II. LA SITUATION DE CHAQUE TERRITOIRE
A. LA NOUVELLE-CALÉDONIE
Après une période de bouleversement statutaire initiée par la conclusion de l'Accord de Nouméa, signé le 5 mai 1998, suivie d'une révision constitutionnelle entérinée par le Congrès du Parlement le 6 juillet de la même année et de l'adoption d'un nouveau statut au mois de mars 1999, la fin de l'année 1999 et l'année 2000 ont permis l'installation des nouvelles institutions. Cette période de mise en place et de rodage ne fut pas exempte de difficultés s'expliquant, en partie au moins, par le caractère novateur de certains dispositifs.
Au-delà du bilan institutionnel qui peut être dressé pour l'année écoulée, votre commission des Lois fera le point de l'évolution de la délinquance et de l'activité des juridictions en Nouvelle-Calédonie, sujets qui relèvent de sa compétence au fond.
1. Une période de rodage pour les nouvelles institutions
a) Une période d'installation marquée par les contestations politiques et les divergences d'interprétation
Les élections au congrès et aux assemblées de province organisées le 9 mai 1999 ont consacré la victoire des deux partis signataires de l'accord de Nouméa, le RPCR et le FLNKS, le taux de participation s'étant élevé à près de 75%. Le RPCR a obtenu une majorité relative au congrès de 24 sièges sur les 54 composant cette assemblée, le FLNKS disposant quant à lui de 18 sièges.
Concernant les élections aux assemblées de province, le RPCR a emporté la majorité absolue des sièges en province sud (25 sur 40) et une majorité indépendantiste s'est dégagée en province nord (14 sièges sur 22) et dans la province des îles Loyauté (8 sièges sur 14). Sur un recours formé par M. Nidoish Naisseline, ancien président de l'assemblée de cette dernière province, le Conseil d'État a annulé le 15 mai 2000 les opérations électorales concernant le congrès et la province des îles en raison du grand nombre de formulaires de vote par procuration non parvenus à leurs destinataires (715 sur 15.921 inscrits). Malgré la progression enregistrée par les listes indépendantistes lors des nouvelles élections du 25 juin 2000, la répartition des sièges n'a pas été modifiée, M. Robert Xowié (Union calédonienne) étant réélu à la présidence de la province et M. Simon Loueckhote (RPCR) étant reconduit comme président du congrès. Cependant, un nouveau recours en annulation a été déposé auprès du Conseil d'État par la liste de coalition rassemblant des représentants du RPCR et des élus de trois formations indépendantistes.
Le gouvernement , élu le 28 mai 1999 à la représentation proportionnelle des groupes du congrès et composé de onze membres comprend six représentants du RPCR et un élu FCCI (fédération des comités de coordination indépendantistes) figurant sur la liste présentée par le RPCR, le FLNKS obtenant quatre postes ministériels. La présidence du gouvernement étant assurée par M. Jean Lèques (RPCR), le FLNKS a contesté que la vice-présidence soit revenue à M. Léopold Jorédié (FCCI), estimant que dans l'esprit de l'Accord de Nouméa ce poste aurait dû lui échoir. En outre, plusieurs décisions du gouvernement relatives à son organisation interne, telles que la nomination du secrétaire général et de son adjoint et la création d'un secrétariat général et d'un cabinet, ont été annulées fin décembre 1999 par le tribunal administratif de Nouméa pour non respect de certaines procédures.
Si après plus d'un an le fonctionnement des nouvelles institutions paraît globalement satisfaisant, des divergences de conception sur la mise en oeuvre de certains principes comme la collégialité au sein du gouvernement demeurent entre les partenaires politiques. Le premier comité des signataires de l'Accord de Nouméa qui s'est tenu à Nouméa le 2 mai 2000 a permis à chacun d'exprimer sa façon de concevoir la collégialité : les partenaires se sont accordés sur la nécessité de restaurer et d'entretenir le dialogue, de trouver un mode de fonctionnement permettant l'association de tous aux décisions et concrétisant une véritable solidarité gouvernementale.
