Projet de loi de finances pour 2002 : Technologies de l'information et Poste

II. UNE LUTTE À RENFORCER CONTRE LA FRACTURE NUMÉRIQUE TERRITORIALE

A. LA COUVERTURE TERRITORIALE EN TÉLÉPHONIE MOBILE

1. La téléphonie mobile de 2ème génération (GSM)

a) Les limites du seul jeu de marché

La concurrence est un levier puissant de diffusion territoriale. Ainsi, alors qu'en 1995, les abonnés à la téléphonie mobile n'étaient qu'au nombre de 1,3 millions, l'ouverture du 3 ^ème réseau en 1996, en avivant la concurrence, a stimulé la diffusion de la téléphonie mobile. Le jeu de la concurrence a été le principal moteur de l'extension des réseaux et de la baisse des prix. L'augmentation de la pénétration des services a, en effet, rendu rentable la couverture des zones qui ne l'étaient pas à un moindre niveau de développement du marché.

Par ailleurs, la couverture territoriale proposée constituant un argument de vente décisif, les opérateurs, du fait de la concurrence, ont été incités à couvrir des zones géographiques non rentable. Les opérateurs sont donc rapidement allés, en matière de couverture, au-delà des obligations contenues dans leur cahier des charges.

Pourtant, ce processus semble avoir trouvé sa limite, et laisse subsister d'importantes « zones d'ombre », non couvertes, sur le territoire national, qui s'ajoutent, dans certains endroits « couverts » à des déficiences en terme de qualité de service.

Prévoyant que la logique du marché buterait, à terme, sur le coût élevé de la couverture du dernier « décile » du territoire le moins rentable économiquement, la loi de réglementation des télécommunications du 26 juillet 1996 avait prévu un dispositif très complet (voir supra) pour parfaire la couverture territoriale en téléphonie mobile, reposant sur un bilan de couverture territoriale que le Gouvernement devait remettre au Parlement au plus tard en juillet 2000.

Votre commission n'a pas manqué de rappeler le Gouvernement à cette obligation, sans succès jusqu'à l'été dernier. Déposé avec un an de retard, ce rapport, enfin publié, a établi un état des lieux de la couverture du territoire et réalisé une analyse économique des zones restant à couvrir. Il montre que :

- 91,6 % du territoire métropolitain est couvert par au moins un réseau mobile GSM ;

- 46.000 km² ne sont couverts par aucun réseau (soit 8,4 % du territoire) ;

- moins de 390.000 personnes (soit moins de 0,7 % de la population) n'ont pas accès à un service mobile sur leur lieu de résidence ;

- 1.480 communes ne disposent pas d'une couverture effective de leur centre ;

- l'hypothèse d'une couverture à 100 % du territoire par un seul réseau représenterait un investissement d'environ 2,6 milliards de francs . Notons qu'avec des accords d'itinérance locale, ce coût pourrait être abaissé à 1,4 milliard de francs.

Compte tenu des coûts à engager et de la faible rentabilité des investissements, le rapport du Gouvernement indique que la dynamique concurrentielle qui a conduit les opérateurs mobiles à déployer fortement leurs réseaux de télécommunications ces dernières années, ne permettra pas d'amélioration sensible de la couverture du territoire au-delà du point d'équilibre actuellement atteint.

Les « zones » d'ombres apparaissent en rouge sur la carte ci-après :

b) Une extension pourtant programmée dès 1996

Outre un bilan territorial de la couverture, la loi précitée de 1996 prévoyait, déjà, la mise en oeuvre de moyens de mutualisation des investissements entre les opérateurs pour parfaire la couverture territoriale au delà du point « d'équilibre » du marché :

