II. LES ÉVOLUTIONS DE CHAQUE COLLECTIVITÉ
Une mission de votre commission des Lois s'est rendue en Nouvelle-Calédonie et aux îles Wallis et Futuna du 9 au 20 septembre dernier. Un rapport d'information spécifique rendra compte des travaux et réflexions de cette mission. L'actualité institutionnelle de ces deux collectivités fera, en conséquence, l'objet d'une analyse plus succincte dans le cadre du présent rapport.
A. LA NOUVELLE-CALÉDONIE : L'INDISPENSABLE RÉÉQUILIBRAGE ÉCONOMIQUE
Principale mesure budgétaire prévue pour
2004
Crédits supplémentaires (2 millions d'euros) pour prendre en
compte
le transfert de nouvelles compétences à la
Nouvelle-Calédonie
1. Un consensus politique autour des institutions issues de l'accord de Nouméa
Les
institutions de Nouvelle-Calédonie sont pour une large part le fruit de
l'accord de Nouméa signé le 5 mai 1998 et
approuvé le 8 novembre 1998 par la population consultée
par référendum. L'accord définit pour une période
comprise entre quinze et vingt ans l'organisation politique de la
Nouvelle-Calédonie, les modalités de son émancipation et
la voie du rééquilibrage économique et social. Sa mise en
oeuvre a requis une révision constitutionnelle (loi constitutionnelle du
20 juillet 1998) et l'adoption d'une loi organique et d'une loi
simple datées du 19 mars 1999.
L'architecture institutionnelle s'organise autour de trois pivots
principaux : le Congrès, le gouvernement et les provinces.
Mis en place en mai 1999, le
Congrès
comprend 54 membres
issus des trois assemblées de province, élus pour cinq ans au
suffrage universel direct.
Il est actuellement dominé par une majorité composée du
Rassemblement (24 sièges) et de la Fédération des
comités de coordination des indépendantistes -FCCIS-
(4 sièges), l'opposition indépendantiste se partageant les
26 sièges restants dont 18 sièges pour le FLNKS-Front
de libération nationale kanak et socialiste.
Le Congrès, aujourd'hui présidé par notre collègue,
M. Simon Loueckhote, est l'assemblée délibérante
de Nouvelle-Calédonie : il adopte le budget de la
collectivité ainsi que des délibérations et des
«
lois du pays
».
Les lois du pays, véritable novation en droit français, peuvent
intervenir dans une douzaine de matières (principes fondamentaux du
droit du travail, règles concernant le nickel...). Adoptées
après avis du Conseil d'Etat, elles peuvent donner lieu dans un
délai de quinze jours, notamment à la demande du Haut
commissaire, à une deuxième délibération. Celle-ci
conditionne une éventuelle saisine du Conseil constitutionnel,
appelé à se prononcer dans un délai de trois mois. Au
terme de cette procédure, elles sont promulguées par le Haut
commissaire : elles acquièrent une valeur législative et ne
peuvent être contestées devant les tribunaux administratifs.
Le Congrès a adopté, à ce jour, vingt-neuf lois du pays
(une seule, la loi du pays relative à l'institution d'une taxe
générale sur les services, a été, à
l'initiative du président de la province des îles Loyauté,
M. Robert Xowié, déférée au Conseil constitutionnel
qui l'a validée).
Bilan des lois du pays adoptées depuis décembre 2002
- Loi du pays n° 2002-22 du
30 décembre 2002 relative aux modalités d'imposition
des indemnités de fonction des élus municipaux.
- Loi du pays n° 2002-23 du 30 décembre 2002
relative à la taxe communale sur l'électricité et à
la taxe sur l'électricité due par les distributeurs publics
d'énergie électrique.
- Loi du pays n° 2002-24 du 30 décembre 2002
relative à l'exonération des primes et intérêts
versés dans le cadre des comptes d'épargne logement.
- Loi du pays n° 2003-1 du 29 janvier 2003 portant
diverses dispositions d'ordre fiscal en matière de fiscalité des
entreprises.
