II. LES FINANCES LOCALES : LA PROLONGATION DU CONTRAT DE CROISSANCE ET DE SOLIDARITÉ
A. L'ÉVOLUTION DES CONCOURS DE L'ÉTAT : LA TROISIÈME ANNÉE D'APPLICATION DU " CONTRAT DE CROISSANCE ET DE SOLIDARITÉ "
Les concours de l'Etat aux collectivités locales évolueront, pour la troisième année consécutive, conformément aux règles fixées par l' article 57 de la loi de finances pour 1999 au titre du " contrat de croissance et de solidarité ".
Succédant au " pacte de stabilité " appliqué pour la période 1996-1998 ( article 32 de la loi de finances pour 1996), ce " contrat " aurait dû se terminer en 2001. Le Gouvernement a néanmoins annoncé sa prolongation pour une année supplémentaire.
En vertu de ce dispositif, les principales dotations de l'Etat sont regroupées au sein d'une enveloppe dite " normée " dont le montant évolue en fonction d'un indice composé des prix de l'année à venir et -innovation par rapport au pacte- d'une fraction du taux de croissance du PIB de l'année en cours. La croissance du PIB prise en compte, de 20 % en 1999 et 25 % en 2000, s'élèvera à 33 % en 2001. Les dotations concernées sont les dotations dites " actives " : la dotation globale de fonctionnement (DGF), la dotation spéciale instituteurs (DSI), la dotation particulière élu local, la dotation de l'Etat au fonds national de péréquation de la taxe professionnelle (FNPTP), et au fonds national de péréquation (FNP), la dotation globale d'équipement (DGE), les dotations générales de décentralisation (DGD, DGD Corse, DGD formation professionnelle) ainsi que les dotations d'équipement scolaire des départements et des régions (DDEC, DRES).
Au sein de l'enveloppe " normée ", les dotations évoluent selon leur propre règle d'indexation, à l'exception de la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP) qui constitue la " variable d'ajustement ". En conséquence, le montant de cette dernière dotation est déterminé, en fonction de l'évolution des autres dotations incluses dans l'enveloppe " normée " de manière à respecter la règle d'indexation.
En outre, plusieurs dotations font l'objet de majorations qui ne sont pas intégrées dans l'enveloppe normée.
1. L'évolution des dotations incluses dans l'" enveloppe normée " du " contrat de croissance et de solidarité "
L'" enveloppe normée " progressera en 2001 à hauteur de 2,32% . Elle s'établit, en conséquence, à 167 milliards de francs .
a) La dotation globale de fonctionnement (DGF)
La DGF s'élèvera à 116,15 milliards de francs en 2001, compte tenu des divers abondements dont elle bénéficie " hors enveloppe normée ".
Conformément à l'article L. 1613-1 du code général des collectivités territoriales, la DGF doit progresser comme le taux d'évolution de la moyenne annuelle du prix de la consommation des ménages (hors tabac) de l'année de versement, estimé à 1,2% pour 2001, majoré de la moitié du taux d'évolution du PIB en volume de l'année précédente, estimé pour sa part à 3,4% pour 2000, soit un taux qui devrait atteindre 2,9% pour 2001.
Mais cet indice s'applique à une DGF de 1999 " recalée ", c'est-à-dire recalculée en fonction des derniers indices économiques connus. Or, l'indice des prix s'est élevé à 1,4% (contre 0,9% estimé en loi de finances initiale) et le PIB en volume au titre de 1999 a été de 2,9% (contre 2,3% prévu en loi de finances pour 2000). Le taux d'indexation de la DGF 2000 est donc de 2,85 % et non de 2,05% initialement prévus. En conséquence, le montant de la DGF 2000 " recalée " est de 111,680 milliards de francs (contre 110,186 milliards de francs en loi de finances initiale).
La DGF prévisionnelle pour 2001, compte tenu de ce " recalage " , devrait s'élever à 114,918 milliards de francs .
Mais elle doit en outre subir les effets d'une régularisation négative de la DGF pour 1999, qui s'élève à 959,834 millions de francs . Dans ces conditions, la DGF pour 2001 atteint 113,959 milliards de francs , soit une progression de 3,42% par rapport à la loi de finances initiale pour 2000.
