B. LES BUDGETS LOCAUX : UNE MAÎTRISE DES DÉPENSES DE GESTION ET UNE MODÉRATION DE LA PRESSION FISCALE
1. La situation d'ensemble
Le rapport établi par notre collègue Joël Bourdin, au nom de l'observatoire des finances locales sur l'état des finances locales en 2000, souligne que, malgré des dépenses de personnel en hausse, les collectivités locales ont poursuivi les efforts importants entrepris depuis 1997 pour maîtriser leurs dépenses de gestion (dépenses de fonctionnement hors intérêts de la dette) qui ont progressé de 2,7% en 1999.
Les dépenses de personnel sont en nette progression en 1999 (+5,6%), sous l'effet des revalorisations salariales et du " glissement - vieillesse - technicité " (GVT) mais aussi d'une possible croissance des effectifs.
Les premières informations disponibles pour 2000, qui concernent les budgets primitifs des départements et des régions, mettent en évidence que ces collectivités prévoient une croissance plus soutenue des dépenses de gestion (+7,5% pour les régions, +4,6% pour les départements). Les dépenses de personnel subissent à la fois les effets des revalorisations des années antérieures en " année pleine " et la hausse de 0,5% du taux de la contribution employeur. Il restera à observer comment les communes vont répercuter les effets du développement des nouvelles structures intercommunales.
La maîtrise des dépenses de gestion depuis 1997 a concerné toutes les catégories de collectivités.
Les départements ont limité les transferts versés, notamment les dépenses d'aide sociale (+1,9% en 1999). En 2000, l'entrée en vigueur de la couverture maladie universelle (CMU) a pour conséquence le retrait au département de la compétence relative à l'aide médicale, ce qui entraîne une diminution mécanique des dépenses départementales de plus de 9 milliards de francs (mais parallèlement une baisse des recettes au titre de la dotation générale de décentralisation). Les dépenses pour les collèges enregistrent une progression un peu plus nette (+3,9%).
Les régions connaissent une augmentation de leurs dépenses de transfert mais à un rythme beaucoup plus faible en 1999 (+5,6% contre 10,2% en 1998). Cependant, ces dépenses devraient progresser de manière plus forte en 2000 (+7,1%), sous l'influence des transferts de compétences, notamment en matière de transport ferroviaire et de formation professionnelle.
Quant aux communes, elles subissent une légère reprise de la croissance des dépenses réelles de fonctionnement (+3% contre +2% en 1997 et en 1998), essentiellement due aux frais de personnel, les autres dépenses ne progressant que très faiblement.
Pour la sixième année consécutive, la charge des intérêts de la dette diminue en 1999 (-9,4%). Elle atteint 30 milliards de francs, soit une baisse d'un tiers en six ans. Les collectivités ont bénéficié de la baisse des taux d'intérêt. Elles ont également réduit le volume de leur dette et ont continué à réaménager leurs encours, alors que les taux ont amorcé une reprise.
Les recettes fiscales ont bénéficié du dynamisme de l'économie. Depuis 1997, les collectivités ont choisi de limiter la pression fiscale. L'année 2000 sera la quatrième année consécutive de limitation de la croissance des taux d'imposition. En 1999, les taux d'imposition ont connu des progressions particulièrement faibles (entre +0,4% et +0,6% selon la taxe).
Quant à la fiscalité indirecte , elle a également bénéficié de la forte activité des marchés automobile et immobilier. Les impositions indirectes ont ainsi augmenté de 6,6% pour les départements et de 6,4% pour les régions.
Les dotations de fonctionnement de l'Etat ont progressé dans le cadre des règles du " contrat de croissance et de solidarité " qui ont pris en compte une partie plus importante (25 %) de la croissance du PIB dans le calcul de l'enveloppe " normée ". Celle-ci a augmenté de 1,48%, soit une hausse de 2,8 milliards de francs des dotations " sous enveloppe ".