- Loi du pays n° 2003-2 du 29 janvier 2003 instituant
une taxe sur les conventions d'assurances affectée à l'agence
pour la prévention et l'indemnisation des calamités agricoles ou
naturelles.
- Loi du pays n° 2003-3 du 27 mars 2003 instituant une
taxe de soutien aux actions de lutte contre les pollutions.
- Loi du pays n° 2003-4 du 23 avril 2003 relative
à la taxe provinciale sur les communications téléphoniques.
L'exécutif de la Nouvelle-Calédonie est confié à un
gouvernement
, collège de cinq à onze membres, élu
à la proportionnelle par le Congrès.
Le gouvernement actuel, le troisième depuis la mise en place des
nouvelles institutions, a été élu le
28 novembre 2002 à la suite de la démission d'office
consécutive à la démission de
M. Gérard Cortot, membre du groupe de l'Union
calédonienne et de ses suivants de liste. Il comprend actuellement dix
membres au lieu de onze dans le gouvernement précédent (six
Rassemblement, un FCCI pour la majorité ; pour l'opposition :
trois membres indépendantistes - un Palika, un FLNKS et un Union
calédonienne). Ces péripéties politiques ont
souligné un risque d'instabilité qui, d'après le
gouvernement actuel, pourrait être corrigé par une modification de
la loi organique afin que la démission du gouvernement ne puisse
résulter que d'une décision de la majorité de ses membres,
de la démission ou du décès de son président, ou du
vote d'une motion de censure par le Congrès.
Le gouvernement prépare et arrête les projets de
délibérations et de lois du pays et veille après leur
adoption par le Congrès à leur exécution.
Les
trois provinces
(du Sud, du Nord et des îles) ont
été instituées par les accords de Matignon et constituent
un échelon original de collectivités territoriales,
intermédiaire entre le territoire et les communes. Elles exercent une
compétence de droit commun
: elles sont en effet
compétentes dans toutes les matières qui n'ont pas
été réservées par la loi à l'Etat, à
la Nouvelle-Calédonie ou aux communes. Les trois provinces, -dont les
présidents appartiennent chacun à un mouvement différent,
M. Jacques Lafleur (Rassemblement) pour la province Sud,
M. Paul Neaoutyine (Palika) pour la province Nord,
M. Robert Xowié (FLNKS) pour la province des îles-
constituent un facteur déterminant du rééquilibrage de la
vie politique calédonienne.
Au delà des tensions inhérentes aux rivalités des partis,
la mission de votre commission a pu prendre la mesure du consensus politique
autour des institutions actuelles de Nouvelle-Calédonie. Le
relevé des conclusions de la troisième réunion du
comité des signataires des accords de Nouméa tenue à
Koné, chef-lieu de la province Nord, sous la présidence de la
ministre de l'outre-mer, Mme Brigitte Girardin, a mis en
évidence le constat partagé que les institutions fonctionnaient
et qu'elles exerçaient les compétences dévolues par la loi
organique du 19 mars 1999. Par ailleurs, des rencontres informelles
entre les représentants du Rassemblement, d'une part, et les
indépendantistes, d'autre part, ont lieu chaque semaine afin de
surmonter les désaccords qui peuvent s'exprimer dans le cadre des
organes représentatifs.
Le point de désaccord le plus saillant se cristallise sur la question du
corps électoral
. Conformément à l'accord de
Nouméa du 5 mai 1998, la loi organique du
19 mars 1999 a institué une
«
citoyenneté
» de la
Nouvelle-Calédonie : la composition du corps électoral
distingue donc un
corps électoral
«
général
» appelé
à voter pour l'ensemble des scrutins sauf pour les élections des
membres du Congrès et des assemblées de province auxquelles ne
peut participer qu'un
corps électoral
restreint
composé des électeurs établis dans la collectivité
avant 1998 s'ils justifient dix années de résidence à la
date de l'élection.
