consistant à clarifier les relations, sur le plan organisationnel et financier, entre ces deux métiers et leur « maison-mère ». Elle obéit à la nécessité, observée partout en Europe, d'une autonomie accrue de chacun des pôles d'activité afin que l'un et l'autre puissent jouer de leurs propres atouts, chacun sur son propre marché.

Plus fondamentalement, une banque postale, comme le souligne le contrat de plan 2003-2007, permet « un pilotage financier conforme aux standards de marché, soumis à la réglementation et aux contraintes prudentielles de droit commun, assurant la comparabilité avec les concurrents, garantissant l'opposabilité des comptes aux tiers et permettant ainsi de vérifier la conformité de l'activité aux règles et conditions de concurrence en vigueur, aux niveaux national et communautaire ».

La création d'une banque postale constitue dès lors la condition d'un développement pérenne des services financiers de La Poste, grâce à la recherche d'une meilleure rentabilité, conforme aux standards du marché, à une dynamisation du réseau commercial et à une mise à profit des implantations territoriales de La Poste qui, seules, permettront d'atteindre durablement l'équilibre financier .

Comme l'indique en effet le rapport sur l'Etat actionnaire annexé au projet de loi de finances pour 2004, La Poste, confrontée à la fin de la rente du courrier, se trouve dans une situation financière fragile, marquée par une faible progression du chiffre d'affaires et une rentabilité quasiment nulle . Ce rapport met notamment l'accent sur une structure bilantielle déséquilibrée dans laquelle la dette financière long et moyen terme ne diminue que faiblement : « elle représente 2,4 fois les capitaux propres, niveau anormalement élevé qui ne prend pas en compte les engagements hors bilan au titre des retraites évalués à 57 milliards d"euros dans les conditions économiques et juridiques actuelles ».

Les services financiers de La Poste, qui représentaient en 2002, 23 % du chiffre d'affaires de l'établissement public, ne peuvent être considérés comme étant dans une situation plus favorable. Certes, ceux-ci, après une décennie 90 marquée par des déficits à répétition, n'ont retrouvé l'équilibre que depuis l'exercice 2001.

Néanmoins, dans son rapport particulier d'octobre 2003 relatif aux comptes et à la gestion de La Poste (1991-2002), la Cour des comptes considère que « le relatif équilibre atteint par les services financiers risque, à périmètre constant d'activité, de disparaître rapidement face à des difficultés structurelles ».

Aussi l'adoption d'un dispositif destiné à créer une banque postale incitera nécessairement La Poste, qui bénéficie d'une direction renouvelée, et l'ensemble de ses personnels, à relever le défi de la rentabilité dans un cadre concurrentiel.

La Poste ne manque évidemment pas d'atouts. Elle gère ainsi 45 millions de comptes et 4 millions de contrats d'assurance pour 28 millions de clients. Les encours à la fin 2002 dépassaient les 200 milliards d'euros. La constitution d'une banque postale ne pourra toutefois que manifester les faiblesses du nouvel établissement bancaire face à ses concurrents . Selon le rapport particulier précité de la Cour des comptes, la productivité des agents des services financiers de La Poste est trois fois inférieure à celle de ses principaux concurrents. L'encours par bureau apparaît, en outre, de deux à cinq fois moins important que celui des concurrents. Enfin, après avoir été stabilisées de 1990 à 1995 (9,6 % en 1995), les parts de marché ont diminué légèrement pour tomber à 8,9 % en 2000.

Il est clair que l'adoption d'un statut de plein exercice est le préalable d'un nouveau dynamisme :

- en permettant à l'établissement de gérer son équilibre actif-passif au mieux de ses intérêts ;

- en le faisant accéder à des métiers nouveaux, puisque toute la palette des activités concurrentielles lui sera dorénavant ouverte. Mais il s'agira bien d'un équilibre de droits et de devoirs, de chances et de contraintes.

Compte tenu de l'ensemble de ces éléments, votre commission des finances juge essentiel de souligner que la transformation des services financiers de La Poste en une banque de droit commun entraînera nécessairement, à moyen terme, une évolution quantitative et qualitative en termes d'effectifs, d'implantations territoriales et de clientèle . Si cette clarification n'est pas prévue dans les conventions qui seront conclues, au plus tard le 1 ^er juillet 2005, entre La Poste et sa nouvelle filiale, elle constitue à moyen terme la condition de la rentabilité et de la pérennité du nouvel établissement de crédit.