Pour la cinquième année consécutive, l'épargne des collectivités locales augmentera en 2000. Grâce à la bonne tenue des recettes fiscales et à la maîtrise des dépenses de gestion (hors frais de personnel), l'épargne de gestion connaîtrait, selon le Crédit local de France, une nouvelle hausse en 2000 (+2% après +3,8% en 1999). Entre 1995 et 1999, l' épargne brute (qui résulte de la soustraction du montant des intérêts de la dette à l'épargne de gestion) a progressé de 40% en volume pour approcher les 150 milliards de francs. Selon le Crédit local de France, elle augmenterait de 3,1% en 2000.
En dépit d'un auto-financement fort et dynamique, le rapport de M. Joël Bourdin relève que les collectivités locales n'ont pas confirmé en 1999 la reprise des investissements directs amorcée l'année précédente (+1,3% contre +7,3%). Les dépenses d'équipement brut s'élèvent à 137 milliards de francs en 1999, soit à un niveau équivalent à celui de 1996 et très inférieur au volume observé à la fin des années 80 et au début des années 90.
Le rapport estime néanmoins que l'exercice 2000 sera probablement dynamique pour l'investissement local. Les prévisions sont d'ores et déjà à la hausse pour les départements (+9%) et les régions (+5%). De manière classique, les investissements communaux augmentent l'année précédant le renouvellement des conseils municipaux (même si 1994, année préélectorale, avait été marquée par une régression de 0,8%). Le ministère de l'équipement et des transports a par ailleurs annoncé une progression de l'activité des travaux publics en 2000. Or les collectivités locales sont à l'origine de 45% de cette activité. En outre, la réparation des dégâts causés par les tempêtes de décembre 1999 devrait avoir une incidence sur les investissements de l'exercice en cours et des suivants. Selon le Crédit local de France, les travaux nécessaires dans les bâtiments peuvent être estimés à environ 5 milliards de francs en 2000.
Le Crédit local de France fait, en outre, valoir que des investissements importants sont attendus pour les transports collectifs urbains . En 2000, l'investissement est alimenté par une multiplication des projets de construction de lignes de transports collectifs. En outre, les collectivités locales poursuivent leurs investissements, dans le domaine de l'environnement , pour respecter la directive sur les eaux urbaines de 1991, pour développer le recyclage des déchets ménagers et mettre aux normes les incinérateurs et les décharges. Pour les seuls déchets ménagers, les investissements des collectivités locales en 2000 sont estimés à 10 milliards de francs par l'ADEME. La nouvelle génération des contrats de plan représentera un engagement financier de la part des régions à hauteur de 116 milliards de francs. Les régions consacreront parallèlement plus de 5 milliards de francs dans le cadre des contrats de villes.
A plus long terme, les projets recensés par le Groupement des autorités responsables de transports (GART) d'ici 2010, sont estimés à plus de 100 milliards de francs. Sur la prochaine mandature municipale (2001-2007), les projets pouvant être réalisés concerneraient 29 agglomérations et représenteraient 45 milliards de francs.
2. La situation par catégorie de collectivité
a) Les budgets des communes
Selon le Crédit local de France, la progression des taux d'imposition communaux ne cesse de ralentir (+0,2% en 1999). En 2000, ils devraient même diminuer de 0,5% en moyenne.
La prise en compte partielle des résultats du recensement de 1999 a entraîné une majoration de la dotation forfaitaire En revanche, un prélèvement de 11,2 milliards de francs a été effectué sur la dotation forfaitaire des communes, au titre de la suppression des contingents communaux. Après une augmentation de 3,1% en 1999, l' épargne de gestion progresse plus modérément (+1,8%), du fait principalement de la décélération des recettes fiscales. L' épargne brute connaît encore une progression soutenue (+3,2%).