La DGF 2001 sera par ailleurs abondée d'un montant qui atteignait 1,850 milliard de francs dans le projet de loi initial et qui a été complété par l'Assemblée nationale à hauteur de 350 millions de francs :
- la DSU bénéficie d'une majoration de 500 millions de francs , conformément aux dispositions de l'article 57 de la loi de finances pour 1999, et d'une majoration supplémentaire de 350 millions de francs, résultant de l'article 27 du projet de loi de finances ;
- 1,2 milliard de francs (1 milliard de francs dans le projet de loi initial) sont prélevés au profit de la dotation d'intercommunalité , afin de financer les communautés d'agglomération (contre 500 millions de francs en 2000) ;
- 150 millions de francs sont affectés à la fraction " bourgs centre " de la dotation de solidarité rurale (mesure prévue par l'Assemblée nationale).
• Bilan de la répartition de la DGF en 2000
La DGF à répartir s'est élevée à 110, 186 milliards de francs en 2000, soit 91,553 milliards de francs pour les communes et leurs groupements et 18,616 milliards de francs pour les départements.
En application de l'article L. 2334-7 du code général des collectivités territoriales, le comité des finances locales a décidé de fixer à 55 % du taux de croissance des ressources totales de la DGF le taux de progression de la dotation forfaitaire (soit une croissance de 0,45%).
Le taux réel d'évolution de la dotation forfaitaire s'est néanmoins élevé à 0,84%, après la prise en compte des variations de population constatées à l'issue du recensement général de population de 1999. La masse répartie au titre de la dotation forfaitaire en 2000 a, pour la première année, intégré la prise en compte des résultats du recensement général à hauteur du tiers de la moitié de l'accroissement de la population, les communes qui ont subi une diminution de leur population voyant leur dotation " gelée ". Sous l'effet de la prise en compte des résultats du recensement, la dotation forfaitaire pour 2000 a été majorée de 308,9 millions de francs. Elle a, en conséquence, atteint 81,338 milliards de francs .
Le transfert de la DGF des communes vers celle des départements au titre de la suppression des contingents d'aide sociale, s'est établi à 11,193 milliards de francs.
La dotation d'aménagement s'est, pour sa part, élevée à 10,215 milliards de francs répartis entre la dotation d'intercommunalité, la dotation de solidarité urbaine (DSU) et la dotation de solidarité rurale (DSR).
La dotation d'intercommunalité s'est établie à 5,975 milliards de francs (+ 6,6%). Le comité des finances locales a décidé de faire progresser la dotation par habitant des différentes catégories à hauteur de 55% du taux de progression de la DGF en 2000, soit + 0,45%.
La croissance du nombre de groupements à fiscalité propre a été très forte (+ 10%). Au 1 er janvier2000, on dénombrait 1.846 établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, regroupant 21 323 communes, soit une population totale de 37,9 millions d'habitants, dont 50 nouvelles communautés d'agglomération (regroupant 763 communes et une population de 6,159 millions d'habitants), 12 communautés urbaines, 1.775 communautés de communes et 9 syndicats d'agglomération nouvelle.
La répartition de la dotation d'intercommunalité s'est caractérisée par d'importantes variations dans les attributions individuelles, variations qui s'expliquent par le nombre des changements de périmètres, de créations et de transformations. Ainsi 118 communautés de communes à fiscalité additionnelle ont été créées en 2000 tandis que 136 ont disparu. Le nombre de communautés de communes à taxe professionnelle unique est passé de 100 à 236 . Les attributions étant calculées par rapport aux critères moyens des différentes catégories, les variations au sein d'une même catégorie ont des conséquences sur le coefficient d'intégration fiscale et le potentiel fiscal moyen. La prise en compte des résultats du recensement général de population a aussi contribué à ces fortes variations de même que l'ajout de la compensation de la suppression de la part " salaires " de la taxe professionnelle dans le calcul du potentiel fiscal. Enfin, la prise en compte de la redevance d'assainissement dans le calcul du coefficient d'intégration fiscale a entraîné globalement une diminution de ce coefficient et a donc eu un effet négatif sur le montant des attributions individuelles d'un grand nombre de groupements.
