L'ACTION DES POUVOIRS PUBLICS
I. LE DOSSIER DES OGM
A. LES ÉVOLUTIONS POLITIQUES RÉCENTES
1. La levée prochaine du moratoire européen
Le « moratoire de fait » , suspendant toute nouvelle autorisation de mise en culture et de mise sur le marché d'organismes génétiquement modifiés (OGM) dans l'attente de dispositions effectives concernant leur traçabilité complète et permettant de garantir un étiquetage satisfaisant, se fonde sur la déclaration commune effectuée par cinq Etats membres (Danemark, France, Grèce, Italie et Luxembourg) le 24 juin 1999 lors de la négociation sur la révision de la directive 90/220/CEE relative à la dissémination volontaire d'OGM dans l'environnement.
En réponse aux conditions posées par les signataires de la déclaration, la Commission a, le 25 juillet 2001, adopté deux propositions de règlements relatifs, d'une part, aux denrées alimentaires et aliments pour animaux contenant, consistant ou dérivant d'OGM et, d'autre part, à la traçabilité et à l'étiquetage des OGM.
Ces deux textes ont été adoptés par le Conseil des ministres de l'agriculture de l'Union européenne le 22 juillet 2003 et ont été publiés sous les références (CE) n°1829/2003 et (CE) n°1830/2003 au Journal officiel des communautés européennes (JOCE) du 18 octobre 2003 . Ils complètent le dispositif existant et instaurent un système communautaire de traçabilité et d'étiquetage des OGM tout au long de la chaîne alimentaire.
La France ayant fait de la publication au JOCE de ces deux règlements la condition impérative ouvrant la possibilité d'une reprise des autorisations de mise sur le marché d'OGM, sa position sur le moratoire, ainsi que celle de l'Union européenne, devraient substantiellement évoluer puisqu' est envisagée sa levée prochaine .
Cette levée aurait pour conséquence principale de permettre à la Commission européenne de reprendre l'instruction d'une trentaine de dossiers (maïs, soja, colza, betterave, pomme de terre ...), bloqués pour certains depuis quatre ans, et de proposer ensuite aux Etats membres d'en autoriser ou non la commercialisation . Une fois ce « feu vert » obtenu, les variétés autorisées devront être inscrites au catalogue officiel des Etats membres pour être effectivement commercialisées, au terme d'une procédure qui durera au moins deux ans.
Outre cet obstacle lié à la longueur des délais de mise sur le marché, le dossier des OGM voit aujourd'hui se dessiner au moins deux difficultés importantes :
- la délicate mise en application de la législation relative à l'étiquetage des OGM ou des dérivés d'OGM, l'industrie agroalimentaire ayant jugé le dispositif « impraticable » ;
- les incertitudes en matière de coexistence des cultures et d'effets environnementaux , des études britanniques récentes ayant mis en évidence le danger que représente de ce point de vue la modification génétique du colza, de la betterave, voire du maïs.
2. Le contentieux opposant l'Union européenne aux Etats-Unis
Les Etats-Unis et le Canada ont déposé le 13 mai 2003 auprès de l'Organe de règlement des différends (ORD) de l'Organisation mondiale du commerce (OMC) une demande de consultation sur le « moratoire de fait » appliqué par l'Union européenne et certains Etats membres sur les autorisations de mise sur le marché de produits génétiquement modifiés. Ils ont été suivis le 15 mai par l'Argentine, une dizaine d'autres pays ayant envisagé de se porter tierces parties. Les Etats-Unis ayant par ailleurs demandé la constitution d'un « panel », l'ORD en a accepté la constitution le 29 août .
Les demandes de consultations ont porté sur le « moratoire de fait » appliqué dans le cadre de la directive 2001/18/CE sur la dissémination volontaire d'organismes génétiquement modifiés dans l'environnement et du règlement (CE) n°258/97 relatif aux nouveaux aliments et nouveaux ingrédients alimentaires 6 ( * ) , qui régissent tout deux la mise sur le marché communautaire de produits OGM. Les requérants n'ont pas incriminé la réglementation communautaire elle-même, mais son absence d'application par l'Union européenne et certains de ses Etats membres.
En réponse, la Commission européenne a réfuté l'existence d'un tel moratoire en indiquant que les procédures avaient été ralenties, et non stoppées , du fait des travaux relatifs, d'une part, à la traçabilité et à l'étiquetage des OGM et, d'autre part, aux denrées alimentaires et aliments pour animaux contenant, consistant ou dérivant d'OGM. Elle a d'ailleurs précisé que ces procédures avaient repris un rythme normal depuis l'entrée en vigueur de la directive 2001/18/CE précitée.
La Commission a en revanche refusé de commenter au cas par cas les mesures de sauvegarde prises par certains Etats membres, dont la France. En tout état de cause, il se pourrait que les positions de l'ensemble des parties évoluent à la suite de l'entrée en application des règlements (CE) n°1829/2003 et (CE) 1830/2003 précités et de la levée prochaine du moratoire européen.
B. LES AVANCÉES DE LA RÉGLEMENTATION
1. Au niveau européen : le renforcement de la législation applicable en matière d'OGM
a) L'entrée en application de la directive 2001/18/CE relative à la dissémination volontaire d'organismes génétiquement modifiés
Le principal instrument législatif communautaire en vertu duquel les disséminations expérimentales et la mise sur le marché d'OGM ont été autorisées était jusqu'au 17 octobre 2002 la directive 90/220/CEE. Cette directive a été abrogée par la nouvelle directive actualisée 2001/18/CE du Parlement et du Conseil relative à la dissémination volontaire d'organismes génétiquement modifiés .
