B. LA POLYNÉSIE FRANÇAISE
1. Les évolutions institutionnelles et politiques
Les dispositifs institutionnels novateurs mis en place par le statut du 12 avril 1996 fonctionnent de façon satisfaisante à l'exception de l'un d'entre eux. En revanche, la modification statutaire tendant à faire de la Polynésie française un pays d'outre-mer reste en suspens.
a) Les dispositifs institutionnels mis en place par le statut de 1996 ont atteint leur vitesse de croisière
Instauré par deux lois du 12 avril 1996 , l'une organique, l'autre simple complétant la première, le statut renforçant l'autonomie et modernisant le fonctionnement des institutions de la Polynésie française est désormais pleinement entré en vigueur, les procédures novatrices étant régulièrement mises en oeuvre .
Le renforcement de l'autonomie du territoire s'est concrétisé par un élargissement de son domaine de compétence . S'étant vu attribuer le domaine public maritime, le territoire est désormais compétent en matière d'exploration et d'exploitation des ressources de la mer : en application de l'article 7 de la loi organique, l'assemblée de la Polynésie française a ainsi adopté, le 20 février 1997, une délibération réglementant l'exploitation des ressources de la mer territoriale et de la zone économique exclusive.
Relèvent également de la compétence exclusive du territoire les communications, la desserte maritime et aérienne internationale, la réglementation en matière de coopération et de mutualité, la création de filières propres d'enseignement supérieur ou encore la sécurité de la navigation dans les eaux intérieures. Dans le respect de la législation, le territoire est enfin compétent en matière de jeux de hasard. Pour la mise en oeuvre de ces compétences nouvelles, plusieurs délibérations ou décisions réglementaires ont été prises :
- la délibération n° 96-98/APF du 8 août 1996 portant statut général du pilote maritime en Polynésie française ;
- l'arrêté n° 961/CM du 12 septembre 1996 portant règlement général du pilotage maritime à l'approche et à la sortie des eaux intérieures de la Polynésie française ;
- l'arrêté n° 962/CM du 12 septembre 1996 portant règlement local de la station de pilotage des îles de la Société ;
- la délibération n° 97-206/APF du 27 novembre 1997 relative à l'importation pour l'installation en Polynésie française de terminaux de télécommunications destinés à être connectés à un réseau de télécommunications ouvert au public ;
- la délibération n° 99-164/APF du 30 septembre 1999 portant réglementation des loteries organisées dans un but social, culturel, scientifique, éducatif ou sportif.
Afin de favoriser l'insertion de la Polynésie française dans son environnement régional , d'importantes avancées statutaires ont également été obtenues par la Polynésie française en matière de relations internationales . Alors que la Polynésie française est représentée au sein de nombreux organismes internationaux de portée régionale, elle est également plus étroitement associée aux négociations portant sur son domaine de compétence, les pouvoirs du président du gouvernement ayant été substantiellement accrus.
Ainsi, au cours de l'année écoulée, la Polynésie française a-t-elle accueilli à Papeete, les 6 et 7 décembre 1999, la dernière conférence de la Communauté du Pacifique, qui réunit au niveau ministériel les représentants de vingt-huit pays et au sein de laquelle la Polynésie française, comme d'ailleurs la Nouvelle-Calédonie, dispose d'une voix propre aux côtés de la France. Papeete fut également le lieu, les 9 au 11 décembre 1999, des négociations des accords de pêche franco-coréens, le ministre du gouvernement de la Polynésie française ayant reçu pouvoirs du ministre des Affaires étrangères pour les présider.
En matière de liaisons aériennes internationales, après l'accord signé avec l'Australie le 21 février 1997 par le président du gouvernement de la Polynésie française, de nouveaux échanges sont en cours en vue de l'intensification des services réguliers assurés par la compagnie Air New Zealand.
Notons enfin que, concernant les conventions internationales conclues par la France, les consultations prévues par l'article 68 de la loi organique du 12 avril 1996 sont en moyenne au nombre d'une vingtaine par an et portent principalement sur la protection des investissements et l'environnement. Le Conseil d'État refuse d'ailleurs d'examiner les projets de loi de ratification de convention touchant aux compétences de la Polynésie française qui n'auraient pas préalablement été soumises à la consultation de l'assemblée territoriale.