La masse répartie entre les communautés de communes à fiscalité additionnelle s'est élevée à 2,145 milliards de francs. Sur les 1.421 groupements de cette catégorie ayant deux ans d'existence ou plus, 763 groupements ont vu leur dotation stagner ou augmenter et 698 ont subi une diminution de leur dotation. 328 groupements bénéficient de la garantie de progression minimale (contre 95 en 1999). 176 groupements ont été soumis à un écrêtement de leur dotation (contre194 en 1999). Les communautés de communes à taxe professionnelle unique se sont réparties 764, 9 millions de francs. 133 d'entre elles ont été éligibles à la DGF " bonifiée " prévue par la loi du 12 juillet 1999 et ont bénéficié, à ce titre, d'une dotation moyenne par habitant de 175 francs. 44 de ces groupements ont perçu une garantie minimale d'attribution (contre 53 en 1999).
Groupements les plus intégrés et ayant un coefficient d'intégration fiscale moyen qui s'élève à 46,4360% , les communautés urbaines ont l'attribution moyenne par habitant la plus élevée (480 francs par habitant). Deux d'entre elles (Arras et Dunkerque) ayant opté pour le régime fiscal de la taxe professionnelle unique ont fait l'objet d'une répartition spécifique. 8 communautés urbaines ont perçu une garantie d'évolution minimale.
Pour ce qui est des 50 nouvelles communautés d'agglomération , la population a été le seul critère utilisé, l'inexistence de cette catégorie en 1999 ne permettant pas de calculer un potentiel fiscal moyen ni un CIF moyen. Conformément aux dispositions de la loi du 12 juillet 1999 , chaque communauté d'agglomération a reçu une attribution égale à la dotation moyenne par habitant de 250 francs .
Enfin, sur les 9 syndicats d'agglomération nouvelle, 5 ont perçu une garantie minimale, soit un montant total de 9,7 millions de francs.
Les crédits alloués à la dotation de solidarité urbaine (DSU) ont atteint 3,77 milliards de francs en 2000, soit une progression de 14,34%. Ce montant inclut 40 millions de francs prélevés sur la DGF de la région d'Ile-de-France en application de l' article L. 4414-6 du code général des collectivités territoriales, une majoration de 500 millions de francs prévue par l'article 59 de la loi de finances pour 1999 et un abondement exceptionnel de 500 millions de francs en application de l'article 64 de la loi de finances pour 2000. Conformément à la faculté qui lui est ouverte par l'article L. 2334-13 du code général des collectivités territoriales, le comité des finances locales a décidé d'affecter à la DSU 55% de la croissance de la dotation d'aménagement -hors dotation des groupements.
686 communes de plus de 10.000 habitants (680 en 1999), représentant 22,639 millions d'habitants, se sont partagé 3,496 milliards de francs. La dotation moyenne par habitant s'est élevée à 154,47 francs (contre 137,65 francs en 1999). 19 communes ont été éligibles pour la première fois. 13 communes ont perdu le bénéfice de la DSU.
Pour une dotation moyenne par habitant qui s'élève à 154,47 francs , la dotation la plus forte s'établit à 609,93 francs et la plus faible à 26,12 francs . Sur les 686 communes éligibles, 35 d'entre elles ont vu leur dotation diminuer en 2000. Ces variations sont liées aux effets de la prise en compte du recensement général de la population sur le calcul du potentiel fiscal et du revenu par habitant.
Parmi les communes de 5.000 à 9.999 habitants , 102 sont éligibles à la DSU pour un montant de 112,091 millions de francs. 8 d'entre elles sont éligibles pour la première fois. En revanche, 8 communes appartenant à cette strate démographique ne sont plus éligibles à la DSU et perçoivent la garantie d'attribution égale à 50 % de leur dotation en 1999.
La dotation de solidarité rurale s'est élevée à 2,340 milliards de francs .