I. LA CRÉATION D'UNE BANQUE POSTALE

A. LA POSTE : UN ACTEUR FINANCIER IMPORTANT MAIS À LA RENTABILITÉ ENCORE INSUFFISANTE

1. Une activité ancienne mais récemment encadrée

L'activité financière de La Poste n'est pas nouvelle et s'est vue à l'origine étroitement associée à sa posture d'opérateur de service public exerçant des missions « citoyennes ». Afin de répondre à la demande des maires de communes rurales isolées, exprimée sous le Second Empire, La Poste a progressivement développé une gamme de services financiers destinée en premier lieu à permettre un accès équitable, sur l'ensemble du territoire, à l'épargne et aux moyens de paiement (en particulier la monnaie scripturale). L'opérateur a ainsi contribué à la création de la Caisse nationale d'épargne en 1881 et a introduit les chèques postaux en 1918. Il a fallu ensuite attendre 1966 pour que la France compte davantage de comptes bancaires que de comptes courants postaux (CCP). Parallèlement au mouvement de désintermédiation et au développement des marchés financiers au cours des années 80, l'activité financière de La Poste a connu un certain essor, particulièrement sur le marché très concurrentiel de la gestion d'actifs pour compte de tiers par l'intermédiaire de sa filiale Sogeposte.

Plus récemment, La Poste a d'une part modernisé ses canaux de distribution avec le développement des services financiers en ligne ^{3 ( * )} et l'essor du « multicanal » ^{4 ( * )} , et d'autre part fait valoir son image d'opérateur public en prenant une part importante dans le lancement du porte-monnaie électronique Monéo et la mise en place de l'euro. La Poste est donc un acteur très ancien dans le paysage bancaire et financier français , et non pas une exception qui serait apparue de manière subreptice.

La reconnaissance et l'encadrement de cette activité sont intervenus assez tardivement , à la faveur de la loi du 2 juillet 1990 relative à l'organisation du service public de la poste et à France Télécom. Son article 2 définit les missions de l'exploitant public et dispose ainsi que La Poste, outre le service postal et certaines missions spécifiques précisées aux articles 4 à 7, a pour objet « d'offrir, dans le respect des règles de la concurrence, des prestations relatives aux moyens de paiement et de transfert de fonds, aux produits de placement et d'épargne, à la gestion des patrimoines, à des prêts d'épargne logement et à tous produits d'assurance. La Poste gère le service des chèques postaux et, pour le compte de l'Etat, la Caisse nationale d'épargne dans le respect des dispositions du code des caisses d'épargne ».

Bien que la loi précitée de 1990 ne fasse pas référence aux « opérations de banque », telles que mentionnées par l'article L. 311-1 du code monétaire et financier, le champ des activités financières de La Poste est donc défini de manière relativement large : l'entreprise publique peut offrir une gamme étendue de services de dépôts et d'épargne, mais son activité de crédit demeure cantonnée aux seuls prêts d'épargne logement avec épargne préalable , donc conventionnés et octroyés à titre complémentaire. La Poste n'a ainsi pas accès à deux axes de l'activité financière traditionnellement susceptibles de drainer des volumes importants : le crédit non adossé à l'épargne (tel que le crédit à la consommation ou le crédit affecté) et l'assurance dommages, qui est pourtant théoriquement autorisée par la loi de 1990, le cahier des charges de La Poste ^{5 ( * )} et le contrat de plan 1998-2001 ^{6 ( * )} qui la lie à l'Etat. L'assurance dommages n'a toutefois jamais été perçue comme un axe de développement prioritaire , compte tenu de sa faible rentabilité, des investissements élevés qu'elle implique, de sa nature substantiellement différente des activités actuelles de La Poste et de la volatilité de la relation client qu'elle sous-tend.

La Poste a en revanche développé de manière assez naturelle une offre d'assurance-vie , qui présente une forte proximité avec les activités de type bancaire, et à partir de 2000, par l'intermédiaire de sa filiale Assurposte, une gamme de couverture complémentaire des principaux risques (maladie, invalidité, décès, perte temporaire de revenu et « accidents de la vie »), qui constitue un segment en forte croissance.