COUVERTURE TERRITORIALE EN GSM : EXTRAIT DE LA LOI DE 1996

Article L. 35-7 du code des P. et T : « au moins une fois tous les quatre ans à compter de la date de publication de la présente loi, un rapport sur l'application du présent chapitre, remis par le Gouvernement au Parlement [...]. Le premier rapport remis en application de l'alinéa précédent comporte un bilan de la couverture du territoire par les réseaux de radiotéléphonie mobile. Il propose les modifications nécessaires à apporter au présent chapitre pour assurer, à un terme rapproché, la couverture des zones faiblement peuplées du territoire, ainsi que des routes nationales et des autres axes routiers principaux, par au moins un service de radiotéléphonie mobile terrestre ou satellitaire. Il précise également les moyens nécessaires pour atteindre cet objectif dans le respect du principe d'égalité de concurrence entre opérateurs, notamment les modalités d'un investissement commun aux opérateurs ou d'une combinaison des différentes technologies disponibles dans les zones à faible densité de population non couvertes à la date de remise du rapport »

Ainsi, le législateur a pris le soin, dès 1996, de définir une méthodologie pour l'extension de cette couverture, que le Gouvernement était invité à mettre en oeuvre au plus tard à partir de juillet 2000.

Déjà esquissées dans la loi de 1996, les modalités pratiques de la réalisation de l'objectif d'une couverture complète sont désormais identifiées. Techniquement, deux solutions se dégagent, qui peuvent d'ailleurs être combinées :

- une mutualisation des coûts par mise en commun des moyens d'infrastructure passifs . Sont concernés principalement : le génie civil, la recherche et la négociation de site, le coût des pylônes et des redevances, le raccordement électrique et l'exploitation correspondante. Dans ce cas, les opérateurs étendent leur couverture sur l'ensemble des zones à couvrir et n'acceptent chacun que leurs propres clients ;

- « l'itinérance locale ». Il s'agit de l'installation d'un seul des trois réseaux sur une zone non couverte, ce réseau acceptant toutefois les clients des autres opérateurs et permettant une compatibilité de service.

c) Une mise en oeuvre contestable : le CIADT du 9 juillet

Ce n'est que lors du Comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire (CIADT) du 9 juillet dernier, à Limoges, que le Gouvernement a fait part de ses intentions en matière de couverture territoriale.

Le Gouvernement y a, en effet, annoncé l'achèvement de la couverture territoriale en téléphonie mobile d'ici 3 ans. Mais il s'est bien gardé d'y apparaître comme le principal financeur.

Comme l'indique le relevé de conclusions du CIADT, le Gouvernement a décidé la mise en place d'un dispositif de « soutien public à l'investissement des collectivités locales et des opérateurs » pour la construction de stations de base équipées de téléphonie mobile . Cet engagement vise à assurer dans les trois prochaines années la couverture de l'ensemble des lieux de vie permanents et occasionnels (sites touristiques) et des axes de transport prioritaires .

Sont concernés notamment les 1.480 centres de villages qui ne sont aujourd'hui couverts par aucun réseau de télécommunications mobiles.

Par ailleurs, le Gouvernement indiquait avoir obtenu un accord des trois opérateurs mobiles pour la mise en place d'un système d'itinérance locale dans les zones à couvrir, qui conduira à déployer pour chaque zone concernée un réseau unique, accessible aux abonnés des trois opérateurs mobiles et permettra ainsi de réduire considérablement le coût d'extension de la couverture envisagée.

Le coût global est estimé à 1,4 milliard de francs sur le territoire métropolitain , dont le Gouvernement estime, dans le relevé de conclusions du CIADT, qu'ils devraient être répartis de la façon suivante : 400 millions de francs pour les opérateurs et 500 millions de francs de crédits d'Etat afin de participer, selon les termes du relevé de conclusions « sur une base paritaire , aux investissements pour la construction des stations de base équipées, que décideraient les collectivités locales qui auront fait connaître leurs objectifs de couverture avant la fin 2001 ».

S'agissant des départements d'Outre-mer, le Gouvernement, estimant que la fin, en 2000, du monopole de fait qui y caractérisait le marché de la téléphonie mobile, va permettre une extension de la couverture et une amélioration des conditions tarifaires, a décidé de s'en tenir à l'engagement d'« étude devant déboucher sur l'établissement d'un rapport avant la fin de l'année 2001 sur les conditions du développement de la couverture en téléphonie mobile outre-mer ».

