N° 75
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2003-2004
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Annexe au procès-verbal de la séance du 20 novembre 2003 |
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des Affaires économiques et du Plan (1) sur le projet de loi de finances pour 2004 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
TOME XXIII
VILLE
Par M. Pierre ANDRÉ,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : M. Gérard Larcher, président ; MM. Jean-Paul Emorine, Marcel Deneux, Gérard César, Pierre Hérisson, Jean-Marc Pastor, Mme Odette Terrade, vice-présidents ; MM. Bernard Joly, Jean-Paul Émin, Patrick Lassourd, Bernard Piras, secrétaires ; MM. Jean-Paul Alduy, Pierre André, Philippe Arnaud, Gérard Bailly, Bernard Barraux, Mme Marie-France Beaufils, MM. Michel Bécot, Jean-Pierre Bel, Jacques Bellanger, Jean Besson, Claude Biwer, Jean Bizet, Jean Boyer, Mme Yolande Boyer, MM. Dominique Braye, Marcel-Pierre Cleach, Yves Coquelle, Gérard Cornu, Roland Courtaud, Philippe Darniche, Gérard Delfau, Rodolphe Désiré, Yves Detraigne, Mme Evelyne Didier, MM. Michel Doublet, Bernard Dussaut, Hilaire Flandre, François Fortassin, Alain Fouché, Christian Gaudin, Mme Gisèle Gautier, MM. Alain Gérard, François Gerbaud, Charles Ginésy, Francis Grignon, Louis Grillot, Georges Gruillot, Charles Guené, Mme Odette Herviaux, MM. Alain Journet, Joseph Kergueris, Gérard Le Cam, Jean-François Le Grand, André Lejeune, Philippe Leroy, Jean-Yves Mano, Max Marest, Jean Louis Masson, Serge Mathieu, René Monory, Paul Natali, Jean Pépin, Daniel Percheron, Ladislas Poniatowski, Daniel Raoul, Paul Raoult, Daniel Reiner, Charles Revet, Henri Revol, Roger Rinchet, Claude Saunier, Bruno Sido, Daniel Soulage, Michel Teston, Pierre-Yvon Trémel, André Trillard, Jean-Pierre Vial.
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 12 ème législ.) : 1093 , 1110 à 1115 et T.A. 195
Sénat : 72 et 73 (annexe n° 37 ) (2003-2004)
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Lois de finances. |
CHAPITRE I -
BUDGET DE LA
POLITIQUE DE LA VILLE
ET MOYENS DU MINISTÈRE DE LA VILLE
I. LE BUDGET DU MINISTÈRE DE LA VILLE
La logique qui a présidé, pour 2004, à l'élaboration du budget de la politique de la ville, en général, et de celui du ministère de la ville, en particulier, consiste à faire primer l'investissement sur le fonctionnement . C'est pourquoi plusieurs hausses sont enregistrées, lesquelles sont gagées par des réductions de lignes jugées moins prioritaires dans le cadre d'une volonté de sérier les priorités. Le total général des crédits et des divers moyens financiers publics destinés au financement de la politique de la ville croît toutefois de 10 % entre 2003 et 2004, atteignant 5,96 Md€ .
Cet agrégat se répartit en 3 masses détaillées dans le tableau ci-dessous. Les crédits budgétaires -soit 3,14 Md€- enregistrent une baisse de 2 % qui résulte principalement de la diminution des crédits des « autres ministères » pour environ 40 M€ et des crédits spécifiques « ville » pour 27 M€. Cette baisse s'explique par la volonté, déjà évoquée de privilégier les dépenses d'investissement par rapport à celles de fonctionnement .
Du fait de la relance des zones franches urbaines, le montant des exonérations fiscales et sociales attendues pour 2004 s'élève à 655 M€, en hausse de 24 %. Ces exonérations traduisent la seconde orientation de la politique du Gouvernement : miser sur le développement économique et l'encouragement à l'initiative individuelle comme source de progrès social .
Les contributions des fonds européens et des caisses d'allocations familiales demeurent stables respectivement à hauteur de 221 et 155 M€, tandis que l'apport de la Caisse des dépôts et consignations -sous la forme de prêts, pour l'essentiel- enregistre une apparente diminution pour des raisons qui seront examinées ci-dessous.
