N° 75
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2003-2004
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Annexe au procès-verbal de la séance du 20 novembre 2003 |
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des Affaires économiques et du Plan (1) sur le projet de loi de finances pour 2004 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
TOME XII
PLAN
Par M. Jean-Paul ALDUY,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : M. Gérard Larcher, président ; MM. Jean-Paul Emorine, Marcel Deneux, Gérard César, Pierre Hérisson, Bernard Piras, Mme Odette Terrade, vice-présidents ; MM. Bernard Joly, Jean-Paul Émin, Jean-Marc Pastor, secrétaires ; MM. Jean-Paul Alduy, Pierre André, Philippe Arnaud, Gérard Bailly, Bernard Barraux, Mme Marie-France Beaufils, MM. Michel Bécot, Jean-Pierre Bel, Jacques Bellanger, Jean Besson, Claude Biwer, Jean Bizet, Jean Boyer, Mme Yolande Boyer, MM. Dominique Braye, Marcel-Pierre Cléach, Yves Coquelle, Gérard Cornu, Roland Courtaud, Philippe Darniche, Gérard Delfau, Rodolphe Désiré, Yves Détraigne, Mme Evelyne Didier, MM. Michel Doublet, Bernard Dussaut, André Ferrand, Hilaire Flandre, François Fortassin, Alain Fouché, Christian Gaudin, Mme Gisèle Gautier, MM. Alain Gérard, François Gerbaud, Charles Ginésy, Francis Grignon, Louis Grillot, Georges Gruillot, Mme Odette Herviaux, MM. Alain Jornet, Joseph Kergueris, Gérard Le Cam, Jean-François Le Grand, André Lejeune, Philippe Leroy, Jean-Yves Mano, Max Marest, René Monory, Jacques Moulinier, Paul Natali, Jean Pépin, Daniel Percheron, Ladislas Poniatowski, Daniel Raoul, Paul Raoult, Daniel Reiner, Charles Revet, Henri Revol, Henri de Richemont, Roger Rinchet, Claude Saunier, Bruno Sido, Daniel Soulage, Michel Teston, Yannick Texier, Pierre-Yvon Trémel, André Trillard, Jean-Pierre Vial.
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 12 ème législ.) : 1093 , 1110 à 1115 et T.A. 195
Sénat : 72 et 73 (annexe n° 32 ) (2003-2004)
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Lois de finances. |
INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
Dans le projet de loi de finances pour 2004, les crédits inscrits au titre du plan s'élèvent à 24,1 millions d'euros, en diminution de 5,03 % par rapport à 2003.
S'agissant des dépenses en capital, les crédits de paiement restent stables mais les autorisations de programme sont en baisse de 5,2 %.
La diminution sensible des crédits inscrits pour 2004 représente la contribution imposée à cet organisme pour le financement des priorités gouvernementales. D'ores et déjà, en 2003, il convient de souligner que, dans le cadre de la régulation budgétaire, 847.000 euros de crédits ont fait l'objet d'une mesure d'annulation et 4 millions d'euros de crédits ont été gelés sur les titres III et IV.
Il faut souligner néanmoins que la budgétisation initiale des crédits pour 2004 reste cohérente avec l'exécution des gestions passées, compte tenu de la faiblesse de certains taux de consommation.
Mais à travers cet exercice de présentation des moyens budgétaires, alloués au plan, et au-delà d'une appréciation sur le niveau ou non suffisant de ces moyens, il est surtout essentiel de s'interroger sur le positionnement du Commissariat général du Plan et ses objectifs, car force est de constater que cet organisme est en pleine mutation et les moyens qui lui sont alloués pour 2004 ne reflètent pas réellement cette évolution, celle-ci étant inachevée .