Le comité des finances locales a décidé de faire évoluer la fraction bourgs-centre de 5% de la croissance de la DSR par rapport à 1999, contre 20% les années précédentes. Compte tenu de la progression négative du solde de la dotation d'aménagement, ce choix a eu pour effet de favoriser la progression de la fraction " bourgs centre ".
740,854 millions de francs ont été mis en répartition en métropole en 2000 (+ 24,95%) au titre de la fraction bourgs-centre.
4.043 communes (contre 4.077 en 1999) ont bénéficié de cette fraction, représentant une population de 10,374 millions d'habitants. L'attribution moyenne par habitant, hors garantie, s'est élevée à 70,88 francs (+ 25,02%). 32 communes sont devenues éligibles en 2000 tandis que 66 communes, n'étant plus éligibles, ont bénéficié d'une attribution au titre de la garantie, égale à la moitié de la dotation perçue l'année précédente. Le recensement général de la population explique une augmentation du nombre de communes " entrantes " et " sortantes ".
Le montant des crédits mis en répartition, au titre de la fraction de péréquation , a atteint 1,510 milliard de francs en 2000 pour les communes de métropole (-1,1%) après prélèvement de 63,564 millions de francs pour les communes d'outre-mer.
33.644 communes bénéficient d'une attribution au titre de la fraction de péréquation en 2000 (contre 33.653 en 1999), représentant 29,5 millions d'habitants (+ 0,75 %). La dotation moyenne par habitant s'est élevée à 51,11 francs (contre 52,07 francs en 1999, soit -1,85%). 147 communes ont bénéficié pour la première fois de cette fraction de péréquation. 156 communes ont cessé d'en bénéficier.
En 2000, 3.999 communes ont cumulé des attributions au titre des deux fractions de la DSR (contre 3.975 en 2000).
La DGF des départements a progressé de 0,83% (contre 2,78% en 1998) pour s'établir à 18,616 milliards de francs .
24 départements ont bénéficié de la dotation de fonctionnement minimale en 2000. Il s'agit des mêmes départements qu'en 1998. 11 départements ont été contributeurs. Au total, l'enveloppe de la dotation de fonctionnement minimale, majoration incluse, s'est donc élevée à 836,885 millions de francs.
b) La dotation spéciale instituteurs (DSI)
Destinée à compenser les charges supportées par les communes dans le cadre du droit au logement des instituteurs, la DSI doit en principe évoluer comme la DGF (soit +3,42% par rapport à 2000). Toutefois, elle s'établira en 2001 à 2,164 milliards de francs (-8%) en raison de la réduction du nombre d'ayants-droit du fait de l'intégration progressive des instituteurs dans le corps des professeurs des écoles.
c) Le fonds national de péréquation de la taxe professionnelle (FNPTP) et le fonds national de péréquation (FNP)
Les deux dotations de l'Etat évoluent comme les recettes fiscales nettes de celui-ci (soit +4,67%). Hors cotisation de péréquation, les ressources du FNPTP atteindront 3,943 milliards de francs (+10,3%). Le FNPTP bénéficiera des excédents de fiscalité de la Poste et de France Télécom qui atteindront 2,217 milliards de francs (après 2,076 milliards de francs en 2000).Toutefois, le FNPTP devra supporter la compensation des exonérations de taxe professionnelle des entreprises implantées dans les zones franches urbaines prévues par la loi du 24 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville. Conformément au souhait du Sénat, cette compensation par le FNPTP est néanmoins limitée à la croissance annuelle du produit de fiscalité de la Poste et de France Télécom, soit 140,7 millions de francs en 2001. En conséquence, le FNPTP percevra au titre de ces excédents de fiscalité 2, 076 milliard de francs (2,217 milliards de francs - 140,7 millions de francs).
• Bilan de la répartition du FNPTP en 2000
Première fraction du FNPTP, la dotation de développement rural (DDR) s'est élevée à 726,788 millions de francs pour les collectivités éligibles de métropole.