On observe, pour la première fois depuis l'adoption de la loi d'orientation pour la ville, le versement de la contribution de l'Union d'économie sociale du logement (UESL) qui atteint 550 M€ et celle de la Caisse de garantie pour le logement social (CGSL) de 30 M€, conformément à une innovation qui résulte de la loi d'orientation pour la ville discutée l'été dernier, afin d'assurer le financement du Programme national de rénovation urbaine.
Enfin, les contributions des collectivités territoriales augmentent de 2 %, en ligne avec l'inflation, pour atteindre 1,09 Md€, comme il ressort du tableau ci-dessous :
ÉVOLUTION DE L'ENSEMBLE DES MOYENS
FINANCIERS
DESTINÉS À LA POLITIQUE DE LA VILLE 2002-2004
|
(DO + CP) M€ |
2002
|
2003 (LFI) |
2004 (PJLF) |
Ä 2004/2003 |
|
A-1. Crédits spécifiques ville |
379,90 |
384,61 |
356,39 |
-7 % |
|
A-2. Crédits des autres ministères |
2 352,46 |
2 375,71 |
2 336,51 |
-2 % |
|
A-3. Solidarité urbaine |
433,22 |
448,91 |
448,91 |
- |
|
TOTAL A |
3 165,58 |
3 209,23 |
3 141,81 |
-2 % |
|
B. Exonérations fiscales et sociales |
693,90 |
528,20 |
655,60 |
24 % |
|
TOTAL A + B |
3 859,48 |
3 737,43 |
3 797,41 |
2 % |
|
C. Fonds européens |
221,60 |
221,60 |
221,60 |
- |
|
D. Caisse des dépôts |
223,00 |
190,00 |
123,00 |
-35 % |
|
E. Autres financements : |
- |
- |
- |
- |
|
Caisse d'allocations familiales |
152,00 |
155,00 |
155,00 |
- |
|
UESL (rénovation urbaine) |
0,00 |
0,00 |
550,00 |
- |
|
Caisse de garantie pour le logement social |
0,00 |
0,00 |
30,00 |
- |
|
TOTAL A + B + C + D + E |
4 456,08 |
4 304,03 |
4 877,01 |
13 % |
|
F. Contribution des collectivités territoriales |
1 040,51 |
1 065,68 |
1 090,68 |
2 % |
|
TOTAL GÉNÉRAL |
5 496,59 |
5 369,71 |
5 967,69 |
10 % |
Source : Jaune budgétaire
L'évolution qu'enregistrent les crédits de fonctionnement , qu'il s'agisse de ceux de la Délégation interministérielle à la ville (DIV), du « Partenariat national » (contribution au financement de diverses associations), du fonds interministériel pour la ville (FIV) ou des grands projets de ville (GPV) est la conséquence de la priorité accordée aux crédits d'investissements, règle qui connaît une dérogation en ce qui concerne le financement des postes d'« adultes-relais » qui croissent de 12 %, pour faire face au développement de ce type d'emplois.
En termes d'investissement , on enregistre une hausse des crédits qui concernent la section du fonds interministériel pour la ville y afférente (+ 8 %), ceux destinés aux même type de dépenses dans le cadre des grands projets urbains et des opérations de renouvellement urbain (ORU) (ils atteignent 57 M€, soit + 20 %) qui traduisent une bonne consommation des autorisations de programme ouvertes dans des exercices antérieurs.
Certaines évolutions résultent de mouvements purement comptables et s'expliquent par des modifications de nomenclature ou des transferts de crédits d'anciennes vers de nouvelles lignes, à l'instar de celles qui concernent : les services publics (transférés vers la ligne 37-60-80), ou la hausse apparente enregistrée au titre de l'opération « ville vie vacances » qui trouve sa contrepartie dans la diminution réciproque des transferts opérés à ce titre.
