Projet de loi de finances pour 2001 : Décentralisation

B. LA DÉCONCENTRATION : UNE MISE EN oeUVRE LABORIEUSE

Les services déconcentrés de l'Etat ont une importance stratégique qui ne peut être ignorée. Avant 1982, la déconcentration administrative avait constitué un correctif technique et un palliatif à l'absence de décentralisation. Depuis cette date, elle est apparue comme le complément indispensable de la décentralisation. Pourtant, elle a eu du mal à se traduire dans les faits, l'Etat tardant à tirer toutes les conséquences de la décentralisation dans sa propre organisation.

Le rapport établi par notre collègue Michel Mercier, au nom de la mission d'information sur la décentralisation, présidée par notre collègue Jean-Paul Delevoye, a souligné la mise en oeuvre laborieuse du processus de la déconcentration administrative.

Sous la précédente législature, ce processus avait pourtant constitué un axe important de la réforme de l'Etat, le préfet devant s'affirmer comme le véritable titulaire d'une compétence de droit commun et les services déconcentrés ayant vocation à être les " opérateurs " des politiques publiques. Parmi les différentes mesures arrêtées dans ce sens, un décret du 15 janvier 1997 a en particulier prévu la compétence préfectorale pour les décisions administratives individuelles prises au titre de 4 200 régimes d'autorisation existants. Au 1 ^er janvier 1998 , 73% des décisions individuelles avaient été prises selon une procédure déconcentrée. Le préfet a été reconnu comme autorité de droit commun pour prendre des décisions administratives individuelles entrant dans le champ de compétences des administrations civiles de l'Etat. Vingt six décrets des 19 et 24 décembre 1997 ont déconcentré environ six cents procédures représentant chaque année plusieurs milliers d'actes. Les efforts ont également porté sur une déconcentration accrue de la gestion des personnels et de la procédure de mise à disposition des fonctionnaires ( décret n° 97-695 du 31 mai 1997 ) ; la déconcentration des crédits d'intervention et l'engagement dans la voie de la globalisation des crédits par une réduction du nombre d'articles budgétaires et la réforme du contrôle financier local ( décret du 16 juillet 1996 ) ; le renforcement de la capacité d'action du préfet dans le domaine immobilier, notamment par l'institution à son profit d'une procédure d'avis conforme pour les projets immobiliers des services de l'Etat dans son département ( décret n° 97-142 du 13 février 1997 ) ; la simplification des régimes d'autorisation et de déclaration administrative préalable ( décret n° 97-503 du 21 mai 1997 ).

En dépit de ces progrès notables, le chantier de la déconcentration reste très largement inachevé.

Le rapport précité de la mission d'information sur la décentralisation a mis en évidence que les pouvoirs des préfets s'exerçaient sur un périmètre limité, des pans entiers de l'action publique et de nombreux satellites de l'Etat échappant traditionnellement à son autorité. La déconcentration de la gestion des personnels est encore incomplète. Les crédits d'investissement demeurent trop souvent gérés au niveau central même s'il convient de relever que le décret n° 99-896 du 20 octobre 1999 a inversé la règle traditionnelle en matière d'investissements publics en faisant du maintien du pouvoir de décision central l'exception et que, comme votre rapporteur pour avis l'a déjà souligné, l'expérience de globalisation des moyens de fonctionnement des préfectures est progressivement étendue. Enfin, comme l'a noté l'Inspection générale de l'administration, la déconcentration de la politique immobilière de l'Etat est trop souvent mise en échec par l'insuffisante information des préfets par les administrations centrales et par la multiplication des initiatives ministérielles dans ce domaine.

La mission d'information a également souligné les limites de l'effort de restructuration des administrations de l'Etat, entrepris depuis la décentralisation, constat dont témoigne la coexistence de plus d'une vingtaine de services déconcentrés dans chaque département. A ce jour, le seul regroupement significatif a concerné celui des directions du travail et de l'emploi avec l'administration de la formation professionnelle.

Le comité interministériel à la réforme de l'Etat du 13 juillet 1999 , estimant qu'une démarche tendant à une recomposition fonctionnelle des services se heurtait à des rigidités statutaires  et rencontrait  de nombreux obstacles sur le plan structurel , a renoncé à cette réorganisation , préférant explorer d'autres voies. Ainsi, a été expérimentée la formule du projet territorial de l'Etat dans le département qui doit constituer " une démarche collective associant tous les services déconcentrés de l'Etat dans le but d'élaborer une stratégie commune et de définir une organisation optimale ". Les décrets n° 99-895 et n°99-896 du 20 octobre 1999 ont par ailleurs confié aux préfets la compétence pour fixer l'organisation des services déconcentrés placés sous leur autorité. La délégation interservices a été créée, afin de regrouper les parties de services concernées par une compétence, par exemple la gestion de l'eau, dont la mise en oeuvre est partagée entre plusieurs services déconcentrés. Le délégué interservices aura autorité fonctionnelle sur les services dans le domaine de compétences de la délégation. Il disposera de la qualité d'ordonnateur secondaire et pourra recevoir délégation de signature du préfet.