Autre dispositif novateur instauré par la loi organique du 12 avril 1996 : les procédures de demande d'avis au Conseil d'État , tant dans le cadre d'une procédure administrative qu'en matière contentieuse. Rappelons en effet que l'article 113 de cette loi prévoit une procédure de saisine pour avis du Conseil d'État par le tribunal administratif de Papeete lorsque celui-ci est saisi d'un recours pour excès de pouvoir à l'encontre de délibérations de l'assemblée de la Polynésie française ou d'actes pris sur leur fondement, motivé par une inexacte application de la répartition des compétences entre l'État, le territoire et les communes. L'article 114 prévoit une procédure comparable susceptible d'être initiée soit par le président du gouvernement de la Polynésie française, soit par le président de l'assemblée territoriale, en cas d'incertitude sur une question de répartition des compétences. Depuis 1996, le Conseil d'État s'est ainsi prononcé sur 21 dossiers, 7 au titre de la procédure contentieuse de l'article 113, 14 au titre de la procédure administrative de l'article 114 .
En matière contentieuse , outre le rejet d'une demande d'avis comme n'entrant pas dans le champ de l'article 113, les avis ont conclu sur trois points à la compétence du territoire (fixation des règles applicables aux loteries proposées au public autres que les règles relatives au contrôle de leur installation et de leur fonctionnement ; réglementation en matière de procédure d'attestation de conformité et de marquage des équipements terminaux des télécommunications utilisant des fréquences radioélectriques sous réserve du respect des règles étatiques fixant les conditions d'utilisation des fréquences ; nomination des agents des établissements publics territoriaux sous réserve des compétences de l'État en matière de fonction publique de l'État) et sur quatre autres points à la compétence de l'État (recherche et constatation des infractions à la réglementation territoriale en matière de protection des végétaux ; création d'un service d'assistance et de sécurité du territoire chargé d'une mission de police et délivrance des autorisations de port d'arme aux agents de ce service ; création d'un service territorial du travail ; placement des fonds libres des établissements publics territoriaux à caractère industriel et commercial) 2 ( * ) .
En matière de procédure consultative administrative de l'article 114, la demande d'avis a émané dans tous les cas du président du gouvernement de la Polynésie française. Sur les quatorze dossiers, le Conseil d'État s'est prononcé à six reprises dans le sens de la compétence territoriale (mission dévolue en matière d'adoption au service d'aide sociale à l'enfance ; organisation des transports en commun sur l'île de Tahiti sous réserve des compétences reconnues par la loi aux communes ; imputation des dépenses des services de sécurité et d'assistance aux aéronefs des aérodromes territoriaux ; réglementation applicable aux biens culturels maritimes dans le domaine public maritime du territoire ; délimitation des zones à risque et établissement des plans de prévention en matière de risques naturels ; prévention et règlement amiable des difficultés des entreprises à l'exception des principes fondamentaux des obligations commerciales) et par sept fois dans le sens de la compétence de l'État (mesures de saisie et de destruction opérées par les agents habilités et assermentés du service d'hygiène et de salubrité publique dans le cadre d'une police sanitaire ; fixation du taux d'alcoolémie dans le sang au-delà duquel le conducteur d'un véhicule se trouve en infraction et fixation du taux de l'amende ; création de groupements d'intérêt public dans les domaines de compétence du territoire et en particulier dans le domaine de l'insertion sociale des jeunes ; réglementation des services financiers de l'office des postes et télécommunications ; réglementation de l'aide juridictionnelle en matière civile et administrative et création du service public y afférent ; réglementation des concentrations économiques ; règles d'immatriculation au registre du commerce, à l'exception de celles applicables aux coopératives et mutuelles).
Le Conseil d'État s'est enfin prononcé sur la question des conflits entre les lois et les délibérations de l'assemblée de la Polynésie française occasionnés par les transferts de compétence opérés par la loi organique statutaire : il a affirmé la prééminence de la loi organique et de la loi sur lesdites délibérations à l'exception des lois antérieures à la loi organique et portant sur des matières transférées dans le domaine de compétence du territoire.
On constate donc que ces procédures de demande d'avis au Conseil d'État sont très régulièrement utilisées et constituent d'appréciables mécanismes de régulation.
Institution novatrice créée par l'article 91 de la loi organique du 12 avril 1996, la commission paritaire de concertation entre l'État, le territoire et les communes , après une installation tardive et une courte période d'activité, est désormais en sommeil . Alors que la loi organique prévoit la tenue d'au moins une réunion annuelle, elle ne s'est réunie que trois fois, dont la dernière fois le 25 juin 1998.