Votre commission regrette très vivement que les conclusions du CIADT aient prévu que les collectivités locales soient sollicitées à hauteur de 500 millions de francs pour la mise en oeuvre de ce plan de rattrapage, soit autant que l'Etat, et plus que les opérateurs de télécommunications. Les collectivités concernées sont pourtant les moins « riches » de notre territoire. Là où une péréquation nationale aurait été nécessaire, le Gouvernement renforce, au contraire, les inégalités.

Si l'Ile-de-France fut couverte sans monnaie débourser par les collectivités concernées, c'est dans le massif central, en Lozère, ou en Corrèze, par exemple, qu'il faudra fait appel au contribuable local !

Ajoutons toutefois que, comme le ministre l'a annoncé à la commission lors de son audition, deux opérateurs se seraient engagés à débourser 100 millions d'euros chacun pour accélérer ce plan de couverture qui serait, en définitive, achevé d'ici 2 ans au lieu de 3.

Le ministre a indiqué que cet effort financier supplémentaire permettrait d'« améliorer la couverture territoriale des réseaux dans le cadre des mesures du CIADT et d'autres opérations », dans le cadre d'« opérations d'extension, de densification et d'amélioration de la qualité du réseau dans les zones rurales » ^{25( * )} .

Rien n'indique toutefois que la facture à la charge des collectivités locales s'en trouvera diminuée. En outre, il semble bien que les opérateurs concernés comptent mettre cet investissement à la charge de l'amélioration de leur réseau en général (densification en zones urbaines comprise) et non exclusivement à la couverture des zones « d'ombre ».

2. La troisième génération (UMTS)

a) Une promesse non tenue de consultation du Parlement

Craignant que ce scénario ne se reproduise avec la téléphonie mobile de troisième génération, le Parlement avait exigé du Gouvernement, lors de la discussion du projet de loi de finances pour 2001, d'être préalablement consulté sur les obligations de couverture fixées par les cahiers des charges des licences de téléphonie mobile de troisième génération. M. Christian Pierret s'y était personnellement engagé, lors de son audition devant votre Commission des Affaires économiques, à la demande de votre rapporteur pour avis.

Or, en juillet dernier, les cahiers des charges furent publiés au Journal Officiel sans que le Parlement soit consulté. Chacun jugera du respect de la représentation nationale que manifeste une « omission » aussi grossière.

b) Des cahiers des charges peu ambitieux en termes de couverture territoriale

Les cahiers des charges des licences de téléphonie mobile de troisième génération fixent des obligations de couverture en termes de population métropolitaine et non de couverture territoriale, pourtant plus significative, s'agissant de services mobiles. Ces obligations sont détaillées ci-après :

OBLIGATIONS DU CAHIER DES CHARGES D'ORANGE
(couverture en % de la population métropolitaine)

	2003	2006	2009
Services de voix	58 %	94 %	> 98 %
Services de données à 144 kbits/s.	58 %	94 %	> 98 %
Services de données à 348 kbits/s.	7 %	13 %	17 %

OBLIGATIONS DU CAHIER DES CHARGES DE SFR
(couverture en % de la population métropolitaine)

	2003	2006	2009
Services de voix	75 %	98,9 %	99,3 %
Services de données à 144 kbits/s	75 %	98,9 %	99,3 %
Services de données à 348 kbits/s (en ascendant seulement)	71 %	97,5 %	98,2 %

Ces chiffres sont relativement peu ambitieux (17 % de la population en 2009 pour France Télécom, et 98,2 % de la population -soit environ 80 % du territoire- pour SFR en transmission ascendante seulement) pour le transport des données à plus haut débit, principal apport de l'UMTS par rapport aux réseaux GSM actuels.

En outre, votre commission craint que les opérateurs titulaires d'une licence de téléphonie de troisième génération cessent d'investir dans l'équipement de leur réseau GSM, pour accélérer artificiellement la translation de leur clientèle vers la troisième génération. L'échéance de 2006 pour le « basculement » d'un type de réseau sur l'autre semble raisonnable. Une échéance plus rapprochée apparaîtrait en revanche comme prématurée.