La mission sénatoriale d'information a avancé plusieurs propositions pour une modernisation effective de l'administration territoriale de l'Etat. Elle a ainsi jugé nécessaire de parfaire les partages des services territoriaux de l'Etat correspondant aux transferts de compétences aux collectivités locales ( proposition n° 5 ). Elle s'est prononcée contre la superposition des services déconcentrés, car il n'est pas nécessaire qu'à chaque niveau de collectivité décentralisée corresponde un niveau déconcentré de l'Etat, et pour un regroupement de certains services déconcentrés ( proposition n° 6 ). La mission a, en outre, jugé nécessaire de renforcer l'autorité des préfets sur les services déconcentrés et plaider pour le développement de l'" interministérialité " de terrain et pour une généralisation des " pôles de compétences " autour des préfets ( proposition n° 7 ). Elle a enfin suggéré d'instituer une coordination interministérielle placée auprès du Premier ministre, à laquelle les préfets seraient rattachés ( proposition n° 8 ).

PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2001

Effort financier de l'Etat en faveur des collectivités locales (en millions de francs)

	2000 LFI révisée	2001 PLF	Évolution en % 2001/2000 rév.
I. DOTATIONS SOUS ENVELOPPE 1-1 Dotation globale de fonctionnement	112 850 ^(1)	116 150 ^(1)	2,9
dont : Majoration exceptionnelle de la dotation de solidarité urbaine ^(2)	1 000	850
Majoration exceptionnelle de la dotation d'intercommunalité ^(2)	500	1 200
Majoration exceptionnelle pour le recensement de la population ^(2)	200	0
Majoration exceptionnelle de la dotation de solidarité rurale ^(2)	150	150
1-2 Dotation spéciale instituteurs	2 353	2 164	- 8
1-3 Fonds national de péréquation de la taxe professionnelle	3 575 ^(3)	3 943 ^(3)	10,3
1-4 Fonds national de péréquation ^(4)	827	859	3,8
-5 Dotation élu local	276	285	3,42
1-6 DGE des départements (AP)	2 840	2 885	1,6
1-7 DGE des communes (AP)	2 650	2 692	1,6
1-8 Dotation régionale d'équipement scolaire (AP)	3 567	3 624	1,6
1-9 Dotation départementale d'équipement des collèges (AP)	1 771	1 800	1,6
1-10 Dotation générale de décentralisation ^(5)	14 627	15 128	3,42
1-11 Dotation générale de décentralisation Corse ^(5)	1 351	1 397	3,42
1-12 Dotation de décentralisation formation professionnelle	7 964	8 238	3,42
1-13 Dotation de compensation de la taxe professionnelle (hors R.E.I)	11 849	11 209	- 5,4
TOTAL I	166 500	170 375	2,32 ^(6)
II. COMPENSATION DE LA RÉFORME FISCALE 2-1 Compensation de la perte de produit due à la suppression de la part salaires des bases de la taxe professionnelle	22 947	35 350	54,05
2-2 Compensation de la perte de produit due à la suppression de la part régionale de la taxe d'habitation		6 085
2-3 Compensation de la perte de produit due à la suppression de la part régionale des DMDO	5 166	5 312	2,82
2-4 Compensation de la perte de produit due à la suppression de la vignette automobile	0	12 500	-
TOTAL II	28 113	59 247	110,7
III. DOTATIONS HORS ENVELOPPE 3-1 FCTVA	21 820	23 500	7,7
3-2 Prélèvement au titre des amendes forfaitaires de la police de circulation	2 040	2 080	1,96
3-3 Subventions et comptes spéciaux du Trésor
dont - Subventions de fonctionnement (divers ministères )	7 394	7 483	1,2
- Subventions d'équipement de divers ministères (AP)	4 530	5 651	24,7
- Comptes spéciaux du Trésor (AP)	1 219	1 332	9,2
3-4 Compensations d'exonérations et de dégrèvements législatifs : dont - Réduction pour embauche et investissement (DCTP)	330	314	- 4,8
- Contrepartie de l'exonération de la taxe foncière sur les propriétés bâties et non bâties	98	225	129,6
- Compensations de diverses exonérations relatives à la fiscalité locale	12 160	12 768	5
- Contrepartie de divers dégrèvements législatifs	60 355	54 897	- 9
3-5 Abondement DCTP (loi de finances rectificative du 13 juillet 2000)	250	0
TOTAL III	110 196	108 250
TOTAL GÉNÉRAL	304 809	337 872	10,8
IV. FISCALITE TRANSFEREE (POUR MÉMOIRE)	39 460	41 428	4,9

⁽¹⁾ y compris abondements hors enveloppe et, pour 2001, majorations votées par l'Assemblée nationale (200 MF pour la dotation d'intercommunalité et 150 MF pour la dotation de solidarité rurale)

⁽²⁾ hors enveloppe normée

⁽³⁾ y compris fiscalité France Telecom

⁽⁴⁾ dont 150 MF hors enveloppe normée

⁽⁵⁾ dont crédits culture, compensation de la suppression des droits de mutation à titre onéreux et prise en compte du transfert à l'Etat de la CMU

⁽⁶⁾ 2,8 % de loi de finances initiale à loi de finances initiale