Des tensions politiques sont également apparues lors de l'installation du sénat coutumier à la fin du mois d'août 1999, une délégation du sénat coutumier séjournant en métropole fin octobre ayant exprimé le souhait que celui-ci soit mieux associé au fonctionnement du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie. Dans le domaine de la justice, les sénateurs coutumiers ont suggéré, afin d'éviter le phénomène des doubles peines, qu'un certain nombre " d'incivilités " puissent être exclusivement du ressort de la justice coutumière.
Le conseil économique et social de Nouvelle-Calédonie est la dernière institution prévue par le statut à avoir été mise en place. Cette assemblée consultative a été installée le 2 février 2000. Constituée de trente-neuf membres dont, deux sénateurs coutumiers, neuf personnalités désignées par le gouvernement local et vingt-huit personnes issues d'organismes et choisies par les trois provinces, la représentativité du comité économique et social a été mise en cause par quatre syndicats représentant environ 70% des salariés syndiqués.
b) Une question restée en suspens : la définition du corps électoral spécial
Lors de l'examen de la loi organique du 19 mars 1999 transcrivant en termes statutaires l'Accord de Nouméa, le Conseil constitutionnel a formulé une réserve d'interprétation concernant la définition du corps électoral spécial admis à participer aux élections au congrès et aux assemblées de province en considérant que devait y être intégrée toute personne domiciliée depuis dix ans en Nouvelle-Calédonie quelle que soit la date de son arrivée.
Cette interprétation ayant suscité une vive émotion en Nouvelle-Calédonie et ranimé des débats qui avaient abouti à l'Accord de Nouméa, une clarification a semblé nécessaire, se concrétisant par le dépôt d'un projet de loi constitutionnelle. Adopté en termes conformes par l'Assemblée nationale le 10 juin 1999 et par le Sénat le 12 octobre 1999, ce texte précisant dans la Constitution que le tableau annexe visé par l'Accord de Nouméa pour la définition du corps électoral spécial était celui des personnes non admises à participer à la consultation du 8 novembre 1998 aurait dû être approuvé par le Parlement réuni en Congrès à Versailles le 24 janvier 2000 si un décret du 19 janvier n'était venu abroger le précédent décret de convocation.
Les prochaines élections au congrès et aux assemblées de province étant prévues pour 2004, il serait préférable de ne pas trop tarder à clarifier la situation, au risque d'ouvrir une nouvelle crise politique localement.
c) Le bon fonctionnement de dispositifs pourtant novateurs
• Les lois du pays :
Dès la mise en place des nouvelles institutions, plusieurs lois du pays régies par les articles 99 et suivants de la loi du 19 mars 1999 ont été adoptées dans le domaine fiscal et social.
Trois lois du pays ont ainsi été adoptées sans avoir fait l'objet d'une saisine du Conseil constitutionnel :
- la loi n° 99-001 du 19 octobre 1999 relative au dispositif conventionnel entre certains professionnels de santé et les organismes de protection sociale de la Nouvelle-Calédonie ;
- la loi n° 2000-001 du 17 janvier 2000 relative à la déduction fiscale des travaux effectués sur un immeuble d'habitation ;
- la loi n° 2000-003 du 18 août 2000 portant réforme de la fiscalité douanière.
