IV. LES POLITIQUES DE PROMOTION DES PRODUITS AGRICOLES ET ALIMENTAIRES
A. LES PREMIERS RÉSULTATS DE LA RÉFORME DE LA POLITIQUE COMMUNAUTAIRE
1. La présentation générale du dispositif
Longtemps assise sur une logique verticale bénéficiant à un nombre déterminé de produits, la politique de promotion agroalimentaire européenne est passée depuis la toute fin des années 90 à une logique horizontale.
Concrétisée par l'entrée en application de deux nouveaux règlements du Conseil 18 ( * ) , précisés et complétés par deux autres règlements de la Commission 19 ( * ) , cette réforme a pour double objectif de promouvoir les produits et thèmes prioritaires dans l'Union européenne d'une part, et de défendre les produits agricoles et alimentaires de l'Union européenne dans les pays tiers d'autre part.
Cette politique est basée sur le système des programmes éligibles . Ainsi, les Etats membres envoient aux organisations représentatives des appels à propositions afin qu'elles puissent déposer des programmes de promotion auprès des organismes nationaux compétents, tels que les offices agricoles en France.
La Commission sélectionne ensuite les programmes qu'elle financera, sachant que la réforme institue sur ce point deux nouveautés : d'une part, une réduction de la participation communautaire à 50 % des dépenses du programme ; d'autre part, une obligation pour chaque Etat membre de participer au financement des programmes à hauteur de 20 %, le solde restant à la charge des professionnels.
Pour mettre en oeuvre cette politique, le Parlement européen vote chaque année le montant des crédits affectés aux actions de promotion pour l'exercice suivant. Or, conformément aux principes affichés par la réforme, ce poste ne cesse de se réduire depuis 1999, passant de 77 millions d'euros alors à 60 millions d'euros cette année.
2. Le soutien aux actions de promotion internes et externes
a) La promotion communautaire sur le marché intérieur
Elle s'articule selon quatre thèmes principaux :
- l'information sur les signes de qualité, tels que les appellations d'origine protégées (AOP), les indications géographiques protégées (IGP), les spécialités traditionnelles garanties (STG) et les symboles graphiques prévus dans la réglementation agricole 20 ( * ) ;
- l'information sur les méthodes de la production biologique ;
- l'information sur les systèmes de production agricole assurant la traçabilité et l'étiquetage des produits ;
- l'information sur la qualité et la sécurité des aliments, et les aspects nutritionnels et sanitaires des produits.
Les produits éligibles sur le marché intérieur sont les produits laitiers, les vins de qualité, les fruits et légumes frais ou transformés, les plantes et fleurs vivantes ainsi que, pour la première fois en 2003, le lin textile, l'huile d'olive, les olives de table et la viande bovine, y compris la viande de veau.
La Commission européenne a eu l'occasion de présenter deux décisions au comité de gestion conjoint 21 ( * ) , qui se réunit mensuellement à Bruxelles pour suivre les actions de promotion agricole, la prochaine étant prévue pour décembre 2003. La France a figuré chaque fois en deuxième position, derrière l'Italie, en termes de participation aux programmes et de financement alloué.
b) La promotion communautaire sur le marché extérieur
Les marchés tiers dans lesquels des actions promotionnelles peuvent être réalisées avec un soutien communautaire sont extrêmement nombreux et variés 22 ( * ) . Il est à noter que les dix pays européens dont l'adhésion est prévue au 1 er mai 2004 bénéficieront, à compter de cette date, du dispositif de promotion communautaire.
La liste des produits pouvant faire l'objet d'actions promotionnelles dans les pays tiers s'est enrichie en 2003 du lin textile 23 ( * ) .
La Commission européenne a eu l'occasion de présenter deux décisions au comité de gestion conjoint 24 ( * ) . La France a figuré chaque fois en première position en termes de participation aux programmes et de financement alloué.
