Projet de loi de finances pour 2002 : Nucléaire, espace et services communs

CHAPITRE PREMIER -
LE NUCLÉAIRE, L'ESPACE ET LES SERVICES COMMUNS
DANS LE BUDGET DE LA DÉFENSE POUR 2002

Avec 28,85 milliards d'euros, hors pensions, le budget de la défense enregistrera une légère augmentation, de 0,17 %, en 2002. Les dépenses ordinaires (16,45 milliards d'euros) progressent de 2,3 % alors que les dépenses en capital (12,39 milliards d'euros) reculent de 2,5 %.

Votre rapporteur présentera les caractéristiques générales de ce budget qui reste marqué, comme les deux précédents, par une rupture des engagements pris à l'issue de la « revue de programmes », puisque pour la troisième année consécutive, les crédits d'équipements resteront en deçà du niveau qui avait alors été défini, niveau lui-même sensiblement inférieur à celui prévu par la loi de programmation.

Les crédits de l'ancienne « section commune » s'inscrivent dans ce contexte peu favorable, même si le relèvement significatif des crédits du nucléaire, qui y sont en majorité inscrits, compense la diminution affectant, au titre V, les programmes spatiaux ou l'équipement classique.

I. UN BUDGET QUI ACCENTUE L'ÉROSION DE L'EFFORT NATIONAL D'ÉQUIPEMENT MILITAIRE

L'effort réalisé au profit du titre III dans le projet de budget de la défense pour 2002 semble s'opérer au détriment du titre V, qui voit ses dotations pratiquement réduites d'autant.

Ce budget creuse donc l'écart déjà considérable entre le montant des crédits d'équipement dont aura effectivement disposé le ministère de la défense de 1997 à 2002 et le niveau qui avait été arrêté par la loi de programmation militaire, puis corrigé par la « revue de programmes ».

Ce fléchissement confirmé de l'effort d'équipement militaire met notre pays en contradiction avec les exigences de la poursuite de la modernisation de nos armées, qui appelleront des moyens budgétaires beaucoup plus élevés après 2003, et avec les évolutions de l'environnement international et stratégique.

A. UN REDRESSEMENT DU TITRE III QUI S'EFFECTUE AU DÉTRIMENT DES CRÉDITS D'ÉQUIPEMENT

Evolution du budget de la défense depuis 1997
Crédits inscrits en loi de finances initiale (hors pensions)

(en milliards d'euros courants)

	1997	1998	1999	2000	2001	2002	2002/2001
Rémunérations et charges sociales	11,848	12,267	12,626	12,813	12,906	13,199	+ 2,3 %
Fonctionnement	3,735	3,545	3,223	3,193	3,178	3,257	+ 2,5 %
Titre III	15,583	15,812	15,849	16,006	16,085	16,457	+ 2,3 %
Titres V et VI	13,523	12,348	13,110	12,646	12,718	12,395	- 2,5 %
TOTAL	29,106	28,160	28,959	28,652	28,803	28,853	+ 0,2 %

. Une légère progression inférieure à l'érosion monétaire et à l'augmentation du budget général

Compte tenu de l'érosion monétaire, le budget de la défense pour 2002, qui progresse en valeur de 0,17 %, connaîtra en réalité un recul de 1 % et se situera au niveau le plus bas depuis 1997. Dans le même temps, le budget général augmentera de 2%.

La part du budget de la défense (hors pensions) dans le budget général , qui s'élevait à 11,04% en 2001, ne sera plus que de 10,84% en 2002 . Le budget de la défense (hors pensions) représentait 2,03% du PIB en 2000 et 1,97% en 2001. Il n'en représentera plus que 1,89% du PIB en 2002 .

. L'augmentation continue des dépenses de rémunérations et charges sociales

Le budget pour 2002 confirme l' augmentation continue des dépenses de rémunérations et de charges sociales depuis la mise en oeuvre de la professionnalisation. Celles-ci ne représentaient que 40,7 % du budget de la défense (hors pensions) en 1997, mais passeront à 45,7 % de ce même budget en 2002.

Cette progression tient peu aux évolutions d'effectifs des armées . L'effet mécanique des suppressions et créations de postes prévues par la loi de programmation entraîne une charge supplémentaire de l'ordre de 81 millions d'euros. La création, non prévue en programmation, de 700 emplois de sous-officiers de gendarmerie et de 371 emplois au profit du service de santé des armées représente pour sa part 30 millions d'euros. Un crédit supplémentaire de 17 millions d'euros est également ouvert pour permettre le recrutement de 700 ouvriers sur emplois vacants. Enfin, la création de 2 335 emplois contractuels, dans le cadre de l'article 34 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2001, correspond à des personnels actuellement employés « hors budget » dans les quartiers ou les cercles de garnison. Elle implique l'inscription au budget d'une dépense de 49 millions d'euros.