Le Conseil constitutionnel a considéré, dans sa décision
n° 99-410 du 15 mars 1999, que ces dix années devaient
s'apprécier à la date de l'élection «
quelle
que soit la date de l'établissement en Nouvelle-Calédonie,
même postérieure au 8 novembre 1998
».
Cette interprétation contredit le voeu des indépendantistes de
figer le corps électoral. Le gouvernement précédent avait
entendu la surmonter par le projet de loi constitutionnelle
déposé le 31 mai 1999, mais jamais adopté faute
de convocation du Congrès.
La question du corps électoral reste donc en suspens. Néanmoins,
le président de la République lors de son déplacement, en
juillet dernier, en Nouvelle-Calédonie a pris
«
l'engagement d'avoir réglé ce problème en
concertation étroite et avec un accord très étroit avec
l'ensemble des Calédoniens avant la fin de son mandat
».
2. Le nécessaire accompagnement financier du transfert de compétences
La loi
organique n° 99-209 du 13 mars 1999 prévoit le
transfert des services ou parties de services de l'Etat chargés de la
mise en oeuvre d'une compétence attribuée à la
Nouvelle-Calédonie. Une commission consultative d'évaluation des
charges
2(
*
)
,
présidée par le président de la chambre territoriale des
comptes de Nouméa et composée à parité de
représentants de l'Etat et de représentants des
collectivités locales -soit douze membres au total- est chargée
de donner un avis préalable sur la compensation financière par
l'Etat des transferts de compétence.
Lors de sa dernière réunion du 6 novembre 2002, cette
commission a arrêté définitivement le montant de la
compensation due au titre des trois services : deux dont le transfert a
été décidé sur le fondement de conventions
-les services du vice-rectorat, de l'inspection du travail et du commerce
extérieur- et l'institut de formation des personnels administratifs dont
le transfert a été décidé par décret, en
juillet 2003 soit au total un montant de 2,709 millions d'euros en base
2000.
D'après les informations fournies à votre rapporteur, les retards
pris par les travaux de la commission d'évaluation des charges, puis le
long délai de signature par le ministère des finances des
arrêtés financiers n'ont pas permis à ce jour le versement
des montants dus au titre de la dotation globale de compensation. Au total, le
besoin de financement en année pleine pour l'année 2003 est
de 3.461 millions d'euros (soit 507.000 euros au titre de 2002 et
2.954 millions d'euros au titre de 2003).
Les nouveaux moyens dégagés dans le projet de budget 2004
devraient permettre de remédier à cette anomalie.
3. L'enjeu essentiel aujourd'hui : le rééquilibrage économique entre les provinces
La
Nouvelle-Calédonie souffre d'un déséquilibre ancien et
profond entre une province sud, dynamique, et des provinces Nord et des Iles,
enclavées.
L'agglomération de Nouméa concentre à elle seule plus de
la moitié de la population (soit 120.000 habitants sur 215.000). La
province Sud regroupe 70 % des établissements industriels et
commerciaux. Le taux de chômage est en moyenne deux à trois fois
plus élevé dans les provinces Nord et des îles qu'en
province Sud.
Dans ce contexte, la mise en oeuvre des grands projets métallurgiques
revêt une importance cruciale pour le rééquilibrage
économique du territoire.
Le
nickel
constitue en effet la principale activité productive de
la Nouvelle-Calédonie : il représente 90 % de la valeur
des exportations et quelque 3.000 emplois. La ressource en nickel est
évaluée au quart des réserves mondiales. Une extension et
deux nouveaux projets sont actuellement en cours.
L'extension concerne la seule usine métallurgique sur le territoire,
celle de Doniambo (société Le Nickel) à
Nouméa : elle représente un montant de 190 millions
d'euros qui devrait permettre de porter la production de 60.000 à
75.000 tonnes de métal contenu.
Par ailleurs, le groupe canadien Inco au travers de la société
Goro-Nickel, a engagé un vaste projet d'usine hydrométallurgique
dans le Sud du territoire. Face à l'augmentation des coûts
prévisionnels du projet, Inco a décidé à la fin de
l'année 2002, de suspendre les travaux et de procéder à
son réexamen complet afin d'en réduire le coût,
évalué initialement à 1,5 milliard de dollars et qui
pourrait dépasser 1,8 milliards de dollars.