3. Les enjeux et les perspectives de la promotion communautaire
La mise en oeuvre des programmes de promotion a révélé deux grandes difficultés :
- une grande complexité , due à la fois à l'écart entre les méthodes de travail des différentes administrations, à la disparité des fiscalités, à l'impossibilité d'effectuer des transferts de fonds entre les administrations des Etats membres, aux barrières linguistiques ... De ce fait, les professionnels qui possédaient une certaine expérience des circuits ont été favorisés, tandis que les petites structures ont été relativement handicapées ;
- une sous consommation chronique des crédits 25 ( * ) , due à la nouveauté, mais surtout à la complexité des dispositifs envisagés : lourdeur de procédures parfois inadaptées, difficulté à mettre en route des programmes multi-produits ou multi-pays, réticence de professionnels autrefois concurrents à travailler ensemble ...
Malgré ces obstacles, les actions de promotion ont été utiles au moins à un double titre . Elles ont en effet permis aux administrations et professionnels des différents Etats membres de s'enrichir en confrontant leur organisation et méthodes de travail, mais aussi de démultiplier leur effort financier sur des marchés de plus en plus concurrentiels.
Il s'agit à présent de poursuivre l'évolution des dispositifs vers plus de simplification et de réactivité , afin que le coût et la lourdeur des procédures n'aient pas un effet désincitatif sur les professionnels et les organismes compétents. Cette rationalisation des dispositifs permettrait en outre d'améliorer le taux d'utilisation des crédits et d'accorder ainsi toute sa place à un système de valorisation des produits agroalimentaires qui a l'appréciable avantage - du fait de son intégration dans la « boîte verte » - de ne pas faire l'objet de contraintes financières dans le cadre de l'OMC.
B. LES ACTIONS DE PROMOTION AU NIVEAU NATIONAL
Le soutien des pouvoirs publics à la promotion des produits et techniques agroalimentaires passe par un soutien au dispositif d'appui à l'exportation et par un soutien aux programmes mis en oeuvre par les filières.
1. Le soutien au dispositif d'appui à l'exportation
Une fraction des crédits du ministère de l'agriculture sert à soutenir le dispositif d'appui à l'export des produits et techniques agroalimentaires mis en place par le ministère en étroite concertation avec la direction des relations économiques extérieures (DREE), dépendant du ministère du commerce extérieur, par le biais de conventions avec divers organismes lui étant rattachés.
Ce dispositif renvoie ainsi à plusieurs « instruments » :
- la Société pour l'expansion des ventes des produits agricoles et alimentaires (Sopexa). Egalement en cofinancement avec d'autres partenaires publics et privés, les crédits du ministère de l'agriculture (près de 20 millions d'euros en 2003) ont pour objectif la défense et la promotion de la culture alimentaire française, le conseil stratégique et marketing en vue de l'exportation auprès de l'Etat et des filières agroalimentaires, l'incitation à la réalisation d'actions de promotion collective associant l'Etat, les offices et les interprofessions, l'anticipation et la formation des équipes afin de faire face aux crises ... ;
- le pôle agroalimentaire du Centre français du commerce extérieur (CFCE). Les crédits que lui alloue le ministère de l'agriculture (plus de 3 millions d'euros en 2003), ajoutés à ceux du ministère de l'économie, aux financements professionnels et aux ressources propres, lui permettent, par la veille et l'analyse des marchés à l'étranger, d'obtenir une meilleure connaissance des marchés agricoles et alimentaires du monde entier, d'apporter des appuis personnalisés aux entreprises et d'aider à la prospection de nouveaux marchés ;
La Sopexa et le CFCE disposent chacun d'un réseau international propre : bureaux et antennes assurant des missions à dominante marketing pour la Sopexa ; chargés de mission agricole à dominante commerciale placés dans les missions économiques de la DREE pour le CFCE. Une part importante des crédits qui leur sont consacrés est affectée au fonctionnement de ces implantations à l'étranger ;
- le Salon international de l'agriculture (SIAL), et plus particulièrement le Concours général agricole (CGA). Les crédits du ministère (1 143 367 euros en 2003) permettent, dans le cadre du SIA, dont la réalisation est confiée par convention à COMEXPO, l'organisation du CGA pour les animaux et la présentation de produits régionaux de qualité ;
- l'Association pour le développement des échanges internationaux de produits et techniques alimentaires (ADEPTA). Les crédits du ministère (0,3 million d'euros en 2003) affectés à cette structure légère lui servent à développer la valorisation de l'offre française dans le cadre des salons et des appels d'offre internationaux.