A l'instar de la précédente, elle met en place une procédure d'autorisation étape par étape fondée sur une évaluation au cas par cas des risques pour la santé humaine et l'environnement avant toute dissémination dans l'environnement ou mise sur le marché d'OGM ou de produits composés d'OGM ou qui en contiennent.
Elle renforce les règles existantes en introduisant notamment les principes applicables à l'évaluation des risques pour l'environnement, des exigences de surveillance postérieure à la commercialisation, l'obligation d'informer le public, l'obligation de garantir l'étiquetage et la traçabilité à toutes les étapes de la mise sur le marché, la limitation à dix ans de la période de première autorisation de dissémination d'OGM ...
Les produits dérivés d'OGM , tels que le ketchup obtenu à partir de tomates génétiquement modifiées, n'entrent pas dans le champ d'application de cette directive horizontale mais relèvent de législations verticales , notamment le règlement (CE) n° 258/97 du 27 janvier 1997 relatif aux nouveaux aliments et aux nouveaux ingrédients alimentaires.
b) L'entrée en application du règlement (CE) 1829/2003 relatif à la traçabilité et à l'étiquetage des OGM et du règlement (CE) 1830/2003 relatif aux denrées alimentaires et aliments pour animaux contenant, consistant ou dérivant d'OGM
Comme cela a été précédemment indiqué, ces deux textes ont été publiés au JOCE du 18 octobre 2003.
Leur champ d'application est très large puisqu'ils régissent tous les OGM dont la mise sur le marché a été autorisée par les autorités européennes, c'est à dire tous les produits, y compris les denrées alimentaires et les aliments pour animaux, constituant des OGM ou en contenant, ainsi que les denrées alimentaires et aliments pour animaux dérivés d'OGM.
En ce qui concerne la traçabilité, ces règlements prévoient un système d'information obligeant toute personne exploitant des OGM à informer la personne qui la suit dans la chaîne de production, de transformation ou de commercialisation, et à transmettre des éléments permettant d'identifier les OGM contenus dans les produits.
Il est difficile d'estimer le coût exact d'une telle disposition , la plupart des transactions s'accompagnant déjà d'informations sur le fournisseur, le client, le prix et la date de transaction, ainsi que sur la nature, la source, la teneur et la quantité du produit. Il semble toutefois que la conservation et la transmission de ces informations pourraient facilement être intégrées dans les systèmes en vigueur et n'entraîneraient pas de surcoûts excessifs pour les exploitants.
En ce qui concerne l'étiquetage, le texte étend les dispositions existantes à l'ensemble des denrées alimentaires et aliments pour animaux génétiquement modifiés et abaisse à 0,9 % le seuil obligatoire d'étiquetage . Le but est d'informer le consommateur et l'agriculteur sur la nature exacte et les propriétés des denrées alimentaires et des aliments pour animaux génétiquement modifiés, de manière à ce qu'ils puissent faire leur choix en connaissance de cause.
Echappent cependant à l'obligation d'étiquetage les produits alimentaires obtenus à partir d'animaux nourris avec des aliments génétiquement modifiés ou traités avec des médicaments génétiquement modifiés, ainsi que les produits non alimentaires, tels que les auxiliaires technologiques.
En ce qui concerne l'évaluation et l'autorisation des denrées alimentaires et des aliments pour animaux génétiquement modifiés, le principe retenu est celui d'une procédure communautaire centralisée applicable à toutes les demandes de commercialisation, qu'il s'agisse de l'OGM lui-même ou de produits alimentaires en étant dérivés. Une seule évaluation de risque et une seule autorisation seront donc délivrées pour un OGM et ses utilisations éventuelles.
L'évaluation scientifique des risques sera menée par l' Autorité européenne de sécurité des aliments (AESA). Les produits autorisés seront inscrits dans un registre public des denrées alimentaires et des aliments pour animaux génétiquement modifiés, l'autorisation étant donnée pour une période maximale de dix ans renouvelable.
2. Au niveau national : une absence de transposition du droit communautaire à laquelle il devrait être bientôt remédié
La réglementation communautaire a été transposée à l'origine dans le droit national par la loi n° 92-654 du 13 juillet 1992, codifiée dans le livre V du code de l'environnement.
La nouvelle directive 2001/18/CE, modifiant et remplaçant la directive 90/220/CE, aurait dû être transposée à la date de son entrée en application, le 17 octobre 2002 . Aucune norme nationale en ce sens n'ayant été prise, la Commission a adressé à la France , au titre de l'article 226 du traité instituant la Communauté européenne, un avis motivé référencé 2002/0586 en date du 2 avril 2003.
Compte tenu de l'état du droit français en vigueur, certains points de la directive nécessiteront une transposition par la voie législative, alors que d'autres pourront plus simplement être transposés par la voie réglementaire.
Le Gouvernement a fait savoir récemment que la transposition de la directive , qui devait être réalisée en octobre 2002, devrait avoir lieu au début de l'année 2004 . Votre Rapporteur pour avis tient à rappeler le rôle du Parlement en la matière , et notamment du Sénat : le rapport présenté au nom de votre commission des affaires économiques par M. Jean-Marc Pastor sur les enjeux économiques et environnementaux des OGM 7 ( * ) a constitué une étape importante dans l'évolution de la position française. Il convient donc d'insister pour que le Parlement soit étroitement associé à la procédure de transposition de la directive européenne.
* 6 Voir infra.
* 7 « Quelle politique des biotechnologies pour la France ? », rapport n° 301 de M. Jean-Marc Pastor, au nom de la mission d'information de la commission des affaires économiques sur les enjeux économiques et environnementaux des organismes génétiquement modifiés, présidée par M. Jean Bizet, 15 mai 2003.