Contrairement aux prévisions fondées sur les budgets primitifs, les dépenses d'équipement ont connu une progression limitée en 1999 (+1,9%). Alimentées par les reports de 1999, les réparations liées aux intempéries et l'achèvement des projets de la mandature municipale, les dépenses d'investissement devraient enregistrer une forte progression (+7%) en 2000. Cette accélération de l'investissement se conjuguerait avec une hausse de l'emprunt (+9,1%).
Le rôle accru des groupements à fiscalité propre doit être souligné. Leurs dépenses continuent d'augmenter plus rapidement que celles des communes. En 1998, leurs dépenses de gestion représentaient 36,3 milliards de francs, soit plus que les régions (31,9 milliards de francs). Leurs dépenses d'équipement brut s'élevaient à 14 milliards de francs (40 milliards de francs pour les syndicats de communes, soit 54 milliards de francs pour l'ensemble des groupements).
Notons que les douze communautés urbaines réalisent plus de 35% des dépenses totales des établissements publics de coopération intercommunale alors qu'elles représentent moins de 15% de leur population.
b) Les budgets des départements
Le Crédit local de France relève que la volonté de maîtrise de la fiscalité, déjà observée en 1999, est encore plus marquée en 2000. Seuls 8 départements ont augmenté leur taux de taxe d'habitation, tandis que 14 l'ont diminué et 73 l'ont stabilisé. En dépit de l'amputation de la part " salaires ", les bases de taxe professionnelle sont restées quasiment stables grâce au dynamisme de l'investissement des entreprises. Au total, cependant, du fait notamment de la progression réduite des recettes fiscales indirectes (+0,7%), les recettes fiscales des départements évoluent de manière plus limitée (+2,9%) qu'en 1999 (+4,4%).
Les dépenses de gestion subissent le poids de la progression encore soutenue des dépenses de personnel (+6,8 %). On observe, en revanche, une diminution sensible des autres dépenses de gestion, consécutive au transfert à l'Etat de l'aide médicale, lié à la mise en place de la couverture maladie universelle. Hors aide médicale, les dépenses d'aide sociale s'accélèrent en 2000 (+3,9%). Au total néanmoins, les dépenses de gestion diminuent de 1,4% en 2000.
L' épargne de gestion , d'un montant de 58 milliards de francs, est en hausse de 5,1%. La poursuite de la baisse des intérêts (5,5 milliards de francs, -8,9%), due notamment à la diminution du stock de dette, entraîne une progression rapide de l' épargne brute (+6,9%).
Selon le Crédit local de France, portées par des besoins d'investissement direct (voirie, réparation dans les collèges à la suite des intempéries de 1999) et par le dynamisme des subventions versées aux communes, les dépenses d'investissement (60 milliards de francs) devraient progresser de 5,8% en 2000, sans mettre en cause le mouvement de désendettement.
c) Les budgets des régions
La majorité des régions a stabilisé ses taux d'imposition en 2000. Cependant, la décision de cinq d'entre elles de les augmenter entraîne une progression plus rapide de l'ensemble du produit voté.
Les frais de personnel connaissent une progression toujours rapide (+9% après +9,3%). En revanche, la hausse des transferts versés - qui constituent l'essentiel des dépenses de fonctionnement des régions - a été contenue en 1999 (+5%) comme en 2000 (+5,8%), contre 12% en moyenne annuelle entre 1990 et 1998. Les transferts liés à la formation professionnelle et à l'expérimentation dans le domaine ferroviaire ont, en effet, été stabilisés. Les dépenses de gestion ont tendance à évoluer moins fortement (+8,2 % après +9,6 % en 1998), sous l'effet d'une hausse plus modérée des autres dépenses de gestion.
L'épargne de gestion continue de progresser (+2,2%). Sous l'effet du mouvement de désendettement entamé en 1999, les intérêts de la dette diminuent (-3,7% en 2000). L'épargne brute peut, en conséquence, augmenter de 2,8%.
Après un fléchissement en 1998 et une stabilisation en 1999, l'investissement des régions est reparti à la hausse (34,4 milliards de francs, +3,3%) en 2000.