Dans le prolongement du statut de 1996, la loi organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie a consacré l'existence matérielle de deux chambres territoriales des comptes distinctes pour cette collectivité et la Polynésie française. La mise en oeuvre de cette disposition s'est fait quelque peu attendre : le nombre de magistrats de la chambre territoriale des comptes de la Polynésie française a été fixé à deux par arrêté du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie en date du 12 octobre 1999, ces magistrats ayant été affectés à Papeete le 1 er mars 2000 ; un décret du Président de la République du 10 janvier 2000 a nommé son président. Cette nouvelle chambre n'a été officiellement installée par le secrétaire d'État à l'outre-mer que le 27 octobre 2000.
b) L'accès au statut de " pays d'outre-mer " : une réforme en panne
Une révision constitutionnelle avait été engagée pour permettre à la Polynésie française de franchir une nouvelle étape dans l'autonomie au sein de la République. Le projet de loi constitutionnelle avait été adopté dans les mêmes termes par l'Assemblée nationale le 10 juin 1999 et par le Sénat le 12 octobre 1999.
En vertu de cette avancée constitutionnelle, la Polynésie française doit cesser d'appartenir à la catégorie des territoires d'outre-mer pour devenir un " pays d'outre-mer ", collectivité dotée d'un statut d'autonomie renforcée au sein de la République.
Cette réforme devait être soumise au Parlement réuni en Congrès à Versailles le 24 janvier 2000. Un décret du 19 janvier 2000 ayant abrogé le décret de convocation du Congrès du 3 novembre 1999, la réforme est en suspens.
2. Les concours financiers de l'État au développement de la Polynésie française
a) La politique contractuelle
• Le contrat de développement conclu entre l'État et le territoire de la Polynésie française pour la période 1994-1999 avait été signé le 4 mai 1994 en application de l'article 8 de la loi d'orientation n° 94-99 du 5 février 1994 pour le développement économique, social et culturel de la Polynésie française. Ce contrat s'articulait autour de trois programmes d'action d'un coût global de 2.902 millions de francs, soit 1.451 million de francs à la charge de l'État. Ces trois programmes concernaient : le développement économique, avec un effort particulier pour l'agriculture, la pêche, le tourisme et la formation professionnelle ; l'équipement du territoire et le désenclavement des archipels ; l'insertion sociale. Afin de renforcer le dispositif de politique de l'habitat, un avenant de 110 millions de francs, assumé à parité par l'État et le territoire, est venu abonder la dotation consacrée à l'habitat social.
Au 31 décembre 1999, 1.339 millions de francs avaient été engagés, soit près de 89% du montant contractualisé.
La poursuite de la politique contractuelle a conduit à la conclusion d'un nouveau contrat de développement concernant la période 2000-2003 signé le 31 octobre 2000 . Le mandat de négociation a été signé par le Premier ministre le 4 avril 2000, fixant la contribution de l'État à 1.120 millions de francs , en progression de 10% sur le plan précédent sur une base annuelle . Les trois axes fondant ce nouveau contrat seraient les suivants :
- promouvoir l'emploi et améliorer les dispositifs de formation notamment par une meilleure connaissance des ressources halieutiques, la modernisation des outils de production, par une meilleure qualité des prestations touristiques et la mise en valeur de nouvelles zones, par l'encouragement à la création d'entreprises artisanales et de petites industries ;
- gérer l'environnement par la préservation et la mise en valeur des ressources naturelles, une meilleure prévention des risques naturels, la réalisation d'études d'assainissement, la collecte et la gestion des déchets, le développement des énergies renouvelables et le développement de l'alimentation en eau potable ;
- réduire les inégalités entre les populations par la réalisation d'équipements scolaires et universitaires, la construction de logements sociaux, la rénovation et la création d'équipements sanitaires, la poursuite des actions de formation et d'insertion et l'aménagement d'équipements sociaux.
• Pour la même période, avait été signé le 30 août 1994 un contrat d'agglomération concernant six des sept communes de l'agglomération de Papeete. Les contributions au financement se sont réparties de la façon suivante : 100 millions de francs pour l'État, 23,4 millions de francs pour les communes et 0,825 million de francs pour le territoire. Au nombre des actions entreprises dans ce cadre figurent : la mise en place d'un conseil intercommunal de prévention de la délinquance, des actions d'insertion professionnelle et sociale à destination des jeunes, la création de lotissements sociaux locatifs, la réhabilitation de quartiers anciens dégradés ...
Un nouveau contrat d'agglomération est en préparation pour la période 2000-2003 qui devrait se situer dans le prolongement des actions précédemment engagées. La contribution financière de l'État devrait s'élever à 79,9 millions de francs, celles des communes et du territoire n'étant pas encore fixées.
b) La convention pour le développement de l'autonomie économique de la Polynésie française
En vue d'aider à la reconversion de l'économie polynésienne à la suite du démantèlement du Centre d'expérimentation du Pacifique, une convention a été signée entre l'État et la Polynésie française le 25 juillet 1996 .
