II. UN BUDGET QUI PRÉSENTE DES ÉVOLUTIONS POSITIVES
A. LE BUDGET DE LA VILLE EST L'UNE DES COMPOSANTES DE L'EFFORT GLOBAL ENGAGÉ DANS LE CADRE DU XIIe PLAN
Les crédits relevant du " bleu budgétaire " du ministère délégué à la ville ne représentent qu'une partie de l'ensemble de l'effort public consacré à la politique des villes et du développement social urbain retracé dans un " jaune budgétaire " spécifique.
1. Le budget 2001 enregistre une forte augmentation de crédits
Le budget de la ville atteindra 2,409 milliards de francs en 2001, soit une hausse spectaculaire de 70 %.
Les augmentations de crédit prévues en 2000 avaient déjà fait passer le budget de 1 à 1,415 milliard de francs mais elles reposaient en partie sur l'inclusion, dans le budget de la ville, de transferts provenant d'autres ministères ainsi que du fonds d'aménagement pour la région d'Ile-de-France (FARIF).
Cette année, le budget enregistre une hausse qui est due à la fois à la mise en oeuvre des contrats de ville mais aussi à la traduction budgétaire des décisions du CIV du 14 décembre 1999 qui, en toute logique, aurait mérité d'être retracée dans le projet de budget pour 2000.
a) La structure du budget
Le budget de la ville, malgré sa forte progression, se décompose toujours à 78 %, en dépenses de fonctionnement et à 22 %, en dépenses d'investissement.
1,9 milliard de francs est donc consacré aux dépenses ordinaires .
La majeure partie de ces dépenses, soit 1,7 milliard de francs , est consacrée aux dépenses d'intervention pilotée par la DIV : 953 millions de francs sont gérés de manière globale dans le FIV tandis que 794 millions de francs environ viennent financer les opérations " Ville, vie, vacances ", les dépenses courantes liées aux grands projets de réaménagement et, depuis cette année, le dispositif des " adultes-relais " et le fonds d'intervention économique.
Les dépenses de fonctionnement de la DIV représentent 144 millions de francs , qu'il s'agisse des moyens de fonctionnement des services ou des dépenses de communication. Il est à noter que cette somme n'inclut pas les dépenses de personnel qui sont prises en charge sur les crédits du ministère de l'emploi et de la solidarité et qui s'élèvent selon le jaune budgétaire à 16,7 millions de francs pour 2001.
Structure du " bleu ville " pour 2001
S'agissant des dépenses d'investissement , les autorisations de programme doublent, passant de 537 millions de francs à 1,2 milliard de francs. Les crédits de paiement s'élèvent à 305 millions de francs pour 2000.
Il est à noter que le ministère de la ville a en compte près de 4 milliards de francs d'autorisations de programme et 2,1 milliards de francs de crédits de paiement au 1 er janvier 2000.
b) Les mesures nouvelles
Sur les 760 millions de francs de moyens nouveaux en fonctionnement consacrés à la ville, les principales dépenses sont dues à la mise en oeuvre du CIV du 14 décembre 1999 :
- 300 millions de francs sont consacrés au financement du programme adultes-relais pour 2001,
- 250 millions de francs sont destinés au versement de subventions de fonctionnement aux entreprises par le Fonds de revitalisation économique,
- 100 millions de francs sont prévus pour la mise en oeuvre des grands projets de ville et des opérations de renouvellement urbain.
En section d'investissement, l'augmentation de près de 630 millions de francs des autorisations de programme trouve son origine :
- à hauteur de 380 millions de francs dans l'actualisation des dépenses relatives aux GPV compte tenu de la publication de la liste concernée ;
- à hauteur de 250 millions de francs dans les crédits d'investissement mis en place pour le Fonds de revitalisation économique.
2. L'effort public global consacré à la ville connaît toujours une progression importante
Le " jaune budgétaire " récapitule l'ensemble de l'effort public consacré à la ville : celui-ci devrait passer de 35 à 41 milliards de francs en 2001, soit une hausse de 16 %.
Schématiquement, trois blocs peuvent être distingués en matière de financement global de la politique de la ville : l'Etat, les collectivités territoriales et les autres partenaires.
a) Les dépenses de l'Etat
Les dépenses du budget de l'Etat recensées au titre de la politique de la ville s'articulent autour de quatre actions.
- Les crédits dont la gestion relève directement de la Délégation elle-même et qui, soit sont inscrits sur le bleu budgétaire du ministère des affaires sociales, soit transitent en gestion par le fonds d'intervention pour la ville (FIV).
Ces crédits s'élèvent à 3,15 milliard de francs en 2001.
- Les crédits des différents ministères afférents aux contrats de plan Etat-Régions (CPER) sont fixés forfaitairement à 442 millions de francs pour 2001.
Suite aux observations de la Cour des comptes, cette ligne a été significativement remaniée afin d'éviter des doubles comptes avec les crédits ordinaires des ministères. Cette ligne ne concerne plus que les crédits inscrits dans les CPER et non plus les crédits consommés dans le cadre des contrats de ville.
Votre rapporteur souligne d'ailleurs le manque de transparence de cette opération de réorganisation qui concerne des montants non négligeables.
- Les crédits des différents ministères qui concourent à la politique de développement social urbain au titre notamment des contrats de ville, comme les crédits consacrés par le ministère du travail aux emplois-jeunes, ne font pas l'objet d'engagements pluriannuels.
Ces crédits passent de 11,1 milliards de francs en 2000 à 15,1 milliards de francs en 2001 .