2. Des entités juridiquement distinctes mais non soumises au droit commun bancaire

a) Une filialisation réelle quoique partielle

Les activités financières de La Poste ne sont pas isolées dans une structure unique mais sont néanmoins juridiquement distinctes de l'activité principale de traitement du courrier. Le groupe a ainsi constitué un ensemble de filiales fonctionnelles, chacune correspondant à un segment d'activité financière, détenues par une société de portefeuille créée en décembre 2000 et dénommée SF2 . La structure des principales filiales est la suivante :

- Sopassure , holding commune de La Poste et des Caisses d'épargne, détenue à 50,02 % par La Poste, regroupe les participations des deux entités dans CNP Assurances. Sopassure contrôle 36 % du capital de CNP Assurances ;

- Sogeposte est spécialisée dans la gestion des organismes de placement collectif en valeurs mobilières (OPCVM) des clients de La Poste, soit un encours de 19,4 milliards d'euros fin 2002. Cette filiale, détenue à 51 % par SF2, est commune avec les Caisses d'épargne (auxquelles a été transférée l'ancienne participation de la Caisse des dépôts et consignations) ;

- Assurposte est consacrée à la gestion des produits d'assurance de personne et de prévoyance. Elle est détenue à parité avec CNP Assurances ;

- enfin Sogerco , filiale à 100 % de SF2, constitue la société de courtage d'assurance.

Outre SF2, la société Efiposte , filiale à 100 % de La Poste créée en mars 2000, assure la gestion financière des comptes courants postaux (CCP), auparavant centralisée par le Trésor, ainsi que la gestion de la trésorerie de La Poste et l'intermédiation sur produits de taux pour le compte de Sogeposte. Le transfert progressif des fonds du Trésor vers Efiposte a été achevé en 2003.

STRUCTURATION DES ACTIVITÉS FINANCIERES DE LA POSTE

LA POSTE

100 %

100 %

SF2

EFIPOSTE

Pôle assurance

Pôle gestion d'actifs

Pôle immobilier

BMS
Exploitation

BMS
Exploitation

50,02 %

50 %

51 %

CILOGER

49 %

BMS
Exploitation

BMS
Développemeent

50 %

Crédit Logement

BMS
Exploitation

SFPMEI

36 %

CNP

Europay

49,98 %

CAISSES D'EPARGNE

SOGEPOSTE

SOGERCO

ASSURPOSTE ⁽¹⁾

SOPASSURE

Europay

SAS

Carte bleue

Eurogiro

Europay

SAS

Carte bleue

Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

SFP ⁽²⁾

SFP ⁽²⁾

(1) Transfert effectué le 7 mars 2003

(2) Création au 5 février 2003

Les effectifs permanents de ces filiales sont les suivants :

	Contractuels	Fonctionnaires détachés	Total
Efiposte	60	15	75
SF2	3	1	4
Sogeposte	74	1	75
Sogerco	1	0	1
Assurposte	2	0	2
Sopassure	0	0	0
TOTAL	140	17	157
Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

b) Une exception juridique assortie d'une ambiguïté organisationnelle

La séparation sur le plan capitalistique n'emporte toutefois pas celle de l'allocation des ressources , en particulier celle des effectifs, entre les activités de service public du courrier et les activités financières. Les activités financières partagent donc un certain nombre de services internes et de moyens avec l'activité courrier. A ce titre, votre commission des finances rappelait dans un rapport intitulé « Banques : votre santé nous intéresse » ^{7 ( * )} que les activités financières « bénéficient non seulement du concours des effectifs affectés aux centres de services financiers régionaux et des conseillers financiers, mais aussi d'une partie des 70.000 agents du réseau affectés à des postes polyvalents, sur les 17.000 implantations locales de La Poste ». Cette capillarité des moyens entre des activités de service public et concurrentielles a constitué l'une des critiques majeures adressées par la communauté bancaire, et conduit à faire un amalgame entre deux pôles dont les objectifs et contraintes sont fondamentalement différents.

Surtout, le groupe postal n'a pas créé d'établissement de crédit et voit donc ses activités financières échapper au régime législatif et réglementaire de droit commun , en particulier la loi du 24 janvier 1984 relative à l'activité et au contrôle des établissements de crédit, dite « loi bancaire », qui encadre les banques. Ces dernières sont ainsi soumises à une procédure spécifique d'agrément, délivré par le Comité des établissements de crédit et des entreprises d'investissement (CECEI), et au contrôle de la Commission bancaire ^{8 ( * )} , instances au fonctionnement desquelles la Banque de France est étroitement associée. Les caractéristiques propres du domaine bancaire, perçu comme un secteur structurant et nécessaire à l'ensemble de l'économie, et dont les difficultés seraient, à cet égard, susceptibles de dégénérer en crise systémique de grande ampleur, ont justifié ce régime particulier qui concerne toutes les grandes fonctions des établissements de crédit et présente l'originalité, par rapport aux autres secteurs d'activité, de poser des exigences réglementaires précises en termes de montant des fonds propres et de respect de ratios prudentiels. Ces exigences sont également très présentes au niveau international, avec l'actuel « ratio Cooke » (couverture par les fonds propres du risque de crédit pondéré à hauteur de 8 % minimum) et le futur « ratio Mc Donnough » (cf. infra ) mis en place à la suite des travaux de la Banque des règlements internationaux (BRI).