Cette convention pour le développement de l'autonomie économique de la Polynésie française a fixé à 990 millions de francs le montant de référence des flux financiers à compenser. Pour déterminer les sommes attribuées à la Polynésie française, soit directement sous forme de dotation non affectée, soit au fonds de reconversion économique dont les modalités de gestion paritaire ont été fixées par cette même convention, sont déduits de ce montant les flux réels constatés par le haut-commissaire après consultation du président du gouvernement de la Polynésie française, à l'aide des chiffres fournis par le commandant supérieur des forces armées en Polynésie française.
Les flux réels sont constitués :
- des dépenses effectuées par les forces armées au titre des activités résiduelles liées au Centre d'expérimentation du Pacifique, soit pour l'essentiel le coût de la base de Hao (5 ème régiment étranger, détachement de gestion de la base aérienne, hôpital militaire). Depuis l'engagement du processus de fermeture de la base en 1999, ces dépenses se sont fortement réduites (337 millions de francs en 1998, 175 millions de francs en 1999) ;
- des taxes douanières payées pour ces mêmes activités, soit 18 millions de francs en 1999 ;
- des dépenses du SMA, soit 40 millions de francs.
Le solde par rapport au montant de référence de 990 millions de francs, soit 757 millions de francs pour 1999, est ventilé de la façon suivante :
- un versement de nature fiscale au budget de la Polynésie française : compte tenu des 18 millions de francs perçus par les douanes à l'occasion de l'introduction de matériels destinés à la surveillance des sites nucléaires, il s'agit d'un montant de 213 millions de francs ;
- un versement de 544 millions de francs au fonds pour la reconversion économique de la Polynésie française.
Les années précédentes, les dotations attribuées au fonds ont été respectivement de 10,5 millions de francs pour 1996, 157 millions de francs pour 1997 et 376 millions de francs pour 1998. Pour l'année 2000, la fermeture complète des installations militaires de Hao liées à la surveillance des sites, intervenue fin juin, le détachement du SMA ayant lui vocation à rester implanté dans l'île, conduira à réduire encore sensiblement le poste des flux maintenus et donc à majorer, à due concurrence, la dotation versée au fonds pour la reconversion économique de la Polynésie française.
Les décisions d'affectation d'aides de ce fonds sont prises par le comité de gestion État - territoire, lequel s'est réuni deux fois au cours de l'année 1999. Un certain nombre de projets ainsi que leurs modalités de financement ont ainsi été décidés (ex. : à Nuku-Hiva aux Marquises, gestion des déchets et travaux routiers ; extension de la zone portuaire et réaménagement du centre-ville d'Uturoa à Raiatea ...). A la fin de l'année 1999 a enfin été créée la SOFIDEP, société de financement et de développement de la Polynésie française, chargée d'accorder des prêts participatifs et de prendre des participations dans le capital d'entreprises constituées en Polynésie française, et elle-même financée par ledit fonds.
3. L'évolution de la délinquance et l'activité des juridictions
a) L'évolution de la délinquance
En dix ans, de 1990 à 1999, les crimes et délits en Polynésie française ont augmenté d'un peu plus de 54%. De 1989 à 1995, la délinquance générale n'a cessé de progresser, avec des pics en 1993 et 1995, cette dernière année s'étant illustrée par des émeutes à Papeete. A partir de 1996 en revanche, on assiste à une stabilisation suivie de baisses successives.
La délinquance de voie publique a suivi la même évolution avec une très forte baisse en 1998 (- 28%). En 1999, elle diminue encore de plus de 17% : vols avec violence (- 27,5%), cambriolages (-21%), vols à la roulotte (- 19%), vols de véhicules (-6,2%), dégradations (- 7,3%), aucun vol à main armée.
Les infractions à la législation sur les stupéfiants, en nette baisse en 1997 (- 23%) et en 1998 (- 17,8%) ont en revanche fortement augmenté en 1999 (+ 126%) avec 136 faits constatés contre 60 l'année précédente. Cette hausse brutale s'explique en grande partie par une politique délibérée de multiplication des interpellations pour détention, destinées à marquer les esprits dans un but de prévention.
Concernant la délinquance des mineurs, la proportion de mineurs impliqués dans les infractions se situait au cours de la dernière décennie autour de 15 à 17% selon les années. En 1999, cette proportion est en baisse sensible (12,4%), du fait d'un meilleur encadrement de la jeunesse.