En application de l'article 108 de la loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale, seuls sont désormais éligibles les groupements de communes à fiscalité propre exerçant une compétence en matière d'aménagement de l'espace et de développement économique dont la population regroupée n'excède pas 60.000 habitants et qui ne satisfont pas aux seuils nécessaires pour une transformation en communauté d'agglomération, si les deux tiers au moins des communes du groupement comptent moins de 5.000 habitants .
Le nombre de groupements à fiscalité propre éligibles à la DDR a fortement progressé (+ 11,7%) en 2000. Les 1.651 établissements publics de coopération intercommunale éligibles à la DDR représentent une population de 16,4 millions d'habitants et regroupent 19 101 communes. Cependant, comme les années passées, il existe une forte dispersion de ces groupements sur le territoire.
Pour ce qui est de la seconde fraction du FNPTP , sa première part -qui est destinée à compenser les pertes de bases de taxe professionnelle et qui, depuis la loi de finances rectificative n° 97-1239 du 29 décembre 1997 , ne peut excéder 27 % des ressources de la seconde fraction (contre 25 % les années précédentes)- a atteint 916,586 millions de francs. La loi du 29 décembre 1997 a, en outre, précisé que la compensation est dégressive sur trois ans (et non plus sur quatre ans).
3.530 collectivités ont enregistré, entre 1998 et 1999, une perte de produit de taxe professionnelle pour un montant de 400,194 millions de francs, compensée à 90 %.
L'article 58 de la loi de finances pour 1999 a, par ailleurs, institué une deuxième part , afin de compenser pendant les trois années du " contrat de croissance et de solidarité " la diminution de dotation de compensation de la taxe professionnelle (hors réduction pour embauche ou investissement) subie par des communes éligibles à certaines dotations de solidarité. Ces communes ne doivent supporter que la moitié des pertes de DCTP qu'elles auraient normalement dû enregistrer (soit - 3,769% en 2000). Au total, le montant cumulé des compensations versées par le FNPTP, au titre de la fraction 2000 et de la fraction 1999 reconduite, s'est établi à 892,5 millions de francs.
Enfin, la dernière part dite " part résiduelle ", qui est attribuée aux communes qui connaissent des difficultés financières et dont le budget en déséquilibre a été transmis à la chambre régionale des comptes (son montant ne peut excéder 5 % des ressources de la seconde fraction) a été fixée à seulement 3 millions de francs par le comité des finances locales, en raison des très faibles taux de consommation constatés les années précédentes.
Quant au Fonds national de péréquation (FNP), sa part principale -destinée à assurer une péréquation de la richesse fiscale entre les communes en fonction de leur potentiel fiscal et de leur effort fiscal et qui est alimentée par le solde de la seconde fraction du FNPTP- s'est élevée, comme en 1999, à 2,820 milliards de francs .
18.339 communes ont bénéficié de la part principale. En application de l'article 46 de la loi de finances rectificative pour 1998, les fonds départementaux de péréquation de taxe professionnelle peuvent également, sous certaines conditions, être éligibles à la première part. Cette disposition a bénéficié au fonds du département de l'Essonne.
La seconde part dite " majoration " -réservée aux communes de moins de 200.000 habitants éligibles à la part principale et ayant un potentiel fiscal, calculé à partir de la seule taxe professionnelle, inférieur à 20 % de la moyenne de la strate démographique correspondante- a bénéficié à 15.981 communes (15.806 communes en 1999), soit une attribution moyenne de 34,88 francs par habitant (35,67 francs en 1999).
15.871 communes ont bénéficié des deux parts du FNP, soit une dotation moyenne par habitant de 136,55 francs (contre 138,73 francs en 1999).
d) La dotation élu local
Evoluant comme la DGF, la dotation élu local s'élèvera à 285 millions de francs en 2001 (contre 275,6 millions de francs en 1999). Elle aide les petites communes rurales à faire face aux charges résultant des dispositions relatives aux conditions d'exercice des mandats locaux.
e) La dotation globale d'équipement (DGE)
La DGE des communes -qui est indexée sur la formation brute de capital fixe (FBCF) des administrations publiques- atteint 2,69 milliards de francs , soit + 1,6 %.