La Poste n'est donc pas soumise à ces critères d'agrément et de contrôle, ce qui a pu être légitimement interprété par ses concurrents bancaires comme une distorsion majeure de concurrence .

3. Une situation commerciale relativement fragile

a) La croissance de l'activité depuis dix ans

Les activités financières de La Poste représentaient en 2002 23 % du chiffre d'affaires consolidé de La Poste , qui s'était élevé à 17,3 milliards d'euros, et un produit net bancaire ^{9 ( * )} (PNB) d'un peu plus de 4 milliards d'euros, en progression de 2 % par rapport à l'année précédente (6,1 % à périmètre constant). Les encours à fin 2002 dépassaient les 200 milliards d'euros, avec une collecte nette de 5,3 milliards d'euros pour l'épargne et les dépôts à vue. Le volume d'activité par produit a ainsi évolué de la manière suivante :

Ventilation par produits du produit net bancaire en 2002 (en millions d'euros)
	Réalisé	Evolution 2001/2002	Répartition en %
Rémunération des fonds CCP	1.587	7%	40 %
Rémunération des Livrets A et B	703	6%	18 %
Produits d'épargne boursière	197	-10%	5 %
Produits d'assurance	387	10%	10 %
Rémunération des autres épargnes*	493	-18%	12 %
Commissions sur opérations avec la clientèle	469	10%	12 %
Autres Produits	169	-7%	4%
TOTAL	4.005	6,1 %	100 %
* La diminution enregistrée par le poste « rémunération des autres épargnes » est essentiellement imputable à la régularisation de 111 millions d'euros sur le produit net bancaire lié aux plans d'épargne logement. Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

Evolution des encours en 2002 (en milliards d'euros)
	Encours	Evolution 2001/2002
Dépôts à vue	32,8	1,4 %
Livrets A et B dont Livret A	48,6 46,4	5 %
Compte d'épargne logement	4,7	18 %
Plans d'épargne logement	22,6	5,9 %
Livrets d'épargne populaire	11,3	5,8 %
Codevi	2,1	7,9 %
Livrets jeunes	1	7,1 %
OPCVM	15,4	-12 %
Assurance-vie	57,2	6,3 %
Bons d'épargne, comptes-titres et autres produits	4,4	-30,2 %
TOTAL	200,1	2,6 %
Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

Les effectifs des services financiers de La Poste peuvent être estimés, selon les données recueillies par votre rapporteur auprès du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, à environ 60.000 équivalents temps plein (sur un total de 325.000 agents, dont 215.000 fonctionnaires), dont 29.000 dédiés se décomposant en 6.000 conseillers financiers (exerçant dans 3.500 agences), 600 conseillers spécialisés en immobilier, 500 conseillers spécialisés en gestion de patrimoine, 20.000 agents dans les 19 centres régionaux de services financiers et 1.000 emplois dans les services fonctionnels et centraux.

Au total, La Poste gère 48 millions de comptes (dont 10,7 millions de CCP, associés à plus de 4 millions de cartes bancaires de paiement), 4 millions de contrat d'assurance et 21,7 millions de Livrets A pour 28 millions de clients , ce qui en fait un acteur financier très présent au sein de la population française, mais avec un encours moyen par client relativement faible , de 7.146 euros.

