Projet de loi de finances pour 2001 : Prestations sociales agricoles

B. LES PRÉVISIONS DE RÉALISATION POUR 2000 : UN DÉFICIT MASSIF

Les perspectives de réalisation pour 2000 ne sont guère rassurantes.

1. Des dépenses en hausse

Les dépenses du BAPSA seraient supérieures d'1 milliard de francs aux prévisions retenues l'année dernière, en raison principalement d'une sous-estimation majeure des dépenses d'assurance maladie.

Dépenses du BAPSA en 2000

(en millions de francs)

		LFI 2000	2000 estimation	Ecart
Titre IV	Interventions publiques
46-01	Assurance maladie (AMEXA)	33.341	34.218	+ 877
46-02	Invalidité	418	436	+ 18
46-03	Remplacement	100	75	- 25
46-07	Contribution à la modernisation de l'assurance maladie	100	50	- 50
46-04	Assurance veuvage	12	12	0
46-05	Etalement et prise en charge des cotisations sociales	90	90	0
46-92	Prestations familiales	3.801	3.931	+ 130
46-96	Assurance vieillesse (AVA)	50.291	50.287	- 4
46-97	Etudiants et praticiens	798	735	- 63
Titre I	Intérêts	230	350	+ 120
Total général hors restitution de TVA		89.181	90.185	+ 1.004

En maladie maternité métropole les prévisions de réalisations révisées s'élèvent à 33.557 millions de francs et sont supérieures de 683 millions de francs (+ 2,1 %) à la LFI 2000. Cet écart se décompose de la manière suivante :

Dépenses maladie maternité en métropole
écarts entre la LFI 2000 et les nouvelles prévisions

(en millions de francs)

Soins de ville	+ 382
Etablissements hors budget global	+ 188
Budget global	+ 79
Autres	+ 34
TOTAL	+ 683

En soins de ville, la nouvelle prévision de réalisation s'élève à 15.098 millions de francs, le surcroît de dépenses par rapport à la LFI 2000 provient pour 236 millions de francs du " rebasement " de l'année 1999 et pour 146 millions de francs de la révision des évolutions retenues en 2000.

Le dépassement provient pour l'essentiel des prescriptions.

En ce qui concerne les établissements hors budget global, l'écart provient en quasi-totalité des dépenses afférentes aux structures médico-sociales pour personnes âgées (médicalisation des maisons de retraite et services de soins à domicile) avec 177 millions de francs de plus que la LFI 2000 dont 122 millions de francs dus au " rebasement " de l'année 99.

S'agissant des autres postes établissements sanitaires hors budget global et enfance inadaptée et adultes handicapés, les nouvelles prévisions pour 2000 sont très proches de celles retenues en LFI 2000.

2. Des recettes en baisse

S'agissant des recettes, les perspectives font apparaître une diminution d'1,7 milliard de francs par rapport aux prévisions retenues par la loi de finances initiale :

- les cotisations sociales ont été surestimées de 800 millions de francs ; en sens inverse, le versement de CSG et de droits alcools, reversé au BAPSA, serait supérieur de 227 millions de francs ;

- les versements à intervenir au titre de la compensation démographique seraient finalement inférieurs de 683 millions de francs ;

- la contribution de la CNAF au financement des prestations familiales servies aux non salariés agricoles serait inférieure de 113 millions de francs.

Recettes du BAPSA en 2000

(en millions de francs)

Comptes agrégés	LFI 2000	2000 révisé	Ecart
Cotisations professionnelles	16.726	16.153	- 573
Taxes	28.719	28.719	0
C3S	1.000	1.000	0
Sécurité sociale + FSV	38.601	37.413	- 1.188
Etat	4.055	4.055	0
Recettes diverses	80	80	0
Total	89.181	87.420	- 1.761

En revanche, les recettes fiscales n'ont pas été " révisées " à la hausse. Selon le projet de loi de finances rectificatif pour 2000, déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale le 15 novembre dernier, la " cagnotte " 2000 de TVA serait au total de 15 milliards de francs. Compte tenu du très faible " poids " de la TVA affectée au BAPSA dans la TVA globale, il aurait été difficile de chiffrer des plus-values somme toute très mineures.

Le déséquilibre du BAPSA pour 2000 apparaît ainsi massif : 2,7 milliards de francs.

3. Un rééquilibrage particulièrement contestable

Le projet de loi de finances rectificatif pour 2000 prévoit deux mesures d'équilibre :

- l'article 3 propose un relèvement de la C3S affectée au BAPSA en 2000 de 1 à 1,35 milliard de francs (+ 350 millions de francs) ;

- l'état A (article 6 du projet de loi) mentionne un relèvement de la subvention d'équilibre de 3,5 à 5,6 milliards de francs (+ 2.211 millions de francs).

Si le relèvement de la subvention d'équilibre n'appelle pas d'observations, l'affectation supplémentaire de 350 millions de francs de C3S au BAPSA montre, une fois de plus, l'utilisation d'une des " tuyauteries " préférées du Gouvernement.

La loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 avait exclu le régime des exploitants agricoles de la liste des régimes bénéficiaires de la C3S, tout en prévoyant un versement forfaitaire de 1.000 millions de francs, en quelque sorte pour " solde de tout compte ". Votre commission ne s'était pas opposée à la disparition de cette recette, considérant que le BAPSA disposait déjà d'un arsenal tout à fait complet de fiscalité affectée.