La DGE des départements -également indexée sur la FBCF des administrations publiques- s'élèvera à 2,88 milliards de francs .
f) Les dotations de compensation financière des transferts de compétences
- La dotation régionale d'équipement scolaire (DRES) et la dotation départementale d'équipement des collèges (DDEC) progresseront comme le taux prévisionnel d'évolution de la FBCF des administrations publiques (soit + 1,6 %). La DRES s'élève ainsi à 3,624 milliards de francs et la DDEC à 1,800 milliard de francs.
- La dotation générale de décentralisation (DGD), devrait atteindre 15,1 milliards de francs , hors compensation de la vignette. Inscrite au chapitre 41-56 du ministère de l'intérieur, elle assure la couverture des charges résultant des transferts de compétences, qui ne sont pas compensées par la fiscalité transférée. Elle doit en principe évoluer comme la DGF. Son montant doit néanmoins prendre en compte une réduction de 9,1 milliards de francs affectant la DGD des départements en application de la loi n° 99-641 du 27 juillet 1999 portant création d'une couverture maladie universelle qui a recentralisé l'aide médicale générale. A l'inverse la DGD des départements bénéficie d'abondements au titre de la suppression des droits de mutation à titre onéreux (plus de 4 milliards de francs) et de la vignette (12,5 milliards de francs).
- La DGD spécifique à la collectivité territoriale de Corse -qui évolue comme la DGF (soit + 3,42%)- atteint 1,398 milliard de francs .
- La DGD formation professionnelle -évoluant dans les mêmes conditions- s'établit à 8,238 milliards de francs .
g) La dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP)
Variable d'ajustement de l'enveloppe normée, la DCTP doit évoluer de manière à assurer le respect de la norme d'évolution de l'enveloppe, qui prend en compte 33 % de la croissance du PIB. En 2001, elle s'établira à 11,209 milliards de francs , soit une baisse de 5,4 % . Si la dotation spécifique au financement des communautés d'agglomération (1,2 milliard de francs) se révélait insuffisante, les sommes nécessaires seraient prélevées sur la DCTP, conformément aux dispositions de la loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale.
Le dispositif prévu en loi de finances pour 1999 ayant été reconduit, les collectivités éligibles aux dotations de solidarité ne supporteront que la moitié de cette réduction du montant de la DCTP.
Dans le but de maintenir la péréquation, l'article 57 III de la loi de finances pour 1999 a prévu que la diminution de la DCTP serait opérée de manière différenciée selon les collectivités.
En conséquence, les communes éligibles l'année précédente à la dotation de solidarité urbaine (DSU), les communes bénéficiaires de la première fraction (bourgs-centre) de la dotation de solidarité rurale (DSR), les départements éligibles à la dotation de fonctionnement minimale ainsi que les régions bénéficiaires du fonds de correction des déséquilibres régionaux au titre de l'année précédente, ne supporteront entre 1999 et 2001 qu'une diminution de leur DCTP égale à la moitié de celle qu'elles auraient dû subir normalement.
L'article 58 de la loi de finances pour 1999 a, pour sa part, prévu une compensation par le FNPTP des pertes subies sur leur DCTP par les communes éligibles à certaines dotations de solidarité.
2. L'évolution des dotations exclues de l' " enveloppe normée " du " contrat de croissance et de solidarité "
a) Le fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA)
Le montant prévisionnel du FCTVA inscrit dans le projet de loi de finances s'élève à 23,5 milliards de francs (+7,7%).
La loi n° 2000-656 du 13 juillet 2000 portant loi de finances rectificative pour 2000 a apporté deux modifications aux modalités d'attribution du Fonds. D'une part, en raison de la réduction du taux normal de TVA à 19,6%, le taux de compensation forfaitaire a été fixé à 15,482%. Compte tenu de la date d'effet de la baisse d'un point du taux de TVA (1 er avril 2000) et du décalage de deux ans, ce nouveau taux n'entrera en vigueur qu'en 2003. Pour les communautés d'agglomération et de communes, le taux restera de 16,176% pour les dépenses facturées avant le 1 er avril 2000 et de 15,482% pour celles qui ont été facturées après. D'autre part, une dérogation à la règle du décalage de deux ans pour le versement du FCTVA a été admise pour les dépenses liées à la réparation des dommages causés par les intempéries des 12 et 13 novembre et du 25 au 29 décembre 1999. Le FCTVA sera attribué l'année même de la réalisation des dépenses réelles d'investissement engagées à cette fin en 1999 et 2000.