La stratégie, mise en oeuvre depuis une dizaine d'années par La Poste, de développement des produits à plus forte marge (assurance-vie, OPCVM, extension de la clientèle entreprises) au détriment de sa gamme traditionnelle (mandats, livrets et CCP), a alimenté la croissance de l'activité financière du groupe. Dans son rapport public particulier sur la gestion de La Poste entre 1991 et 2002 ^{10 ( * )} , la Cour des comptes rappelle ainsi que de 1990 à 2001, les encours des services financiers ont progressé en moyenne de 9 milliards d'euros par an, passant de 95,5 milliards d'euros en 1990 à 195,1 milliards d'euros en 2001. La part des services financiers dans le chiffre d'affaires global est quant à elle demeurée relativement stable sur la même période ^{11 ( * )} , et le PNB a augmenté de 43 % entre 1992 et 2001 (dont une multiplication par plus de 5 pour les produits d'épargne logement).

b) Une fragilité structurelle par rapport à la concurrence

La progression des encours ne doit cependant pas masquer l'érosion de la part de marché de La Poste sur le long terme , puisque celle-ci a reculé de 30 % entre 1980 et 2002 pour se stabiliser à 9,4 % ^{12 ( * )} , à l'heure où les principales banques françaises enregistrent des volumes d'affaires et des profits conséquents ^{13 ( * )} grâce à d'importants gains de productivité. Le tableau ci-après illustre bien la position de faiblesse de La Poste dans le paysage bancaire, puisque son PNB par client en France est en moyenne près de cinq fois inférieur à celui de ses principaux concurrents (hors Caisses d'épargne).

Comparaison du PNB de La Poste et de ses principaux concurrents en 2001 (en millions d'euros)
	La Poste	Caisses d'épargne	Crédit Agricole	Banques populaires	Crédit Mutuel + CIC	BNP Paribas	Société Générale
PNB	3.928	5.760	16.259	5.652	7.505	17.450	13.874
Banque de détail France	3.928	5.320	10.500	3.812	7.505	4.600	5.210
Clients France (en millions)	27,7	26,2	16	5,4	12,9	6	7,7
PNB/client	142	203	656	706	582	767	677
Nombre de produits/client	2,6	N.C.	7,1	6,9	N.C.	7,3	6,8
Source : rapport particulier de la Cour des comptes - octobre 2003

En outre, la clientèle de La Poste présente des spécificités bien connues qui freinent le développement de ses activités et créent d'importants coûts administratifs et de gestion : sur-utilisation et sous-capitalisation du Livret A souvent utilisé davantage comme « porte-monnaie » (mouvements fréquents et d'un montant moyen faible) que comme un produit d'épargne de moyen terme, sur-représentation des personnes âgées et des populations modestes. A contrario , La Poste ne parvient pas, du fait des carences de son offre commerciale, à fidéliser la clientèle potentiellement plus rémunératrice (en raison de son recours au crédit sans épargne constituée) des jeunes ménages.

4. Une rentabilité en progrès mais encore insuffisante

Les résultats financiers de l'ensemble du groupe sont médiocres bien qu'en progression, ainsi que l'illustre le tableau suivant :

Principaux soldes intermédiaires de gestion du groupe La Poste en 2002 (en millions d'euros)
	2002	2001	Evolution
Chiffre d'affaires Courrier	10.253	10.134	1,2 %
Chiffre d'affaires Express	2.085	1.977	5,5 %
Chiffre d'affaires Colis	989	992	-0,3 %
Prestations des Services Financiers	4.005	3.928	2 %
TOTAL	17.332	17.031	1,8 %
Autres produits d'exploitation	98	61	60,7 %
Consommations intermédiaires	-4.327	-4.258	1,6 %
Valeur ajoutée	13.103	12.832	2,1 %
Subventions d'exploitation	1	-	N.D.
Impôts et taxes	-941	-973	-3,3 %
Charges de personnel	-11.174	-10.954	2 %
Excédent brut d'exploitation	989	907	9 %
Amortissements et provisions	-780	-637	22,4 %
Autres produits et charges de gestion courante	-108	-49	120,4 %
Résultat d'exploitation	100	221	-54,8 %
Charges et produits financiers	-88	-144	-38,9 %
Résultat courant des entreprises intégrées	-16	47	N.S.
Résultat net de l'ensemble consolidé	35	-92
Résultat net part du groupe de l'exercice	34	-95
Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, d'après les comptes annuels de La Poste pour 2002

Autres données financières pour 2002 (en millions d'euros)
	2002	2001	Evolution
Marge brute d'autofinancement	705	616	14,4 %
Investissement	629	1.186	- 47 %
Dette financière	3.963	4.037	-1,8 %
Ratio d'endettement (dette moyen et long terme/capitaux propres)	2,4	2,5	N.S.
Source : comptes annuels de La Poste pour 2002

La Poste est donc parvenue à enrayer la diminution de son résultat, à améliorer sa capacité d'autofinancement et à stabiliser son endettement, qui demeure toutefois très élevé. Une opinion parfois avancée consiste à assimiler les services financiers à la « vache à lait » de La Poste, qui permettrait par ses résultats positifs de compenser une activité postale chroniquement déficitaire.