I. LA MUTATION DU COMMISSARIAT GÉNÉRAL DU PLAN À L'HORIZON 2004-2005
A. LE RECENTRAGE DU PLAN, VOULU PAR LE GOUVERNEMENT, SUR L'AVENIR ET LA PROSPECTIVE
1. Un mandat clair du Premier ministre
Dans la lettre de mission en date du 16 avril 2003, le Premier ministre confie à M. Alain Echegoyen, les fonctions de Commissaire du Plan, avec « mission de transformer le Commissariat en instance de prospective » afin de réfléchir au nouveau rôle de l'Etat stratège, dont le périmètre va être nécessairement modifié « sous l'effet de décisions nationales, européennes ou internationales ». Ainsi les politiques menées par le Gouvernement en matière de décentralisation, de privatisations, et de simplification contribuent à transformer durablement le rôle de l'Etat.
Pour l'élaboration des propositions relatives au rôle prospectif du Commissariat général du Plan, le Premier ministre recommande, en outre, de s'inspirer des travaux de la Mission d'évaluation et de contrôle (MEC) de l'Assemblée nationale sur les organismes publics d'évaluation et de prospective, dont les conclusions devaient être rendues en mai 2003.
Enfin, la lettre de mission insiste sur la nécessité, pour le Commissariat, de rechercher des synergies avec les diverses cellules de prospective, existant dans les différents ministères.
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Nomination de M. Alain Etchegoyen- Lettre de mission Paris le 16 avril 2003 Monsieur le Professeur, Depuis quelque temps, nous voyons se modifier le périmètre de l'État dans la société française sous l'effet de décisions nationales, européennes ou internationales. La politique que mène mon gouvernement en matière de décentralisation, de privatisations, de simplification contribue et contribuera encore à transformer le rôle de l'État dans les années à venir. La plupart des acteurs politiques et économiques sont soucieux d'accompagner ces évolutions, mais, justement préoccupés par l'avenir des organisations dont ils ont la responsabilité, ils ne peuvent se consacrer à penser les évolutions de l'État dans notre société et notre économie. Je suis, pour ma part, convaincu que nous devons réfléchir au nouveau rôle de l'État stratège dans les configurations qui se dessinent aujourd'hui car, au-delà des réformes qu'ils conçoivent, les ministres et les administrations qui sont sous leur autorité ont besoin d'un éclairage sur le long terme. Votre qualité de philosophe, vos écrits et l'expérience que vous avez accumulée par vos relations avec les entreprises et les organisations professionnelles ou syndicales, me conduisent à vous confier une mission sur cette question du nouveau rôle de l'État stratège. C'est à partir du Commissariat général du Plan que cette mission me semble pouvoir être accomplie dans les meilleures conditions. C'est pourquoi il me semble opportun de vous confier les fonctions de Commissaire au Plan, afin de réfléchir aux moyens qui permettront de transformer le Commissariat en instance de prospective dont la mission serait redéfinie au regard des évolutions de l'État et des problèmes auxquels seront confrontées notre société et notre économie dans les années à venir. Tout en menant, avec les équipes qui vous seront nécessaires, cette réflexion sur le long terme que je juge à la fois urgente et essentielle, vous voudrez bien me faire toutes suggestions et propositions pour que le gouvernement soit doté d'un organisme, placé auprès du Premier ministre, qui dispose effectivement des moyens pour approfondir dans les années à venir cette question du rôle et de la stratégie de l'État dans les évolutions sociales et économiques. Dans cette perspective, vous vous inspirerez notamment des travaux de la Mission d'évaluation et de contrôle de l'Assemblée nationale sur les organismes publics d'évaluation et de prospective, dont les conclusions seront rendues le 7 mai prochain. Je veillerai personnellement à ce que vous puissiez travailler en bonne intelligence avec les diverses cellules de prospective qui existent dans différents ministères et à ce que des moyens adéquats soient mis à la disposition de la mission que je vous confie. Je vous prie de croire, Monsieur le Professeur, à l'assurance de mes sentiments les meilleurs. Jean-Pierre RAFFARIN |
Les préconisations de la Mission d'évaluation et de contrôle
En 2003, la Commission des finances de l'Assemblée nationale confie à la MEC une mission sur les structures de conseil gouvernemental et d'évaluation et leur justification tant au regard de la maîtrise des dépenses publiques que de leur efficacité.
Sans surprise, le rapport dénonce la prolifération d'organismes et relève la confusion dans leurs champs d'intervention ainsi que l'insuffisance de l'évaluation dont ils font l'objet.