b) Le prélèvement au titre des amendes de police relatives à la circulation routière
Le produit des amendes de police devrait atteindre 2,08 milliards de francs en 2001, soit une hausse de 2 %.
c) Les subventions et comptes spéciaux du Trésor
Les subventions de fonctionnement des ministères s'élèvent à 7,483 milliards de francs en 2001, contre 7,394 milliards de francs en 2000 (+1,2%).
Les comptes spéciaux du Trésor s'établissent à 1,332 milliard de francs (+9,2%).
d) La compensation d'exonérations et de divers dégrèvements législatifs
- La réduction pour embauche ou investissement (REI) s'établira à 314 millions de francs (-4,8%).
- La contrepartie de l'exonération de la taxe foncière sur les propriétés bâties et non bâties s'élèvera à 225 millions de francs contre 98 millions de francs en 2000.
- La compensation de diverses exonérations relatives à la fiscalité locale atteindra 12,768 milliards de francs (soit + 5%).
- La compensation de divers dégrèvements législatifs représentera 54,897 milliards de francs (-9%) . Le dégrèvement qui résulte du plafonnement de la cotisation de taxe professionnelle en fonction de la valeur ajoutée occupe une place prépondérante (37,6 milliards de francs en 2000). De nouveaux dégrèvements en matière de taxe d'habitation ont, par ailleurs, été prévus par la loi de finances rectificative pour 2000.
3. La compensation de la réforme fiscale
Faisant l'objet d'une présentation spécifique dans le tableau retraçant l'effort financier de l'Etat aux collectivités locales, cette compensation s'élève à 59,247 milliards de francs .
Elle correspond à la suppression de la vignette à hauteur de 12,5 milliards de francs et de la part salariale dans les bases de la taxe professionnelle, pour un montant de 35,35 milliards de francs , à la suppression de la part régionale de la taxe d'habitation ( 6,085 milliards de francs ) et des droits de mutation à titre onéreux ( 5,312 milliards de francs ).
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L'évolution des concours de l'Etat en 2001 est caractérisée par une indexation plus satisfaisante de l'enveloppe normée qui intégrera 33% de la croissance économique (contre 25% l'an passé). En outre, la dotation globale de fonctionnement connaîtra une augmentation plus significative qui doit être soulignée.
Le Gouvernement a, par ailleurs, cherché à corriger par divers abondements " hors enveloppe " les insuffisances du contrat de croissance et de solidarité, notamment au profit de l'intercommunalité et des dotations de solidarité.
Pour autant, les dispositions du projet de loi de finances soulignent une nouvelle fois les limites du cadre fixé pour les relations financières entre l'Etat et les collectivités locales et l'immaturité de ces relations.
Les modalités d'indexation des concours de l'Etat ne permettent pas de rendre compte de la contribution essentielle des collectivités locales à la croissance économique, dont elles ne sont pas invitées à partager pleinement les fruits. Ainsi, la progression de la dotation globale de fonctionnement (+3,42%) reste sensiblement inférieure à celle des recettes fiscales nettes de l'Etat (+4,67%).
Le contrat de croissance et de solidarité n'établit aucun lien entre l'évolution des concours de l'Etat et celle des charges des collectivités locales. Or ces charges sont elles-mêmes fortement évolutives , en particulier sous l'effet de décisions prises par l'Etat seul, par exemple pour la rémunération des fonctionnaires ou en matière de normes.
L'ajustement de l'enveloppe normée par le biais de la dotation de compensation de la taxe professionnelle aboutit, année après année, à une amputation très forte de cette dotation pourtant destinée à compenser des pertes de recettes fiscales. Il en résulte un manque à gagner très lourd pour les collectivités concernées.