Les crédits spécifiques « ville » , sont, quant à eux détaillés, dans le tableau ci-dessous :
ÉVOLUTION DES CRÉDITS
BUDGÉTAIRES
CONSACRÉS À LA POLITIQUE DE LA VILLE
2002-2004
|
(DO + CP) M€ |
2002 (Exécution) |
2003 (LFI) |
2004 (PJLF) |
Ä 2004/2003 |
|
A-1. Crédits spécifiques ville |
||||
|
A-1-1. Crédits de la section budgétaire ville & rénovation urbaine |
||||
|
Fonctionnement de la DIV |
4,10 |
6,46 |
5,77 |
-11 % |
|
Services publics |
2,98 |
7,41 |
4,50 |
-39 % |
|
Frais de soins des appelés ville |
0,04 |
0,00 |
0,00 |
- |
|
Animation, formation |
1,00 |
0,00 |
0,00 |
- |
|
Dépenses de personnel |
0,00 |
0,13 |
1,50 |
1 054 % |
|
Fonds interministériel pour la ville (fonct.) |
207,08 |
145,99 |
131,45 |
-10 % |
|
Partenariat national et innovation |
4,83 |
4,34 |
4,00 |
-8 % |
|
Soutien aux grands projets de ville |
10,81 |
31,67 |
20,00 |
-37 % |
|
Ville-vie-vacances |
11,68 |
7,89 |
10,01 |
27 % |
|
Fonds de revitalisation économique (fonct.) |
10,28 |
19,00 |
0,00 |
- |
|
Adultes-relais |
25,18 |
50,73 |
57,00 |
12 % |
|
Etudes et assistance technique |
0,67 |
0,00 |
0,00 |
- |
|
Fonds interministériel pour la ville (invest.) |
64,43 |
49,00 |
53,00 |
8 % |
|
Grands projets et renouvellement urbain |
22,15 |
47,69 |
57,00 |
20 % |
|
Fonds de revitalisation économique (invest.) |
2,48 |
0,00 |
0,00 |
- |
|
Sous-total A-1-1 |
367,72 |
370,31 |
344,23 |
-7 % |
|
A-1-2. Autres budgets |
- |
|||
|
Transfert FIV |
9,14 |
9,15 |
9,15 |
- |
|
Transfert VVV |
0,76 |
2,32 |
0,18 |
-92 % |
|
Personnel DIV |
2,28 |
2,83 |
2,83 |
- |
|
Sous-total A-1-2 |
12,18 |
14,30 |
12,16 |
-15 % |
|
Sous-total A-1 |
379,90 |
384,61 |
356,39 |
-7 % |
Source : Jaune budgétaire
L'évolution des crédits relevant de divers ministères contribuant à la politique de la ville est présentée dans le tableau ci-après :
ÉVOLUTION DES CRÉDITS RELEVANT DE DIVERS
MINISTÈRES
CONTRIBUANT À LA POLITIQUE DE LA VILLE 2002-2004
|
(DO + CP) M€ |
2002 (Exécution) |
2003 (LFI) |
2004 (PJLF) |
Ä 2004/2003 |
|
A-2. Crédits relevant de divers ministères contribuant à la politique de la ville |
||||
|
Affaires étrangères |
0,43 |
0,43 |
0,43 |
- |
|
Travail |
295,48 |
247,41 |
172,66 |
-30 % |
|
Culture et communication |
27,78 |
27,23 |
27,35 |
- |
|
Défense |
12,18 |
15,17 |
15,17 |
- |
|
Ecologie et développement durable |
3,06 |
4,05 |
7,83 |
93 % |
|
Economie, finances et industrie (FISAC) |
7,00 |
7,00 |
7,00 |
- |
|
Équipement, logement, transports |
179,63 |
208,05 |
219,08 |
5 % |
|
Fonction publique, réforme de l'Etat et AT |
17,72 |
13,99 |
12,69 |
-9 % |
|
Intérieur, sécurité intérieure et libertés locales |
909,88 |
931,71 |
931,71 |
- |
|
Jeunesse, éducation et recherche |
559,39 |
563,67 |
589,37 |
5 % |
|
Justice |
57,03 |
75,42 |
73,74 |
-2 % |
|
Outre-mer |
15,92 |
17,29 |
17,72 |
2 % |
|
Santé, famille et personnes handicapées |
133,59 |
136,12 |
133,59 |
-2 % |
|
Sports |
6,55 |
6,55 |
6,55 |
- |
|
FAS (*) |
126,82 |
121,62 |
121,62 |
- |
|
Sous-total A-2 |
2 352,46 |
2 375,71 |
2 336,51 |
-2 % |
* La contractualisation sur le FAS est effectuée sur les contrats de ville et non les CPER en 2000
Source : Jaune budgétaire
Des réductions de crédits apparaissent principalement au titre de la fonction publique et du budget du travail, à cause de la fin du programme « nouveaux services, nouveaux emplois », auquel succèdera un nouveau dispositif, ainsi que des diminutions modiques sur les budgets de la justice et de la famille.