Les crédits précités semblent augmenter principalement en raison de la poursuite de la mise en oeuvre du plan emploi-jeunes par le ministère de l'emploi et de la solidarité et par le ministère de l'Intérieur.
- Le manque à gagner en recettes de l'Etat au titre des exonérations fiscales et sociales et de leur compensation versée aux collectivités locales, ou aux régimes de sécurité sociale, s'élève en estimation à 3,6 milliards de francs .
A dessein, votre rapporteur ne reprend pas au titre des dépenses de l'Etat, les dotations de solidarité urbaine qui relèvent de la solidarité entre collectivités locales.
Au total, les dépenses budgétaires et fiscales de l'Etat (hors dotation aux collectivités locales) s'élèvent donc à 22,13 milliards de francs pour 2001 contre 18,2 milliards de francs en 2000.
b) Les engagements des collectivités territoriales augmentent significativement
Comme l'année dernière, le jaune budgétaire fait apparaître la contribution budgétaire des collectivités territoriales. Il s'agit d'une estimation, dans la mesure où cette donnée est établie, pour la participation des communes et des départements, à partir des annexes des contrats de ville, lesquels sont seulement en début d'application en 2000 et en 2001. Cette contribution est évaluée à 5 milliards de francs pour 2001, contre 3,85 en 2000.
La participation financière des collectivités territoriales des communes impliquées dans le cadre des contrats de ville n'est à ce jour pas toujours fixée, les contrats de ville étant encore pour certains en cours de signature. Ils ne peuvent, dès lors, s'apprécier qu'en exécution, c'est-à-dire au cours de l'exercice suivant. Les chiffres affichés dans le " jaune budgétaire " ville proviennent d'une estimation appréciée au regard de plusieurs éléments :
- les annexes financières des contrats de ville du 11 e plan, prorogés pour l'année d'exécution 1999,
- une extrapolation à partir de l'extension des périmètres des sites en contrat de ville pour la période 2000-2006 (passage de 214 contrats de ville à 247), et place prépondérante de l'intercommunalité,
- l'implication des conseils généraux dans la politique de la ville par l'engagement des départements comme signataires des contrats de ville, voire pour certains en tant que signataire d'une convention départementale spécifique sur la politique de la ville assortie d'engagements financiers et d'objectifs quantitatifs sur leurs compétences propres (Aisne, Allier, Aude, Gard, Essonne, Pas-de-Calais, Tarn) ;
- l'accroissement de l'enveloppe contractualisée par les régions pour la période 2000-2206 qui a plus que doublé.
Un système de gestion et de suivi automatisé des crédits engagés dans la politique de la ville sera progressivement mis en place. Son exploitation devrait permettre de parfaire la gestion de ces informations, dès l'année prochaine.
Enfin, il convient d'inclure dans l'effort des collectivités territoriales, les fractions des dotations inscrites au budget qui relèvent de la mise en oeuvre de la solidarité financière entre les communes . Celles-ci sont estimées à 4,4 milliards de francs en 2001.
Deux dotations doivent ainsi être réintégrées dans la contribution des collectivités locales à la politique de la ville : tout d'abord, le Fonds de solidarité des communes de la région d'Ile-de-France (FSCRIF) qui représente 759 millions de francs en 2001 et qui est constitué des contributions prélevées sur les communes de la région. A cet égard, M. Jean-Pierre Sueur rappelle dans son rapport 2 ( * ) que la Cour des comptes considère que les crédits du fonds en question ne font que transiter par le budget de l'Etat et qu'il est donc abusif de les retenir au titre de l'effort financier de l'Etat.
Concernant la DSU, M. Jean-Pierre Sueur remarque que, si cette dotation fait l'objet d'une inscription budgétaire, il s'agit d'une fraction de la dotation globale de fonctionnement (DGF) de toute façon à la charge de l'Etat. La DSU, qui n'est pas uniquement versée aux communes de la géographie prioritaire de la politique de la ville, correspond à un financement de solidarité des communes entre elles, au sein d'une dotation que l'Etat est tenu, en tout état de cause, de verser à celles-ci indépendamment des règles de répartition.
La seule nuance à apporter tient à la majoration exceptionnelle de 500 millions de francs de la DSU financée par un apport spécial du budget de l'Etat. Sur un montant estimé de 3,6 milliards de francs de DSU en 2001, la part relevant strictement de la solidarité entre collectivités locales s'élève donc à 3,1 milliards de francs.
La contribution totale des collectivités locales s'élève donc, selon votre rapporteur, globalement à 9 milliards de francs en 2001 contre 7,9 milliards de francs en 2000 .
c) Les autres partenaires de la politique de la ville
Il s'agit en premier lieu de la Caisse des Dépôts et Consignations (CDC) à travers notamment les " prêts projets urbains " (PPU) destinés à financer des investissements sur les sites en contrat de ville. Au total, l'intervention de la CDC représente 7,8 milliards de francs . Il convient néanmoins de rappeler que, même si ces prêts sont consentis à des taux avantageux, les emprunteurs sont à 82 % des collectivités locales et à 16 % des bailleurs sociaux et des sociétés d'économie mixte.
Le second concours important est assuré par les Fonds structurels européens qui représenteront, en principe, un apport de 1,4 milliard de francs en 2001.
Votre rapporteur souligne néanmoins que, compte tenu du financement par " objectif " au titre du fonds social européen, le renforcement des financements en faveur de la politique de la ville peut avoir des conséquences négatives pour l'aménagement du territoire.
Les quatre " pôles " de l'effort public " ville "
* 2 Demain, la ville - Rapport présenté au ministre de l'emploi et de la solidarité par M. Jean-Pierre Sueur, maire d'Orléans.