La loi du pays n° 2000-002 du 14 février 2000 a par ailleurs été adoptée après avoir été déférée au Conseil constitutionnel . Le projet de loi relatif à l'institution de la taxe générale sur les services (TGS) a été adopté le 7 décembre 1999. Une nouvelle délibération de ce texte a été demandée le 16 décembre par quatorze membres du congrès dont onze appartenaient au groupe FLNKS. Le 28 décembre 1999, le congrès adoptait, en seconde lecture, le projet de loi du pays dans des termes identiques, à l'exception toutefois d'une modification concernant la date d'entrée en vigueur du dispositif. Le 7 janvier 2000, cette loi du pays était déférée au Conseil constitutionnel par M. Robert Xowié, président de la province des îles Loyauté. Par une décision du 27 janvier, celui-ci devait rejeter les griefs exposés dans la saisine en considérant que cette loi du pays n'ayant pas un caractère économique et ne concernant pas les relations financières entre la Nouvelle-Calédonie, les provinces et les communes n'avait pas à être soumise au préalable à la consultation du conseil économique et social et du comité des finances locales.
Plusieurs projets de loi du pays sont par ailleurs en cours de préparation ou d'examen : l'un relatif à la couverture sociale unifiée préparé par la direction territoriale des affaires sanitaires et sociales ; trois relatifs à l'accès au travail des étrangers, au contrôle de la législation et de la réglementation du travail et aux associations d'insertion par l'activité économique, préparés par la direction du travail ; sept préparés par la direction territoriale des services fiscaux.
• Les transferts de compétences et les moyens corrélatifs :
Comme prévu par le nouveau statut, un certain nombre de compétences ont été transférées de l'État vers la Nouvelle-Calédonie dès le 1 er janvier 2000. Ces transferts concernent l'inspection du travail , l'enseignement primaire public , la réglementation des hydrocarbures et de certains minerais ainsi que le commerce extérieur .
Afin que ces transferts de compétences s'accompagnent des transferts de moyens corrélatifs , l'article 55 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 a prévu la création d'une commission consultative d'évaluation des charges dont la composition et les règles de fonctionnement ont été précisées par un décret n° 2000-365 du 26 avril 2000. Cette commission est ainsi présidée par le président de la chambre territoriale des comptes de Nouméa et est composée à parité de représentants de l'État et de représentants des collectivités locales, soit douze membres au total. Elle est chargée de donner un avis préalable sur la compensation financière par l'État des transferts de compétences.
Le décret n° 2000-366 du 26 avril 2000 prévoit par ailleurs que le montant de la compensation financière est équivalent à celui des dépenses annuelles effectuées par l'État au titre de chaque compétence transférée, au cours du dernier exercice précédant le transfert.
L'article 56 de la loi organique précitée a également prévu le transfert, partiel ou total, des services de l'État chargés de la gestion des compétences transférées. Doivent ainsi être transférés au titre des compétences acquises par la Nouvelle-Calédonie en 2000 : le service de l'inspection du travail, le service du commerce extérieur, les parties de services du vice-rectorat chargées de l'enseignement public du premier degré ainsi que la partie du service des mines et de l'énergie chargée de la réglementation relative aux hydrocarbures, au nickel, au chrome et au cobalt. Les effectifs des services transférés se répartissent de la façon suivante :
- vice-rectorat : 47 personnes dont 6 inspecteurs de l'éducation nationale, 33 conseillers pédagogiques et 8 agents administratifs. Le nombre de postes effectivement transférés n'a cependant pas été définitivement arrêté ;
- service des mines et de l'énergie : 2 fonctionnaires de l'État ;
- service du commerce extérieur : 3 agents titulaires des cadres territoriaux ;
- direction du travail : 1 agent titulaire des cadres territoriaux.
Ces transferts de services doivent donner lieu à la signature de conventions entre l'État et la Nouvelle-Calédonie, faisant préalablement l'objet avant leur signature d'une consultation des organismes paritaires compétents. Le transfert du service ne prend effet qu'après approbation de chacune des conventions par arrêté conjoint du secrétaire d'État chargé de l'outre-mer et du ministre intéressé.
Enfin, en application de l'article 202 de la loi organique précitée, des conventions de mise à disposition d'agents et de biens matériels doivent être conclues entre l'État et la Nouvelle-Calédonie. A ce jour, seulement deux conventions ont été signées le 27 avril 2000 et le 19 juillet 2000.