En revanche, des hausses sont enregistrées au titre des crédits :
- du ministère de l'équipement (219 M€, + 5 %) pour la mise en oeuvre du programme national de rénovation urbaine ;
- du ministère de l'écologie (près de 8 M€ en quasi-doublement), consacrés à des opérations d'intérêt local qui, concernant l'environnement croissent fortement afin d'assurer une meilleure prise en compte des paysages et de l'intégration urbaine, une réduction des nuisances sonores et de la publicité lors de l'élaboration des plans de déplacements urbains ou de la réhabilitation d'immeubles ;
- de la jeunesse et de l'éducation nationale (plus 26 M€), au titre de la rémunération des personnels affectés en zones d'éducation prioritaire.
Les interventions de la Caisse des dépôts enregistrent également des variations de sens contraire retracées dans le tableau ci-dessous :
ÉVOLUTION DES INTERVENTIONS DE LA CAISSE DES
DÉPÔTS ET CONSIGNATIONS
2002-2004
|
M€ |
2002 (1) |
2003 (1) |
2004 (1) |
Ä 2004/2003 |
|
D. Intervention de la Caisse des dépôts et consignations |
||||
|
Prêts projets urbains (versements) |
249,00 |
350,00 |
500,00 |
43 % |
|
Prêts renouvellement urbain (versements) |
546,00 |
630,00 |
680,00 |
8 % |
|
Concours sur fonds propres |
120,00 |
150,00 |
90,00 |
-40 % |
|
pour information, intégralité prêts & concours |
915,00 |
1 130,00 |
1 270,00 |
12 % |
|
Sous-total D (bonifications et concours) |
223,00 |
190,00 |
123,00 |
-35 % |
(1) source : CDC, cf présentation p. 18-19.
Source : Jaune budgétaire
Alors que les prêts « projets urbains » et « renouvellement urbain » augmentent respectivement de 43 % et de 8 %, les concours sur fonds propres diminuent de 40 % pour atteindre 90 M€. Cette diminution n'empêche pourtant pas l'augmentation de l'ensemble des prêts et concours de la Caisse des dépôts (+12 %) qui atteignent 1,27 Md€.
Cette évolution résulte de la combinaison de la distribution des prêts pour le renouvellement urbain (PRU), en forte progression, de la stabilité des versements de prêts projet urbain (PPU) et des versements du fonds de renouvellement urbain.
L'enveloppe triennale de PRU , ouverte en octobre 2001, s'élève à 2,3 Md€ à un taux qui, depuis le 1 er août 2003, est abaissé à 2,5 %, à la suite de la réduction du taux du livret A. Les émissions d'emprunts destinés au financement d'opérations de restructuration des quartiers dans le cadre des grands projets de ville (GPV) et des opérations de restructuration urbaine (ORU) ont connu une forte croissance entre 2001 et 2002, passant de 592 à 691 Md€. Selon le fascicule « jaune » budgétaire. Ces financements sont destinés pour 51 % de leur montant total à des organismes de logement et ont permis 2.636 démolitions, 4.192 reconstructions de logements sociaux et 23.873 réhabilitations de ces mêmes logements.
L'enveloppe triennale de PPU , ouverte à l'automne 2001 au taux de 4,2 %, qui se monte à 1,52 Md€ a enregistré une diminution en termes d'émissions, passant de 394 Md€ en 2001 à 315 millions en 2002. Selon le même fascicule budgétaire « ce phénomène est lié à l'avantage comparatif que présente le PRU grâce à son taux plus attractif. Ce tassement s'explique également par une pause dans le programme d'investissement de certaines collectivités locales [...] ».
Le fonds de renouvellement urbain est destiné au financement de projets dans un cadre contractualisé. Il concerne, selon la source précitée, le réaménagement de grands ensembles d'habitat social, la réalisation d'aménagement et d'équipements publics et d'infrastructures de transport, voire même des opérations de requalification de friches urbaines ou industrielles, en banlieue comme en centre-ville. Ces crédits enregistrent une hausse constante depuis trois ans, passant de 113 à 150 millions d'euros, de 2001 à 2003.