Parallèlement, un ajustement des crédits à la situation réelle des personnels civils et militaires entraîne une réduction de 104 millions d'euros des dépenses de rémunérations et charges sociales. Une mesure de réduction des effectifs civils (suppression de 1 052 emplois de civils et de 1 300 emplois d'ouvriers professionnels) provoque une économie de 65 millions d'euros.

Les mesures salariales sous-tendent l'essentiel de la progression des dépenses de rémunérations et charges sociales . Elles représentent près de 300 millions d'euros, dont 282 millions d'euros pour la réévaluation des rémunérations principales et 28 millions d'euros de mesures indicielles pour les bas salaires. Les mesures catégorielles spécifiques pour les personnels militaires et civils de la défense, particulièrement les sous-officiers, représentent 51 millions d'euros, alors qu'en application de la programmation, la dotation relative aux pécules est réduite de près de 47 millions d'euros.

. Une amorce de redressement des crédits de fonctionnement

L'effet mécanique de la mise en oeuvre de la programmation représente une diminution de 76,5 millions d'euros des besoins de crédits de fonctionnement, mais ces derniers connaissent un relèvement significatif de 2,5 %, soit près de 80 millions d'euros.

Diverses mesures contribuent à relever des dotations fortement comprimées en début de loi de programmation :

- une réévaluation de la dotation des carburants (+ 29,2 millions d'euros), calculée sur la base d'un baril à 22 dollars et d'un dollar à 0,99 euro,

- un renforcement spécifique des moyens de la gendarmerie (+ 60,7 millions d'euros),

- un relèvement des dotations consacrées à l'activité des forces (+ 53,4 millions d'euros),

- diverses mesures représentant près de 70 millions d'euros et concernant les moyens de fonctionnement généraux (+ 33 millions d'euros), l'indemnité compensatrice versée à la SNCF (+ 17,5 millions d'euros), l'externalisation au titre de l'informatique et des télécommunications (+ 4,6 millions d'euros).

En contrepartie, deux mesures viennent en atténuation des crédits du titre III :

- une prorogation, à titre non reconductible, de l'économie réalisée en 2001 sur la dotation d'alimentation grâce à l'utilisation de la trésorerie du compte spécial du Trésor relatif aux subsistances militaires (- 22,9 millions d'euros),

- un nouveau transfert, pour un montant de 40,7 millions d'euros, de crédits d'entretien programmé des matériels du titre III au titre V.

. Des dépenses en capital de nouveau inférieures au montant prévu par la « revue de programmes »

Avec 12,395 milliards d'euros , les crédits de paiement des titres V et VI se situent en recul de 2,5 % par rapport à 2001 . Comme en 2001, ils englobent une dotation de 190,6 millions d'euros destinée au budget civil de recherche et développement.

Lors de la présentation du projet de budget, le ministre de la défense a précisé que les armées bénéficieraient en outre en 2002 de crédits de reports à hauteur de 400 millions d'euros , ce montant ayant été retenu dès la construction du budget 2002.

Quant aux autorisations de programme , elles ne progressent que de 0,7 % et représentent 13 milliards d'euros .

B. UN ÉCART CROISSANT AVEC LES OBJECTIFS DE LA LOI DE PROGRAMMATION EN MATIÈRE D'ÉQUIPEMENT

Le budget de la défense pour 2002 constitue le dernier élément permettant d'avoir une vision à peu près complète de ce qu'aura été l'application de la loi de programmation militaire 1997-2002. Ce premier bilan fait apparaître une évolution divergente entre le titre III et les dépenses en capital des titres V et VI.

Evolution des dépenses du titre III, hors pensions
(en milliards d'euros courants)

	1997	1998	1999	2000	2001	2002
Loi de finances initiale	15,58	15,81	15,85	16,01	16,08	16,45
Exécution budgétaire	16,20	16,70	16,67	16,94	-	-

(Source : Cour des comptes)

Exprimée en francs 1995, l'annuité prévue par le titre III par la loi de programmation devait être maintenue à 99 milliards de francs, soit 15,09 milliards d'euros, au cours des 6 années 1997-2002. Le tableau ci-dessus montre que les lois de finances successives se sont inscrites dans cette perspective, les ressources effectivement allouées au titre III en gestion budgétaire s'étant avérées systématiquement supérieures d'environ 5 % aux crédits initiaux du fait notamment de la charge des opérations extérieures situées chaque année entre 400 et 500 millions d'euros.