2. La poursuite de la politique de rééquilibrage
a) Un accord conclu sur le dossier minier en faveur du rééquilibrage économique
Rappelons que le règlement de la question minière avait constitué une condition essentielle et préalable à la reprise des négociations politiques qui ont conduit à la conclusion de l'Accord de Nouméa du 5 mai 1998. Le FLNKS souhaitait, par l'acquisition d'un domaine minier d'une importance suffisante en province nord par voie d'échange avec la SLN (Société Le Nickel), permettre la réalisation d'une usine métallurgique en partenariat avec la société Falconbridge.
L'accord de Bercy, signé le 1 er février 1998, tendait ainsi à permettre le transfert d'une partie du capital de la SLN à une structure publique territoriale. Pour sa mise en oeuvre, un accord est intervenu le 17 juillet 2000 à Nouméa, après deux ans d'âpres négociations, entre les signataires de l'Accord de Nouméa sur la répartition des parts dans le groupe minier Eramet-SLN, privatisé en février 1999, l'État ne détenant plus dans ce groupe que 30% du capital par l'intermédiaire de la Cogéma. Cet accord prévoit le transfert à la société territoriale calédonienne de participation industrielle (STCPI) de 30% du capital de la SLN et de 8% de la société Eramet. Il confie 50% du capital de la STCPI à la société d'économie mixte de la province sud, Promosud, et 50% à la Nordil, société commune à la province nord et à la province des îles Loyauté.
L'accord du 17 juillet 2000 stipule que " pour manifester la volonté politique de rééquilibrage ", la province sud, où sont concentrées les richesses de l'île et où est implantée la seule usine métallurgique de l'archipel, ne percevra que 25% des dividendes distribués par la STCPI, 50% revenant à la province nord et 25% à la province des îles Loyauté. Le texte souligne que " cet accord constitue une première étape dans la mise en oeuvre du volet économique de l'Accord de Nouméa et s'inscrit dans l'objectif de rééquilibrage ".
b) La poursuite de la politique contractuelle
Conformément à l'article 85 de la loi référendaire du 9 novembre 1988 portant dispositions statutaires et préparatoires à l'autodétermination de la Nouvelle-Calédonie, ont été conclu pour la période 1993-1997 les accords de développement suivants : une convention de développement État-territoire signée le 8 juin 1993 ; trois contrats de développement État-provinces signés le 4 février 1993 ; un contrat de ville pour Nouméa le 18 février 1993. Ce dispositif a été complété par des avenants correspondant chacun à une année supplémentaire de financement en 1998 et 1999.
Le montant total des aides contractualisées (hors contrat de ville) pour la période 1993-1997 s'est élevé à 3,9 milliards de francs, dont 1,65 milliards de francs représentant la contribution de l'État, 1,07 milliards de francs étant imputés sur le budget du secrétariat d'État à l'outre-mer. Pour les années 1998 et 1999, les financements de l'État inscrits pour prolonger la période quinquennale se sont élevés à environ 649 millions de francs.
Le point 4.2 de l'Accord de Nouméa prévoyant que " des contrats de développement pluriannuels seront conclus avec l'État ", susceptibles de " concerner la Nouvelle-Calédonie, les provinces et les communes " et tendant à " accroître l'autonomie et la diversification économiques ", des négociations ont débuté, bien qu'avec retard, pour la conclusion de nouveaux contrats de développement pour la période 2000-2004 .
Ces contrats de développement n'ont été signés que récemment : le 24 octobre 2000 pour la Province Nord, le 3 novembre 2000 pour la Province des Iles Loyauté et le 17 novembre 2000 pour la Province Sud et le contrat d'agglomération de Nouméa. Au total, la participation de l'État s'élève à 2.328 millions de francs.