Enfin, au Nord, la société minière du Sud Pacifique
(SMSP), contrôlée par la Province Nord, forte des ressources
obtenues grâce à l'accord de Bercy de février 1998,
s'est engagée dans un partenariat majoritaire avec le groupe canadien
Falconbridge afin de réaliser à Koniambo une usine
pyrométallurgique dont la capacité sera au minimum de
54.000 tonnes de nickel, une usine électrique et un port en eaux
profondes. L'investissement, du même ordre que celui du Sud, devrait
entraîner l'arrivée de 8.000 habitants supplémentaires
dans la région de Koné. S'il est encore en phase d'études,
la décision opérationnelle de lancement est attendue en 2004
à l'issue des études techniques, économiques et
financières. Ce projet participera de manière déterminante
au développement de la province Nord.
Au total, les trois projets généreront près de
3.500 emplois directs et portera de 4 à 10 % la part de la
population active concernée par ce secteur. En outre, la balance
commerciale deviendrait structurellement excédentaire.
Le rééquilibrage économique en Nouvelle-Calédonie
passe aussi par une
action volontariste des pouvoirs publics
. La loi
organique du 19 mars 1999 prévoit dans le cadre du titre VIII,
«
le rééquilibrage et le développement
économique, social et culturel
», l'élaboration
d'un schéma d'aménagement et de développement de la
Nouvelle-Calédonie, encore en cours d'élaboration par le Haut
commissaire de la République et le gouvernement de la
Nouvelle-Calédonie. Il devra être approuvé par le
Congrès, après avis des assemblées de province, du conseil
économique et social et du Sénat coutumier et après
consultation des communes.
Les orientations de ce schéma devront être compatibles avec celles
retenues par l'Etat, le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie et les
provinces sur la base du contrat de développement 2000-2004 pour
lesquels une enveloppe de 289,65 millions d'euros a été
prévue, accordée à hauteur de 70 % à la
province Nord et à la province des îles Loyauté.
4. L'augmentation des faits de délinquance
- Une évolution préoccupante de la
délinquance
En dix ans (1993-2002), les crimes et délits ont augmenté de
269 % avec un pic important en 1995 (+ 43,91 %). L'année
2002 confirme la tendance observée au cours de la décennie avec
une progression de 16,50 % des faits constatés (8.119 contre 6.989
en 2001). Les cambriolages en particulier enregistrent une forte hausse
(+ 38 %) tandis que les dégradations ont plus que
doublé (+ 110 %). Le taux de criminalité passe ainsi de
87 à 97,5 pour 1.000 habitants, dépassant largement le taux
national (69,32 %o).
La délinquance en chiffres sur la période 1992-2002
L'évolution de la délinquance est amplifiée par
l'enregistrement systématique des dégradations depuis le
deuxième trimestre de l'année 2001. Sans la prise en compte
de cette nouvelle donnée statistique, la délinquance augmenterait
de 9,6 % en 2002.
Les deux principaux
facteurs de délinquance
demeurent d'une part,
la consommation excessive d'alcool, sujet majeur de préoccupation en
particulier au regard de la sécurité routière et, d'autre
part, la progression des faits de voie publique (dégradations,
cambriolages, vols divers...). Même si la part des mineurs parmi les mis
en cause a légèrement diminué (de 23 % à
20,74 %), elle reste importante notamment pour les cambriolages
(42,5 %), les vols à la roulotte (37 %) et les vols simples
(27 %). Ce phénomène paraît révélateur
de la
perte des valeurs coutumières
au sein d'une jeunesse qui,
comme dans les autres collectivités ultramarines, peut être
tentée par la délinquance acquisitive.
Le taux d'élucidation global a progressé (+ 17,28 %) en
particulier pour la délinquance de voie publique (24,35 % de faits
élucidés contre 18,9 % en 2001) malgré l'augmentation
des faits constatés.