B. UN INÉGAL ACCÈS AU HAUT DÉBIT

L'accès au « haut débit » est devenu un atout d'attractivité économique décisif pour les territoires. Or, comme le confirment les travaux les plus récents sur ce sujet, et notamment un rapport du Conseil Economique et Social (de juin 2001) ou de l'Observatoire des télécommunications dans la ville (rapport de juin 2001), laissé à la seule dynamique du marché, l'essor du haut débit conduirait, à l'échéance de 2005, à une polarisation territoriale accrue , une part significative de la population (20 à 25 % selon les estimations) et des territoires n'ayant aucun accès au haut débit à des conditions économiquement viables.

Plusieurs leviers d'action existent pour lutter contre cette fracture numérique territoriale. Mais ils sont diversement exploités.

1. Les « infrastructures passives » des collectivités locales : une question enfin résolue

a) Un regrettable faux départ

Depuis plusieurs années, de nombreuses collectivités territoriales se sont trouvées confrontées à une absence d'offres permettant, pour les entreprises désireuses de s'implanter ou existantes, voire pour elles-mêmes, soit de réduire le prix des communications soit de répondre, dans des conditions raisonnables, aux besoins d'accès à des services de télécommunications à haut débit.

Aussi ont-elles pris des initiatives en matière d'équipement de leur territoire en infrastructures de télécommunications « passives » -infrastructures dites de « fibres noires »- installées par elles mais destinées à être exploitées par des opérateurs de télécommunications. Le principe de telles initiatives, reconnu légitime par la Commission européenne, le Conseil de la Concurrence et l'Autorité de régulation des télécommunications, avait d'ailleurs été avalisé par une conférence de presse du Premier ministre dès le 19 janvier 1999.

Afin de sécuriser juridiquement ces initiatives , qui n'étaient pas explicitement prévues par le code des collectivités locales, le Sénat avait, lors des débats sur le projet de loi d'aménagement du territoire en 1999, proposé un dispositif législatif consacrant et encadrant cette intervention -il était en particulier bien précisé que les collectivités ne pourraient remplir elles-mêmes les fonctions d'opérateur-. Les propositions, pourtant équilibrées, du Sénat se sont malheureusement heurtées, malgré le dépôt, par le Gouvernement, d'un amendement voisin, à l'hostilité de certains députés, l'Assemblée nationale adoptant finalement un texte si confus et restrictif que la nouvelle liberté offerte aux collectivités locales pouvait être considérée comme un faux semblant. Ainsi l'ART constatait-elle dans son rapport annuel de 1999 que « les débats qui ont précédé et suivi l'adoption de ce texte ont bien montré qu'il reflète encore une réticence de principe qui ne trouve pas nécessairement son origine dans le souci de la concurrence et de l'ouverture du marché. Paradoxalement la procédure définie par la loi pour mettre en oeuvre le principe affirmé risque ainsi d'apparaître aux élus soucieux de répondre aux besoins de leurs administrés comme une restriction du champ de leurs intervention s. C'est en tout état de cause ce qui ressort des propositions formulées en novembre 1999 par l'Avicam ^{26( * )} , le Sipperec ^{27( * )} et deux grandes agglomérations françaises. Leur objectif est de bénéficier d'un cadre souple leur permettant d'exercer leur mission d'aménagement du territoire en limitant au maximum le risque de recours contentieux. Ce dispositif, dont l'interprétation est complexe, mérite assurément d'être précisé, dans le souci d'apporter une visibilité et une sécurité juridiques plus grandes aux collectivités territoriales ».

Cette analyse confirmait largement ce que le Sénat avait annoncé et dénoncé dès l'adoption de ces dispositions par les députés.

L'article L.1511-6 du code général des collectivités territoriales prévoyait en effet : « la mise en oeuvre d'une procé dure » (non définie) « de publicité permettant de constater la carence et d'évaluer les besoins des opérateurs » et limitait à une période de huit ans la durée d'amortissement des investissements prise en compte pour évaluer le prix de la location (contre plus du double en général dans le secteur privé).