3. L'évolution de la délinquance et l'activité des juridictions
a) L'évolution de la délinquance
• En dix ans, de 1990 à 1999 , les crimes et délits constatés par les services de police en Nouvelle-Calédonie ont augmenté de près de 43%. Après deux années de baisse, en 1992 et 1993, la hausse atteint un pic en 1995 (+ 43,9%) avant de reprendre un cours plus régulier.
Il convient cependant de relativiser cette hausse de la délinquance sur la décennie 1990, pour une bonne part liée au progrès économique caractérisant cette période avec un accroissement considérable du parc automobile, l'apparition de centres commerciaux et d'importants transferts de population vers Nouméa. Si la progression est forte, la délinquance s'établit à un niveau modéré en valeur absolue : en effet, le taux de délinquance de 60 pour mille en métropole est de 45 pour mille en Nouvelle-Calédonie. En outre, les responsables de la gendarmerie et de la police soulignent que le taux d'élucidation des faits constatés est particulièrement élevé en Nouvelle-Calédonie où il atteint 75% contre 28% en métropole.
La délinquance de voie publique a épousé la courbe ascendante précitée (presque + 35% sur la période) pour se stabiliser en 1998 et 1999 (respectivement + 1,82% et + 0,26%).
Si les cambriolages (+ 13%) et les dégradations (+ 11,36%) sont en augmentation en 1999, le nombre de vols avec violence diminue de moitié, passant de 8 à 4. Les infractions à la législation sur les stupéfiants régressent quant à elles de plus de 17% ; en 1999, elles représentant 2,72% de la délinquance totale constatée contre 3,8% en 1995.
La délinquance des mineurs est préoccupante car la proportion des mineurs dans l'ensemble des personnes mises en cause est en fort accroissement depuis 1998 : près de 17% en 1998 et plus de 19% en 1999. Elle se traduit par des vols de toute nature, des cambriolages mais également des infractions sur les stupéfiants pour lesquelles la part des mineurs est passée de 4,4% en 1998 à 9,3% en 1999.
Bien que la Nouvelle-Calédonie reste encore préservée de la criminalité violente, l'analyse de la délinquance des dernières années révèle les frémissements d'une délinquance plus professionnelle, car davantage organisée. Afin de lutter contre ce phénomène, un contrat local de sécurité devait être signé entre le haut-commissaire, le procureur de la République et les maires de Nouméa et de sa banlieue.
La délinquance en chiffres sur la période 1990-1999 :
|
1990 |
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
|
|
Total des faits constatés |
3389 |
3574 |
2678 |
2199 |
2398 |
3451 |
3845 |
4129 |
4593 |
4844 |
|
Délinquance de voie publique |
1998 |
2271 |
1781 |
1495 |
1744 |
2308 |
2440 |
2640 |
2688 |
2695 |
|
Nombre de personnes mises en cause |
962 |
907 |
850 |
919 |
1018 |
1539 |
1743 |
1923 |
2243 |
2373 |
|
Nombre de mineurs mis en cause |
152 |
117 |
130 |
132 |
166 |
219 |
196 |
210 |
378 |
474 |
• Concernant la population carcérale , le centre pénitentiaire de Nouméa accueillait 378 détenus au 1 er janvier 2000 pour une capacité de 230 places, soit un taux d'occupation de 164,3% et une progression de 14,5% par rapport au 1 er janvier 1999 (330 détenus).
Le centre pénitentiaire de Nouméa , dont la construction remonte à 1850, fait régulièrement l'objet de travaux d'entretien et de maintenance rendus nécessaires du fait de la vétusté, de l'inadaptation des locaux et des problèmes de sécurité. Plusieurs opérations d'équipement ont par ailleurs été menées dans le cadre du schéma de restructuration élaboré en 1995 : ainsi la cuisine de cet établissement a-t-elle été reconstruite en 1997 pour un montant de 4,4 millions de francs et un nouveau quartier pour femmes a été réalisé en 1999 pour un montant de 4,2 millions de francs. La mise en service de ce nouveau quartier est cependant subordonnée à la construction d'un mur d'enceinte dont la réalisation est inscrite au programme d'équipement 2000 (1,7 million de francs). Ce programme prévoit également l'installation d'une nouvelle station d'épuration pour un montant de 2 millions de francs.