La délinquance en chiffres sur la période 1990-1999 :
|
1990 |
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
|
|
Total des faits constatés |
1802 |
1935 |
2015 |
2647 |
3026 |
3586 |
3551 |
3441 |
2849 |
2780 |
|
Délinquance de voie publique |
880 |
1036 |
1174 |
1769 |
1826 |
2098 |
2224 |
1775 |
1278 |
1056 |
|
Nombre de personnes mises en cause |
581 |
400 |
430 |
687 |
733 |
869 |
906 |
750 |
642 |
757 |
|
Nombre de mineurs mis en cause |
79 |
60 |
90 |
151 |
96 |
150 |
90 |
104 |
102 |
94 |
Comme l'a souligné le haut-commissaire dans une conférence de presse le 16 janvier 2000, notons que par rapport à la métropole la délinquance peut être considérée comme faible avec un taux d'élucidation des délits particulièrement élevé puisque atteignant 72%.
Concernant la population carcérale , elle s'élevait au 1 er janvier 2000 à 306 détenus répartis de la façon suivante entre les différents établissements pénitentiaires :
|
Établissement |
Capacité mise en service |
Effectifs de détenus |
Densité carcérale |
|
Centre pénitentiaire de Faa'a Nuutania |
193 |
282 |
146,1% |
|
Maison d'arrêt de Taiohahe (Iles Marquises) |
5 |
19 |
380% |
|
Maison d'arrêt d'Uturoa (Raiatea) |
10 |
5 |
50% |
|
Ensemble de la Polynésie française |
208 |
306 |
147,1% |
Par rapport au 1 er janvier 1999, date à laquelle la population carcérale était constituée de 277 détenus, on constate une augmentation de plus de 10%.
Concernant l'amélioration des équipements , une mission technique pénitentiaire diligentée fin mai 1999 a élaboré un schéma directeur de restructuration et de rénovation de ces établissements. Ce programme pluriannuel prévoit la rénovation de ces établissements et l'extension de la capacité d'accueil du centre de Faa'a pour un coût total estimé à 35 millions de francs. Par ailleurs, des travaux urgents destinés à l'amélioration des conditions de détention, de la sécurité pénitentiaire et des conditions de travail des personnels ont été effectués pour un montant d'un million de francs. Les maisons d'arrêt de Taiohae et d'Uturoa ont également fait l'objet de travaux de rénovation pour respectivement 450.000 francs et 745.000 francs.
Les effectifs des personnels pénitentiaires en fonction au 1 er janvier 2000 se répartissent de la façon suivante : 1 agent de direction, 4 agents administratifs, 9 agents socio-éducatifs, 5 agents techniques et 96 agents de surveillance, soit un effectif total de 115 agents.
b) Les moyens et l'activité des juridictions
Le montant des dotations globales de fonctionnement des juridictions s'est accru régulièrement au cours des trois dernière années pour s'établir, en 2000, à 7,111 millions de francs.
En 1999 et 2000, ces juridictions ont en outre bénéficié de mesures de modernisation s'inscrivant dans le cadre d'actions nationales ou de projets d'initiative locale. Ainsi en 1999 la mission modernisation a-t-elle délégué 30.517 francs pour l'acquisition de matériels audiovisuels numériques à la cour d'appel de Papeete pour l'enregistrement des mineurs victimes d'infractions sexuelles en application de la loi du 17 juin 1998. En 2000, cette mission a financé pour un montant de 287.000 francs la création d'un centre de documentation informatisé.
L'effectif réel des juridictions judiciaires se répartit de la façon suivante : 26 magistrats (au lieu de 29 pour l'effectif budgétaire), 26 greffiers dont 4 greffiers en chef et 11 agents de catégorie C.
Concernant l'évolution du contentieux traité par les juridictions, on pourra regretter le caractère très sommaire et lapidaire des informations délivrées à votre commission des Lois. Seuls quelques éléments statistiques permettent d'indiquer une forte baisse du nombre d'affaires nouvelles portées devant le tribunal de première instance de Papeete entre 1992 et 1998 (plus de 39% de baisse), pour une progression d'une importance presque équivalente (+ 31%) sur la même période des affaires civiles terminées.
Les jugements rendus par le tribunal correctionnel sont en baisse de plus de 7% sur la période, avec cependant une remontée en 1998, et le nombre d'arrêts rendus par la cour d'assises a chuté de plus de 34% entre 1992 et 1998, passant de 32 à 21.
Les données délivrées concernant l'activité du tribunal administratif sont encore plus frustes puisqu'elles ne visent que les affaires enregistrées et réglées en 1999 ainsi que les affaires en stock au 31 décembre 1999, sans aucune mise en perspective.
* 2 Voir exemple en annexe.