La loi de finances pour 2000 a prévu, par dérogation à une règle posée en loi de financement et concernant une imposition affectée exclusivement à des régimes et organismes sociaux, un nouveau versement de 1.000 millions de francs, prélevé sur le solde de la C3S. Cette disposition aurait dû logiquement être adoptée en loi de financement. Elle a été " coordonnée " en loi de financement par le vote de l'article fixant les prévisions de recettes.

En effet, si l'article fixant les prévisions de recettes en loi de financement prévoit bien, à la catégorie " impôts et taxes ", la C3S, les conventions comptables utilisées par le ministère de l'Emploi et de la Solidarité ne retiennent que le seul produit affecté explicitement aux régimes de sécurité sociale (CANAM, ORGANIC, CANCAVA et donc régime des exploitants agricoles). Le " solde " de la C3S, affecté par voie d'arrêtés interministériels au Fonds de solidarité vieillesse ou au Fonds de réserve, n'est pas inclus dans cette catégorie de recettes.

De sorte que la disposition de l'article 3 du projet de loi de finances rectificatif pour 2000 revient rétroactivement sur la catégorie " impôts et taxes " des prévisions de recettes de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2000 et modifie les comptes du Fonds de solidarité vieillesse, présentés à l'annexe f) du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2001.

Or, la loi organique du 22 juillet 1996 relative aux lois de financement de la sécurité sociale a bien prévu que " seules des lois de financement peuvent modifier " ^{1 ( * )} les cinq dispositions faisant partie du domaine " réservé " de la loi de financement : les orientations de la politique de santé et de sécurité sociale et les objectifs qui déterminent les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale, les recettes par catégorie de l'ensemble des régimes obligatoires de base et des organismes créés pour concourir à leur financement, les objectifs de dépenses des régimes de base comptant plus de 20.000 cotisants actifs ou retraités titulaires de droits propres, l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (ONDAM) et les plafonds d'avances de trésorerie.

L'article 3 du projet de loi de finances rectificatif pour 2000, en modifiant les prévisions de recettes de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2000, apparaît ainsi contraire à la loi organique du 22 juillet 1996.

Votre rapporteur pour avis s'interroge sur la gestion budgétaire pour le moins défaillante du BAPSA. Les recettes professionnelles sont constamment surestimées et les dépenses maladie sous-estimées, ce qui conduit à des déficits d'exécution importants. Pour ne pas augmenter de manière trop importante les dépenses budgétaires, le Gouvernement recourt à une imposition affectée à la sécurité sociale, qui lui sert de variable d'ajustement.

De manière plus générale, la gestion budgétaire du BAPSA est une gestion à courte vue.

4. Une gestion budgétaire à courte vue

Deux catégories de recettes, dans un avenir proche, ne pourront guère être mobilisées :

- il sera difficile d'augmenter la part des contributions professionnelles, surtout dans l'hypothèse de la constitution d'un régime complémentaire obligatoire vieillesse, qui nécessitera de toute façon un effort supplémentaire des exploitants. Le " ratio démographique " -c'est-à-dire le rapport cotisants actifs/bénéficiaires (retraités titulaires de droits propres de plus de 65 ans)- s'est dégradé de manière impressionnante depuis une vingtaine d'années :

Ratio démographique du régime des exploitants agricoles

Années	1980	1985	1990	1995	1997	1998	1999
Ratio démographique	1,24	1,05	0,73	0,48	0,44	0,41	0,40

- la compensation démographique sera affectée par la dégradation de la situation des régimes de retraite. Or, le BAPSA est le seul régime à bénéficier de la compensation généralisée du risque maladie (8,1 milliards de francs prévus au titre de l'année 2000). Il reçoit 51,4 % des transferts issus de la compensation généralisée vieillesse.

Prévisions de transferts de compensation généralisée du risque vieillesse en 2000

Régimes qui versent	Montant en millions de francs	Régimes qui reçoivent	Montant en millions de francs
Régime général	27.442,5	BAPSA	26.925,4
Fonctionnaires	10.912,6	Salariés agricoles	14.483,0
CNRACL	9.681,2	ORGANIC	5.070,4
CNAVPL	2.741,9	CANCAVA	2.066,4
Autres régimes	1.540,3	Autres régimes	3.701,3
Total	52.318,5	Total	52.381,5

Source : d'après Commission des comptes de la sécurité sociale, septembre 2000, p. 44.

Enfin, les quatre " petites " taxes du BAPSA, taxe sur les farines, taxe sur les tabacs, taxe sur les corps gras alimentaires, droits sur les alcools, pourraient être supprimées sans dommage, au nom de la simplification de notre système fiscal et de la meilleure lisibilité du financement de notre protection sociale. Aucune ne rapporte plus de 700 millions de francs. Leur total ne dépasse pas 1,7 milliard de francs.

Afin d'assurer le financement du BAPSA dans les prochaines années, il apparaît ainsi inéluctable de relever le montant de TVA affectée ou d'augmenter le montant de la subvention d'équilibre du budget général.

* ¹ Selon le II de l'article LO. 111-3 du code de la sécurité sociale.