2. Le soutien aux programmes mis en oeuvre par les filières
Les offices agricoles cofinancent des programmes de promotion de produits agroalimentaires avec les filières professionnelles dont ils ont la charge.
La révision du régime des aides d'Etat à la publicité des produits agricoles et alimentaires , figurant à l'origine dans deux séries de lignes directrices 26 ( * ) , a modifié les modalités d'intervention des offices .
En effet, ceux-ci sont désormais compétents pour la mise en place des programmes communautaires cofinancés par la Commission européenne et assurent à ce titre le financement de la part nationale demandée, soit 20 % du programme (50 % étant à la charge de la Commission européenne et 30 % à la charge des organisations professionnelles). Ils assurent également les contrôles administratifs et financiers de ces programmes.
Par ailleurs, la participation des offices agricoles a été fortement modifiée au cours de l'année 2003 dans sa mise en pratique du fait de la transposition en droit français de la directive européenne 92/50/CE pour les établissements publics industriels et commerciaux par la loi n° 2001-1168 du 11 décembre 2001 portant mesures urgentes de réformes à caractère économique et financier, dite aussi « loi MURCEF ».
En effet, les offices agricoles sont devenus « pouvoirs adjudicateurs » et ont soumis à ce titre à appels d'offres toutes les campagnes de promotion supérieures à 200 000 euros, c'est à dire la quasi intégralité des campagnes intéressant ce type de services. Ce changement de réglementation a eu un double effet :
- sur les offices eux-mêmes , qui ont vu le travail administratif des services s'occupant de la promotion s'alourdir au détriment du travail sur les actions de promotion elles-mêmes ;
- sur les organismes soumissionnaires , certains d'entre eux accédant à des marchés leur étant jusqu'alors étrangers et devant donc mobiliser des moyens nouveaux, tandis que d'autres (la Sopexa notamment), installés en position de quasi monopole sur ces marchés, ont du s'organiser pour faire face à une concurrence accrue et maintenir leur position.
* 18 Règlements n° 2702/99 du 14 février 1999 et n° 2826/2000 du 19 décembre 2000.
* 19 Règlements n° 2879/2000 du 28 décembre 2000 et n° 94/001 du 18 janvier 2001.
* 20 Au 1 er août 2003, on dénombrait 619 dénominations enregistrées par l'Union européenne, dont 131 françaises, de nombreuses demandes d'enregistrement étant en cours d'examen par la Commission.
* 21 Une décision du 22 août 2002 (40 programmes sur les 123 soumis par 14 Etats membres ont été retenus, dont 6 auxquels participe la France), ainsi qu'une décision du 20 juin 2003 (20 programmes sur les 30 soumis par 9 Etats membres ont été retenus, dont 4 auxquels participe la France).
* 22 Japon, Chine, Corée du sud, Asie du sud-est, Proche et Moyen-Orient, Afrique du nord, République d'Afrique du sud, Amérique du nord, Amérique latine, Australie et Nouvelle-Zélande, Russie, ainsi que les pays européens non adhérents.
* 23 Qui s'est ajouté aux viandes bovines et porcines et leurs dérivés, aux volailles de qualité, aux produits laitiers, aux huiles d'olive et olives de table, aux vins et boissons spiritueuses de qualité et aux produits transformés à base de céréales et de riz.
* 24 Une décision du 12 décembre 2001 (18 programmes parmi les 40 soumis par 8 Etats membres ont été retenus, dont 7 auxquels participe la France) et une décision du 16 janvier 2003 (6 programmes sur les 20 soumis par les Etats membres ont été retenus, dont 3 auxquels participe la France).
* 25 Selon les chiffres du ministère, 68,5 % des crédits ont été consommés en 1999, 83,5 % en 2000, 73,7 % en 2001 et 24 % seulement en 2002.
* 26 Lignes directrices 86/C30206-03 du 28 octobre 1986 et 87/C30206-09 du 12 novembre 1987, fusionnées en un seul texte publié le 12 décembre 2001 et applicable à compter du 1 er janvier 2002.