Or on peut que constater que la contribution positive du pôle financier aux résultats du groupe est à la fois très récente et réduite, bien qu'elle amorce une tendance positive , selon une configuration semblable à celle des résultats consolidés du groupe.

La détermination de la contribution des services financiers aux résultats de l'ensemble est tributaire du degré de précision de la comptabilité analytique par métier , pour laquelle La Poste a déployé des efforts importants au cours des trois dernières années. Le groupe n'établit cependant pas de comptes par secteur, ce qui constitue un indice supplémentaire de l'inachèvement de l'individualisation de ses activités financières. Le rapport particulier précité de la Cour des comptes livre à cet égard une analyse éclairante de cette contribution aux résultats consolidés.

La rentabilité des services financiers de La Poste

« Dans la comptabilité analytique de La Poste, celle-ci calcule une « contribution » des services financiers à son résultat, qui s'élève à 494 millions d'euros en 2001 (343 millions d'euros pour 2000 dans les comptes pro forma).

« Toutefois, ce montant résulte d'un calcul effectué avant la répartition des coûts des structures communes (1.213 millions d'euros) et avant répartition d'une partie des charges du réseau, celles qui ne sont pas justifiées par les besoins opérationnels et constituent le coût « de non optimisation du réseau » (757 millions d'euros).

« Une partie de ce surcoût est compensée, pour La Poste, par un abattement de 85 % sur les impositions directes locales, une autre partie affectée au courrier au titre d'une obligation d'accessibilité minimale, le solde constituant un coût de non optimisation résiduel non ventilé entre les métiers.

« En attribuant aux services financiers leur quote-part des coûts des structures communes et de ce coût de non optimisation résiduel, conformément à la demande du ministère de tutelle, La Poste fait ressortir un résultat qui n'est plus que de 140 millions d'euros en 2001 (contre -3 millions d'euros en 2000).

« On peut cependant discuter de la signification économique de l'imputation au seul courrier des coûts du réseau liés au respect d'une contrainte minimale d'accessibilité.

« Cette affectation est juridiquement justifiée par la directive postale européenne qui autorise l'imputation de ce type de charge au « service réservé », c'est-à-dire au monopole. Economiquement, cette affectation n'est pas réaliste puisque les bureaux en cause ont une activité de service financier prédominante.

« En leur attribuant 43 % de ces coûts résiduels, qui est le ratio appliqué par La Poste pour la répartition du coût des structures communes, ce qui est très probablement inférieur à la part des services financiers dans l'activité des bureaux concernés, la Cour parvient à un résultat « économique » des services financiers de 33 millions d'euros pour 2001.

« Sur cette base qui est à la fois la plus significative économiquement et la moins favorable pour le calcul du résultat, celui-ci reste légèrement positif. Le même calcul appliqué à l'année 2000 fait apparaître un « résultat économique » de -99 millions d'euros. En 1999, sur la base des données de l'ancienne comptabilité analytique, la Cour était parvenue par un calcul analogue à un résultat de -202 millions d'euros.

« On peut donc considérer que les services financiers ont atteint, en 2001, pour la première fois depuis le début des années 1990, un résultat positif, ce qui est la marque d'une amélioration très sensible sur les dernières années . Compte tenu de la tendance, les années 2002 et suivantes devraient voir cette amélioration se confirmer, au moins à court terme ».

Source : rapport particulier de la Cour des comptes - octobre 2003

Il apparaît donc que les activités financières de La Poste sont amenées à prendre une part croissante dans l'équilibre du groupe, mais que l'amélioration de leur volume et de leur rentabilité est aujourd'hui entravée par les limites commerciales qu'impose le régime législatif et réglementaire de La Poste. En outre, l'attachement que La Poste porte à une politique tarifaire avantageuse, liée à sa vocation tacite d'assurer une sorte de « service bancaire universel » ou, à tout le moins, une fonction sociale, alors que la plupart de ses concurrents ont sensiblement relevé leurs tarifs au cours des trois dernières années, contribue à fragiliser la situation financière de cette activité. Ce contexte tend à pérenniser un « effet de ciseaux » que la Cour des comptes résume ainsi dans le rapport public précité : « malgré des coûts globalement plus élevés que la concurrence, La Poste maintient des tarifs plus bas . Ce positionnement ne semble pas pouvoir évoluer de façon notable à court terme même si un certain rattrapage tarifaire a été effectué depuis plusieurs années. En effet, il est étroitement lié à l'image de l'opérateur public et constitue un choix stratégique ».