Si l'on isole le facteur « OPEX », correspondant à des charges exceptionnelles bien que récurrentes, on voit donc qu'en ce qui concerne le titre III, le projet de budget pour 2002, à l'image des cinq budgets précédents, traduit une exécution rigoureuse, voire légèrement supérieure, de la loi de programmation. Observons toutefois qu'en dépit de l'absence de toute mesure catégorielle spécifique aux armées entre 1997 et 2001, la montée des rémunérations et charges sociales, du fait notamment des mesures générales de revalorisation des salaires dans la fonction publique, a nécessité des réductions plus fortes que prévues des autres composants du titre III. Des crédits d'entretien programmé de matériel ont ainsi été transférés à plusieurs reprises au titre V alors que parallèlement, les dotations de fonctionnement courant étaient comprimées. A la suite d'une « revue du titre III » a été amorcée, à partir du budget 2000, une remontée des moyens de fonctionnement qui se poursuivra en 2002.

Satisfaisante au titre III, l'exécution de la loi de programmation militaire l'est beaucoup moins aux titres V et VI.

Evolution des dépenses des titres V et VI

(en milliards d'euros courants)

	1997	1998	1999	2000	2001	2002
Loi de finances initiale	13,52	12,35	13,11	12,65	12,72	12,40
Crédits consommés*	12,69	11,67	11,77	12,00	-	-

(Source : Cour des comptes)

*Les crédits consommés sont constitués de dépenses exécutées par le ministère de la défense, auxquelles sont ajoutés les montants des transferts au CEA et au titre du BCRD.

Le tableau ci-dessus appelle trois commentaires :

. premièrement, à l'exception de l'année 1997, toutes les lois de finances initiales comme le projet de loi de finances pour 2002 se sont systématiquement placées en retrait par rapport aux montants prévus par la loi de programmation . Le budget 1998 a été marqué par une « encoche » de 1,27 milliard d'euros par rapport à la loi de programmation. Le budget 1999, consécutif à la « revue de programmes », se situait à mi-chemin entre le niveau de 1998 et le niveau requis par la loi de programmation. Le gouvernement s'était alors solennellement engagé à stabiliser l'effort d'équipement jusqu'en 2002 ^{1( * )} mais en 2000 comme en 2001, les crédits votés ont été de nouveau réduits par rapport à la « revue de programmes ». Il en ira de même en 2002, les crédits d'équipement atteignant en volume leur plus bas niveau depuis six ans .

. deuxièmement, les crédits d'équipement effectivement consommés ont été notablement inférieurs à ceux inscrits dans ces lois de finances successives , principalement en raison d' annulations de crédits qui représentent, de 1997 à la fin novembre 2001, 5,2 milliards d'euros . Ces annulations ont servi à gager l'ouverture de crédits au titre III pour le financement des OPEX et, dans une certaine mesure, la recapitalisation de GIAT Industries.

. troisièmement enfin, les crédits consommés englobent une série de dépenses transférées sur les crédits d'équipements . Il s'agit d'une charge d'entretien programmé des matériels auparavant supportée par le titre III et surtout d'un transfert au budget civil de recherche et de développement (630 millions d'euros de 1997 à 2001 auxquels s'ajoutent 190 millions d'euros en 2002).

Lors de son audition devant votre commission le 18 octobre dernier, M. Yves Gleizes, délégué général pour l'armement, a considéré qu'au total, ces différentes opérations, projet de budget pour 2002 inclus, aboutissaient à une diminution de ressources de 70 milliards de francs (10,67 milliards d'euros) par rapport à la loi de programmation militaire et de 45 milliards de francs (6,86 milliards d'euros) par rapport à la « revue de programmes » .

Le général Jean-Pierre Kelche, chef d'état-major des armées, a, pour sa part, chiffré à 68 milliards de francs (10,37 milliards d'euros) les encoches, « bourrages » et annulations opérés de 1997 à 2001 auxquels s'ajoute en 2002, une nouvelle encoche de 7,4 milliards de francs (1,13 milliard d'euros) par rapport à la « revue de programmes » et de 11,7 milliards de francs (1,78 milliard d'euros) par rapport à la loi de programmation, les titres V et VI devant par ailleurs supporter une charge supplémentaire d'entretien programmé des matériels (40,7 millions d'euros) et le transfert précité au BCRD (190 millions d'euros). Au total, le général Kelche a estimé que ce sont environ 16 % des crédits qui ont manqué aux armées par rapport à l'enveloppe prévue par la loi de programmation 1997-2002, soit l'équivalent d'une année de programmation.