Se rangeant à cette analyse, le Gouvernement prévoyait d'ailleurs la modification de cet article dans le projet de loi sur la société de l'information, déposé en juin 2001 à l'Assemblée nationale, mais non encore inscrit à l'ordre du jour.

b) Une mesure finalement intégrée dans une loi « fourre-tout »

Changeant subitement son fusil d'épaule, le Gouvernement a finalement purement et simplement « importé », par amendement, ce dispositif législatif dans un texte « fourre-tout » intitulé « diverses dispositions d'ordre social, éducatif et culturel » ^{28( * )} où on retrouve pêle-mêle le covoiturage, la convention UNEDIC, le fonds de réserve des retraites, le code de la mutualité, le régime des droits d'auteur, ainsi que diverses dispositions portant sur l'enseignement supérieur, la jeunesse et les sports.

Si votre commission se félicite de l'amélioration du dispositif qu'elle avait, quant à elle, préconisée depuis 1999, elle souhaite toutefois que la participation des collectivités locales au déploiement de infrastructures à haut débit, désormais reconnue par la loi, ne serve pas de prétexte à un transfert de charges vers ces dernières et à un désengagement des autres partenaires (opérateurs et, dans le cadre de la politique d'aménagement du territoire, Etat).

Aucun recensement exhaustif des investissements réalisés par les collectivités locales en matière de télécommunications n'est disponible. La Caisse des Dépôts et Consignations a toutefois répertorié en juillet 2001 plus de 160 projets de collectivités locales destinés à favoriser le développement des réseaux numériques à haut débit en France dans les zones les moins bien desservies et les a répartis en 68 projets de construction d'infrastructures et 94 projets de service.

c) Une action « d'accompagnement » de l'Etat

Lors du CIADT précité du 9 juillet 2001, le Gouvernement a décidé de mettre en place un dispositif de soutien à ces projets territoriaux et mandaté en ce sens la Caisse des Dépôts et Consignations. Ce soutien se traduira par un « accompagnement » en investissement , sur les fonds propres de la Caisse à des dépôts et Consignations, à hauteur de 230 millions d'euros sur 5 ans. De plus, les prêts à taux préférentiel sur 30 ans peuvent être accordés aux collectivités locales, en cofinancement avec les établissements de crédit, à l'intérieur d'une enveloppe de 1,5 milliard d'euros. Par ailleurs, l'utilisation du réseau de transport d'électricité comme support d'infrastructures de télécommunications doit faire l'objet d'expérimentations.

Là encore, l'Etat n'intervient qu'en accompagnement des collectivités, pour créer un « effet de levier » de ses financements, à charge pour les collectivités de mobiliser les crédits complémentaires.

2. Le retard au démarrage de la « boucle locale radio »

L'accès à Internet à haut débit peut également se faire par l'installation de réseaux de « boucle locale radio » (BLR) utilisant la technologie hertzienne.

Le tableau suivant détaille les licences obtenues par chaque opérateur BLR :

LICENCES « BLR » PAR OPÉRATEURS ET PAR RÉGIONS

Nom du candidat	Licences obtenues
Belgacom France	9 licences : Auvergne, Bretagne, Champagne-Ardenne, Nord-Pas-de-Calais, Basse-Normandie, Franche-Comté, Haute-Normandie, Pays de la Loire, Picardie
BLR Services	11 licences : Alsace, Auvergne, Bourgogne, Centre, Corse, Languedoc-Roussillon, Limousin, Lorraine, Midi-Pyrénées, PACA, Rhône-Alpes
Broadnet France	15 licences : Alsace, Aquitaine, Bretagne, Centre, Corse, Ile-de-France, Languedoc-Roussillon, Lorraine, Midi-Pyrénées, Nord-Pas-de-Calais, Pays de la Loire, Picardie, Poitou-Charentes, PACA, Rhône-Alpes
Cegetel Caraïbes	2 licences : Guadeloupe, Martinique
Cegetel La Réunion	1 licence : La Réunion
FirstMark Communications	1 licence : Métropole
Fortel	1 licence : Métropole
LandTel France	7 licences : Aquitaine, Bourgogne, Champagne-Ardenne, Franche-Comté, Ile-de-France, Limousin, Poitou-Charentes
XTS Network Caraïbes	3 licences : Guadeloupe, Guyane, Martinique
XTS Network Océan Indien	1 licence : La Réunion
Media Overseas	1 licence : Guyane