Le poids croissant de l'intercommunalité à fiscalité propre pose le problème de son financement. Il est à craindre que le montant d'1,2 milliard de francs qui sera prélevé sur les recettes de l'Etat demeure insuffisant pour financer les communautés d'agglomération, compte tenu du nombre prévisible de créations de structures de ce type. Or, c'est, dans ce cas, la dotation de compensation de la taxe professionnelle qui, conformément aux dispositions de la loi du 12 juillet 1999 , serait à nouveau sollicitée. En outre, l'accroissement vraisemblable du nombre de communautés de communes réunissant les conditions pour bénéficier d'une dotation globale de fonctionnement bonifiée pèsera sur les équilibres de cette dotation.
Sur la demande du Sénat, le législateur de 1999 a limité aux seules années 2000 et 2001 la faculté de prélever sur la dotation de compensation de la taxe professionnelle pour financer les communautés d'agglomération, afin que soit posée de manière claire, à la date d'échéance du contrat de croissance et de solidarité, la question du financement de l'intercommunalité. Or le choix du Gouvernement de prolonger d'un an la durée d'application du contrat de croissance et de solidarité aura pour effet de dissocier le débat sur le nouveau cadre d'évolution des concours de l'Etat de celui sur le financement des structures intercommunales, en particulier des communautés d'agglomération. Il ne paraît pourtant pas envisageable de financer durablement ces structures au moyen de prélèvements opérés sur des dotations ayant un tout autre objet et destinées à d'autres collectivités.
La multiplication des abondements dits exceptionnels " hors enveloppe normée " et le poids croissant des compensations d'exonérations de fiscalité locale traduisent par ailleurs l'immaturité des relations financières entre l'Etat et les collectivités locales.
Faute de doter ces dernières de ressources stables et évolutives , l'Etat, année après année, est contraint de prévoir des versements exceptionnels destinés à assurer la mise en oeuvre de certains objectifs tels que la solidarité avec les collectivités défavorisées.
Or cette pratique n'offre aucune garantie aux collectivités locales quant à la stabilité et à la prévisibilité de leurs ressources. Ainsi la dotation de solidarité urbaine ne sera abondée que de 850 millions de francs contre 1 milliard de francs en 2000. La majoration de 200 millions de francs de la dotation d'aménagement destinée à limiter l'impact sur la DSU et la DSR de la prise en compte des résultats du recensement général de la population n'est pas reconduite en 2001. La majoration de 150 millions de francs de la DSR sera financée par un prélèvement sur le fonds national de péréquation de la taxe professionnelle (FNPTP). Contre l'avis du Sénat, la majoration de 40 millions de francs de la dotation forfaitaire des communes d'outre mer sera financée par un prélèvement sur la DSU et la DSR des communes de métropole. Au total, l'objectif de péréquation pourtant affiché comme une priorité apparaît malmené.
Comme votre commission des Lois l'a déjà relevé au titre du dernier exercice budgétaire, la pratique des abondements exceptionnels risque d'aboutir à un double mécanisme des concours de l'Etat aux collectivités locales : d'une part, une enveloppe normée évoluant selon ses règles d'indexation ; d'autre part, des abondements ponctuels dépendant du bon vouloir de l'Etat et dont le maintien ne serait en rien garanti pour les exercices suivants.
Quant au poids croissant des compensations, il traduit les effets de la politique menée par le Gouvernement consistant à amputer progressivement la fiscalité locale. Comme l'a souligné, à juste titre, la mission sénatoriale d'information sur la décentralisation, il en résulte une charge incompressible pour le budget de l'Etat ainsi qu'une modification de la structure des concours de l'Etat aux collectivités locales. Au terme de la réforme de la taxe professionnelle, les dotations dites " actives " devraient représenter moins de la moitié de ces concours.
Au total, votre commission des Lois ne peut que renouveler le constat qu'elle faisait l'an passé sur la mise en cause progressive de l'objectif même d'une programmation pluriannuelle des concours de l'Etat aux collectivités locales et des conséquences qui devaient résulter d'une telle programmation, à savoir le caractère plus prévisible et la lisibilité des concours de l'Etat.