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Le rapport de la MEC sur les organismes publics d'évaluation et de prospective Le rapport traite notamment du commissariat général du Plan (CGP). La MEC s'est ainsi interrogée sur le rattachement du CEPII, du CEPREMAP, de l'OFCE et de l'IRES au Plan, estimant que « d'autres rattachements sont à envisager dans le cadre d'une refonte de la nomenclature budgétaire ». La mission considère également que les crédits du titre VI, qui servent à financer des recherches, pourraient figurer dans un autre fascicule budgétaire que celui du Plan. La mission estime ensuite que les effectifs du CGP sont trop nombreux. Concernant les travaux du CGP, le rapport de la MEC relève que certains travaux auraient pu être réalisés ou financés par d'autres structures et que ceci brouille l'image du Plan. La mission regrette en revanche que certains travaux de prospective n'aient pas été menés (sur les risques liés à l'évolution de la démographie des corps médicaux notamment). A l'issue de ce constat, la MEC propose une réorganisation globale des organismes publics d'évaluation et de prospective. Elle considère que l'évaluation devrait être effectuée par une autorité administrative indépendante, que « la prospective pourrait être assurée, auprès du Premier ministre, par une « tête de réseaux » légère » et que l'aide à la décision et à la concertation implique « des recentrages et une place confortée du Conseil économique et social ». S'agissant spécifiquement de la prospective, la MEC estime qu'une « Délégation à la prospective nationale et territoriale » devrait être envisagée : « collège d'experts de taille limitée, elle reprendrait les fonctions de prospective du Commissariat général du Plan, du Conseil d'orientation des retraites (...) et de la DATAR. Dans cette perspective, elle comprendrait donc notamment des experts des problèmes territoriaux ». Source : Assemblée nationale, Mission d'évaluation et de contrôle, Georges Tron (rapporteur), Yves Deniaud (président), Evaluation et prospective : quelle organisation ?, rapport d'information n° 876, XIIe législature, juin 2003 |
2. Les propositions de réorganisation du Commissaire général du Plan
En septembre 2003, M. Alain Etchegoyen a rendu publiques ses propositions pour faire du Commissariat général du Plan « l'éclaireur de l'Etat » afin d'inspirer une certaine cohérence entre les décisions en fonction de rapports de force complexes et une vision à long terme de l'Etat soucieux de l'intérêt général.
Pour ce faire, le nouveau Commissaire définit l'identité rénovée du Plan autour de trois principes :
- le Plan est un lieu de prospective ;
- le Plan a pour objet l'Etat, en tant qu'il est garant de l'intérêt général et du Bien public ;
- le Plan est un lieu de dialogue entre les acteurs économiques, les acteurs sociaux, les experts scientifiques et les administrations, au service de la prospective de l'Etat stratège.
Pour répondre à sa mission, le Plan doit redevenir pleinement une administration de mission, souple, réactive et inventive. Elle doit être indépendante, et pour être crédible étayer ses travaux sur un haut niveau d'expertise venant d'horizons très variés.
En définitive, le centre de gravité du Commissariat général du plan doit se déplacer d'une mission essentiellement macro-économique vers une mission davantage politique -au sens le plus général du terme, à savoir indiquer les problématiques dans lesquelles l'Etat, garant de l'intérêt général et du Bien public, devra jouer son rôle à dix ou quinze ans- ainsi que la façon la plus pertinente de l'exercer. Par exemple, des questions culturelles ou judiciaires mettant aujourd'hui en jeu le rôle de l'Etat pourront être étudiées alors qu'elles étaient auparavant peu abordées dans le cadre du Commissariat général du Plan.
Ce recentrage du Plan sur la prospective et sur le futur a conduit le Commissaire à proposer au Premier ministre de ne plus voir le Plan assumer l'évaluation des politiques publiques qui, par nature, constitue une analyse du passé . Cependant, le Commissariat général du Plan aura évidemment à maintenir un lien étroit avec l'instance qui en sera désormais chargée, puisque l'évaluation des politiques publiques fournit des données rigoureuses très utiles à la prospective.