Il convient de signaler par ailleurs la
baisse de l'immigration
irrégulière
en Nouvelle-Calédonie : 15
étrangers en situation irrégulière en 2002 contre 103 en
2000.
Dans le domaine de la lutte contre le travail clandestin, le nombre de
procédures établies par les services de la police aux
frontières à l'encontre des employeurs s'est établi
à 8 en 2002 contre 26 en 2000.
- La situation de l'établissement pénitentiaire de
Nouméa
D'une capacité de 192 places, le centre pénitentiaire de
Nouméa que la mission de votre commission a pu visiter, accueillait
331 détenus au 1
er
juillet 2003 (contre 299 au
1
er
juillet 2002) soit une progression, en un an, de plus de
10 % aggravant un taux d'occupation désormais supérieur
à 172 %.
Malgré la mise en service du nouveau quartier des femmes en
décembre 2001, les infrastructures apparaissent dans leur ensemble
vétustes et insuffisantes.
Le traitement de la
surpopulation chronique
de l'établissement
représente la priorité de l'administration
pénitentiaire : la construction d'un centre de semi-liberté
est programmé, et le centre pénitentiaire a par ailleurs
été retenu dans le cadre du programme de rénovation lourde
du parc pénitentiaire (un bureau d'études sera chargé de
rédiger un schéma directeur pluri-annuel de restructuration et de
rénovation).
- Les moyens et l'activité des juridictions
La Nouvelle-Calédonie est dotée pour l'ordre judiciaire d'un
tribunal de première instance et d'une cour d'appel (dont le ressort
couvre également les îles Wallis et Futuna) disposant en 2002 d'un
effectif réel de 27 magistrats (effectif budgétaire :
30) et de 75 fonctionnaires dont 36 greffiers (effectif
budgétaire : 30).
Les dotations de fonctionnement continuent de progresser pour les juridictions
de l'ordre judiciaire de Nouméa et Wallis.
Ressort de cour d'appel ou de TSA |
Dotation initiale 1998 |
Dotation initiale 1999 |
Dotation initiale 2000 |
Dotation initiale 2001 |
Dotation initiale 2002 |
Dotation initiale 2003 |
Nouméa et Wallis |
952.202 |
992.730 |
9.816.199 |
1.029.641 |
1.049.418 |
1.156.000 |
En
outre, les juridictions d'outre-mer ont bénéficié au titre
des exercices 1999, 2000, 2001 et 2002, de nombreuses mesures de modernisation
s'inscrivant dans le cadre d'actions soit impulsées au niveau national,
soit de projets d'initiative locale.
Selon les informations communiquées par le premier président de
la cour d'appel de Nouméa, la structure du contentieux judiciaire civil
a évolué de la façon suivante depuis 1996 :
L'année 2002 semble marquer une inversion de tendance par rapport
à la décrue du nombre annuel d'affaires nouvelles en
matière de contentieux civil observée au cours des trois
dernières années.
Quant au contentieux pénal, le nombre d'affaires portées en 2002
devant la cour d'appel (correctionnel) confirme la remontée
déjà relevée l'an passé (206 affaires
nouvelles contre 196 en 2001).
- La juridiction administrative
Un tribunal administratif est implanté à Nouméa.
L'affectation d'un nouveau conseiller à compter du
1
er
septembre 2003 a porté l'effectif du tribunal
à 5 magistrats. Malgré la décharge partielle dont
bénéficiera parallèlement un magistrat en fonction pour
assurer en qualité de chef de projet, la création du site en
ligne de diffusion du droit juridique applicable en Nouvelle-Calédonie,
ce «
demi-poste
» supplémentaire devrait
permettre de retrouver des délais de jugement satisfaisants,
inférieurs à 6 mois.
Par ailleurs, la mise en place du tribunal administratif de Wallis et Futuna
devrait intervenir avant la fin de l'année et les locaux destinés
à la nouvelle juridiction sont désormais achevés.