S'agissant de la poursuite de la restructuration du centre, une mission technique pénitentiaire s'est rendue sur site en juin 2000 afin de réactualiser le programme pour les prochaines années.
Les effectifs des personnels pénitentiaires en fonction au 1 er janvier 2000 en Nouvelle-Calédonie se répartissent de la façon suivante : 2 agents de direction, 8 agents administratifs, 6 agents socio-éducatifs, 1 agent technique et 76 agents de surveillance, soit un effectif total de 93 agents.
b) Les moyens et l'activité des juridictions
La Nouvelle-Calédonie est dotée pour l'ordre judiciaire d'un tribunal de première instance et d'une cour d'appel , disposant d'un effectif réel de 27 magistrats (effectif budgétaire : 28) et de 60 fonctionnaires dont 27 greffiers (effectif budgétaire : 64).
Le montant des dotations globales de fonctionnement des juridictions est en constante diminution depuis 1998 (plus de 6,2 millions de francs en 1998 ; 6,1 millions de francs en 1999 ; 5,9 millions de francs en 2000). Cependant, les juridictions ont bénéficié de mesures de modernisation s'inscrivant soit dans le cadre d'actions impulsées au niveau national, soit de projets d'initiative locale. Ainsi, en 1999, la mission de modernisation a-t-elle délégué plus de 187 milliers de francs pour la réalisation de divers projets : acquisition de matériels audiovisuels numériques pour l'enregistrement des mineurs victimes d'infractions sexuelles en application de la loi du 17 juin 1998 relative à la prévention et à la répression des infractions sexuelles et à la protection des mineurs ; réalisation d'un intranet local. Par ailleurs, un projet de création d'un guichet unique de greffe au tribunal de première instance de Nouméa avec un point d'accès à la justice à Poindimié (côte Est) est à l'étude pour une mise en oeuvre au cours de l'exercice 2001.
Concernant le contentieux judiciaire civil , il apparaît que le nombre d'affaires civiles nouvelles de première instance, après une légère décrue entre 1993 et 1995, s'est fortement accru au cours des trois années suivantes (de 1810 en 1995 à 2428 en 1998, soit + 34%) avec une accélération brutale la dernière année (+ 16%). Parallèlement, le nombre de dossiers civils terminés au cours de cette dernière période triennale a cru de + 31%. En appel, le contentieux civil nouveau est au contraire en régression : près de - 43% de 1994 à 1998.
Concernant le contentieux pénal , le nombre de jugements rendus par le tribunal correctionnel a augmenté de près d'un tiers depuis 1992, passant de 2915 à cette date à 3853 en 1998. Contrairement au contentieux civil, le nombre des arrêts rendus en appel en matière correctionnelle a considérablement augmenté, passant de 98 à 259, soit plus de 164% sur la même période. Les arrêts rendus par la cour d'assises ont quant à eux progressé de 10 en 1992 à 31 en 1998.
Hormis ces quelques données chiffrées, aucune analyse qualitative sur la structure et la nature du contentieux judiciaire n'a pu être recueillie. Il semble qu'aucun suivi sérieux ne soit réalisé alors même que la justice demeure une fonction régalienne de l'État : il est seulement avancé que " dans la mesure où le système de collecte statistique nationale n'est pas appliqué aux juridictions des territoires d'outre-mer et de Nouvelle-Calédonie, le ministère de la justice n'a pas pu établir une présentation comparée de l'évolution quantitative et des délais moyens de jugement avec les statistiques métropolitaines ". Aucune donnée n'a en outre été communiquée concernant le contentieux administratif.