5. Les perspectives de normalisation juridique et de développement commercial ouvertes par le nouveau contrat de plan

La négociation du nouveau contrat de plan de La Poste, portant sur la période 2003-2007, a donné lieu à d'intenses controverses qui se sont focalisées sur la perspective d'une extension de sa gamme de services financiers. Le principal argument défendu par les entreprises bancaires était double : l'exclusion de l'opérateur du champ de la réglementation bancaire apparaissait constitutif d'une distorsion de concurrence, et la distribution de nouveaux produits concurrentiels par un réseau beaucoup plus étoffé que celui des autres grandes banques, sur un territoire déjà « surbancarisé », comme susceptible de nuire à l'équilibre économique de l'ensemble du secteur.

Le nouveau contrat de plan de La Poste a donc abouti à ce qui s'apparente à un compromis ^{14 ( * )} : l'ouverture à de nouveaux segments de marché est plus réduite qu'initialement envisagée mais doit pouvoir conforter la profitabilité du pôle, et l'activité financière de La Poste devra désormais s'exercer dans des conditions de droit commun. Tels sont bien les objectifs que traduit le nom même de ce contrat, baptisé « performances et convergences ». Dans la cinquième partie relative à l'équité concurrentielle et à la régulation, il est ainsi précisé que « La Poste et l'Etat se donnent pour objectif de placer La Poste dans des conditions d'équité concurrentielle au plus tard en 2007 ».

Les développements ayant trait aux services financiers mettent en exergue quatre avancées majeures :

- l'établissement d'un cadre de gestion « responsable et transparent » : « La Poste et l'Etat conviennent du principe de la création en 2005, dans des conditions de droit commun, d'un établissement de crédit, portant l'ensemble de l'activité et permettant un pilotage financier conforme aux standards du marché, soumis à la réglementation et aux contraintes prudentielles de droit commun , assurant la comparabilité avec les concurrents, garantissant l'opposabilité des comptes aux tiers et permettant ainsi de vérifier la conformité de l'activité aux règles et conditions de concurrence en vigueur, aux niveaux national et communautaire » ;

- la clarification du recours aux moyens communs du groupe , qui s'effectuerait désormais à titre onéreux et viendrait ainsi confirmer la séparation juridique des entités : « l'établissement de crédit recourra pour son activité commerciale et de production, aux moyens en personnel de La Poste dans le cadre de conventions de services, qui devront exclure toute distorsion de concurrence, en particulier en assurant une juste rémunération de La Poste et de son réseau par l'établissement » ;

- l'extension de l'offre de services de La Poste à l'octroi de prêts immobiliers sans épargne préalable , à compter de 2005. L'ouverture aux crédits à la consommation, initialement envisagée, n'est pas mentionnée dans le document, mais pourrait intervenir à l'issue de la première évaluation du nouveau dispositif, soit pas avant 2006 ;

- enfin, la normalisation des conditions de gestion de certains produits de placement dans un but d'équité concurrentielle : « dans le cadre de la convergence vers le droit commun des conditions d'exercice des services financiers, l'Etat et La Poste conviennent de faire évoluer les modalités de gestion des produits d'épargne et de placement centralisés à la Caisse des Dépôts et Consignations et des CCP afin de les rapprocher des pratiques des établissements similaires sur les mêmes produits ».

La vocation financière de La Poste se voit ainsi consacrée par la création d'un établissement de crédit, plus communément désigné par « banque postale » (bien que l'aspect bancaire doive justement être bien distingué de l'activité postale), qui lui permettra en outre de trouver de nouveaux relais de croissance et de fidélisation de la clientèle par une meilleure lisibilité et continuité de sa gamme de produits .

* ¹ « Sauver La Poste : devoir politique, impératif économique », rapport d'information n° 42 (1997-1998) ;

« Sauver La Poste : est-il encore temps de décider ? », rapport d'information n° 463 (1998-1999) ;

« La Poste : le temps de la dernière chance », rapport d'information n° 344 (2002-2003).

* ² Qui ne concerne, si l'on excepte la gestion du livret A, que des activités ressortant de l'activité courrier de La Poste.

* ³ Le rapport d'activité 2002 du groupe La Poste fait état de 377 millions de contacts en 2002 pour la banque en ligne (tous moyens de communication à distance).