Source : ART

Mais l'ouverture des services de boucle locale radio au cours du premier semestre 2001 n'a concerné qu'un nombre limité d'opérateurs compte tenu de la forte dégradation des perspectives du secteur et du contexte financier qui a fortement handicapé les opérateurs. En effet, sur cette période, seuls FirstMark Communications, Belgacom, Altitude Telecom, BLR Services et Broadnet ont démarré leur activité. La défaillance d'actionnaires (retrait d'UPC du capital de Fortel, faillite de Teligent propriétaire à 40 % de BLR Services) ont fortement pesé sur les déploiements. Or, Fortel était titulaire d'une licence nationale et BLR Services était autorisé à développer son réseau dans 11 régions. Ces deux sociétés sont passées à présent sous le contrôle de LDCom et vendront désormais leurs services de boucle locale radio à d'autres opérateurs.

FirstMark Communications, qui détient une licence nationale, a développé son offre de BLR successivement à Nantes, Lyon, Strasbourg, en Seine Saint-Denis, dans les XVIIème et XIXème arrondissements de Paris, à Lille et à Marseille. Avant la fin de l'année 2001, FirstMark Communications devrait être présent dans 40 unités urbaines situées dans 18 régions. Belgacom a lancé son réseau de BLR dans le Nord et l'Ouest de la France, desservant ainsi 7 régions. L'Auvergne et la Franche-Comté devraient être concernées à leur tour en décembre prochain. Altitude Telecom s'est implanté rapidement en Haute et Basse Normandie. BLR services a démarré son activité à Lyon en avril 2001 et Broadnet a lancé ses services à Paris en juin dernier.

Ces plans de déploiement sont décevants par rapport aux espoirs suscités par la BCR, notamment pour les entreprises implantées dans les villes petites et moyennes.

3. Le déploiement de l'ADSL freiné par l'enlisement du dégroupage

L'« ADSL » ^{29( * )} est une technologie qui permet, au moyen d'un équipement complémentaire de cette infrastructure, d'avoir accès à Internet à haut débit sur le réseau téléphonique commuté.

Compte tenu du retard dans la mise en oeuvre du dégroupage, rappelé ci-dessus, le déploiement de l'ADSL sur le territoire est actuellement réalisé par un seul opérateur : France Télécom.

Au-delà des chiffres de couverture volontaristes annoncés par cet opérateur, une récente étude, dont les résultats sont repris dans le rapport précité du Conseil économique et social ^{30( * )} , apporte un éclairage plus réaliste et moins enthousiasmant sur la diffusion territoriale de ce service.

Cette étude, réalisée par le cabinet « Tactis », détaille par département la couverture potentielle de la population française en ADSL en mai 2001. Cette cartographie a été établie à partir des données fournies par France Télécom en janvier 2001, recoupées avec les chiffres du recensement de 1999. Elle tient compte des contraintes propres à l'ADSL et des paramètres qui déterminent sa diffusion (distance par rapport au répartiteur ; qualité du réseau ; diamètre des câbles en cuivre utilisés) qui amènent à considérer qu'une population déclarée couverte ne l'est en réalité qu'à 85 % environ.

Cette étude estime qu'en mai 2001, 22 millions de Français (soit 9 millions de foyers) peuvent réellement bénéficier de cette technologie.

Les départements de la région parisienne, de la région Rhône-Alpes et certains départements comme les Alpes maritimes sont les mieux couverts en pourcentage de population. Parmi les départements les plus mal desservis figurent notamment les Alpes de Haute Provence, l'Ariège, la Corrèze, la Haute-Loire, la Lozère et la Meuse.

Ce constat renforce encore la crainte du creusement du « fossé numérique » entre zones urbaines et zones faiblement peuplées.

Par ailleurs, si France Télécom annonce que 65 % de la population sera couverte fin 2001, la couverture ne représentera pas 65 % en termes de territoire, compte tenu du poids démographique des grandes villes.

Sur la proposition de son rapporteur pour avis, votre commission a émis un avis défavorable à l'adoption des crédits relatifs à la poste et aux technologies de l'information dans le projet de loi de finances pour 2002.