* ⁴ La « banque multicanal » désigne la mutation organisationnelle et technologique que connaissent les établissements financiers depuis quelques années, et se caractérise par la multiplication des canaux de communication à distance (centres d'appel, minitel, sites internet...) en tant qu'alternative partielle aux agences traditionnelles, une segmentation plus fine de la clientèle et une réorganisation du traitement des opérations. La tendance est ainsi à un recentrage des conseillers financiers en agence sur les fonctions commerciales et de conseil (soutenu par la diffusion de nouveaux logiciels de gestion des profils de clientèle), à une externalisation des tâches administratives et de back-office, et à l'utilisation des canaux à distance moins coûteux - particulièrement les centres d'appel - pour les opérations et transactions courantes.

* ⁵ Le cahier des charges de La Poste indique dans son article 8 que La Poste a vocation à offrir des prestations relatives, notamment, à tous type de produits d'assurance. Ce même cahier des charges précise dans son article 37 que le contrat de plan de l'exploitant public définit les orientations stratégiques de La Poste et de son groupe.

* ⁶ Dans le cadre du contrat de plan portant sur la période 1998-2001, l'Etat et La Poste avaient en particulier décidé que « La Poste développe son offre de produits et de services en matière de dépôts à vue, de moyens de paiement, de facilités de trésorerie et de découverts temporaires, de produits d'épargne et de placement, de produits d'assurance et de prêts immobiliers avec épargne préalable. Dans le domaine de l'assurance, La Poste pourra dès 1998 diversifier son offre en assurances de personnes selon des modalités qui seront définies avec sa tutelle ».

* ⁷ Rapport d'information n° 52 de M. Alain Lambert (1996-1997).

* ⁸ Le Comité de la réglementation bancaire a en outre pour mission de fixer, dans le cadre des orientations définies par le gouvernement et sous réserve des attributions du Comité de la réglementation comptable, les prescriptions d'ordre général applicables aux établissements de crédit et aux entreprises d'investissement, en particulier le niveau du capital minimum, les conditions d'ouverture de guichets ou l'organisation de fichiers professionnels, les caractéristiques des opérations traitées par les établissements de crédit, les conditions applicables en matière de relations avec la clientèle, l'organisation du marché interbancaire, les ratios prudentiels (solvabilité, liquidité, grands risques, etc.), la publicité des informations destinées aux autorités compétentes, et les procédures de contrôle interne.

* ⁹ Rappelons que le produit net bancaire ne constitue pas un indicateur strict de rentabilité (le retour sur fonds propres, du point de vue de l'investisseur, est un ratio transversal commun pour l'ensemble des secteurs d'activité), mais l'indicateur d'activité le plus pertinent et le plus usité, se rapprochant de la notion de chiffre d'affaires des sociétés non financières. Il est calculé par différence entre les produits et les charges bancaires (activité de prêt et d'emprunt ; opérations sur titres, change, marchés dérivés, etc).

Calculé au niveau de la comptabilité nationale, il mesure la contribution spécifique des banques à l'augmentation de la richesse nationale et peut en cela être rapproché de la valeur ajoutée dégagée par les entreprises non financières. Depuis 1993, le calcul du PNB intègre les dotations ou reprises de provisions sur titres de placement.

* ¹⁰ « Les comptes et la gestion de La Poste (1991-2002) ». Rapport de la Cour des comptes au Président de la République suivi des réponses des administrations intéressées, octobre 2003.

* ¹¹ Soit 27,8 % en 1991, 23,8 % en 1992 et 23,1 % en 2001.

* ¹² Source : rapport d'information n° 344 (2002-2003) « La Poste : le temps de la dernière chance », de M. Gérard Larcher au nom de la commission des affaires économiques du Sénat, p. 54.

* ¹³ A titre d'exemple, le groupe BNP Paribas affichait en 2002 un résultat net part du groupe de 3,3 milliards d'euros et une rentabilité des fonds propres de 13,5 %, après 18,2 % en 2001.

* ¹⁴ Il convient toutefois de rappeler que La Poste n'a pas entendu se soustraire à la nécessaire réorganisation de ses services financiers . Dans une interview donnée au quotidien Les Echos le 31 janvier 2002, M. Martin Vial, alors président de La Poste, avait ainsi déclaré que l'exploitant public devait se soumettre « aux mêmes exigences réglementaires et prudentielles que (ses) concurrents ».