B. LES OBSERVATIONS DE VOTRE COMMISSION : DES ÉLÉMENTS DE SATISFACTION MALGRÉ CERTAINES DÉCEPTIONS
1. Des éléments de satisfaction
Votre commission a estimé que le projet de budget du ministère de la ville présentait, plus nettement que les années précédentes, des éléments positifs.
a) La revalorisation du Fonds d'intervention pour la ville (FIV)
Tout d'abord, le Gouvernement continue à tirer les conséquences de la mise en oeuvre de la politique contractuelle qui, on le sait, donne lieu largement à des financements complémentaires par les collectivités territoriales.
L'Etat a contractualisé 8,9 milliards de francs au titre de la politique de la ville dans les contrats de plan Etat-régions (2000-2006) du XII e Plan conte 3,5 milliards de francs au titre de la période (1994-1999). La participation des conseils régionaux représente 5,1 milliards de francs au XII e Plan contre 3,2 milliards de francs dans le plan précédent.
Le démarrage d'un nouveau cycle de la politique contractuelle se lit dans ce budget. En effet, les crédits du fonds d'intervention pour la ville (FIV) augmentent de près de 200 millions de francs, dont 79 millions de francs sont composés de nouveaux crédits d'intervention au titre des contrats de ville (mise en place d'agents de développement) et 100 millions de francs sont destinés à assurer l'accompagnement de la mise en place des grands projets de ville et des opérations de renouvellement urbain.
Les 247 contrats de ville 2000-2006 sont la procédure de contractualisation unique pour la politique de la ville. Ils concernent aussi bien des agglomérations que des villes petites ou moyennes. Ils reposent pour leur majorité sur une démarche intercommunale, s'appuyant sur les établissements publics de coopération intercommunale quand ils existent et qu'ils disposent des compétences essentielles à la mise en oeuvre de la politique de la ville ou d'une intercommunalité de projets adossée à des structures de coopération ad hoc plus souples.
Le FIV, mis en place à l'initiative de M. Eric Raoult, ministre délégué à la ville et à l'intégration, en 1995, qui permet au ministère de la ville de gérer directement des crédits provenant de différents ministères, atteindra 953 millions de francs dans le budget de l'année prochaine. Il est donc proche du seuil du milliard de francs.
On ne peut que s'en féliciter car la création de ce fonds répondait à un objectif de simplification : avant la création du FIV en 1995, les crédits des divers ministères concernés faisaient l'objet de délégations séparées dans les préfectures, soit 11 délégations au total, assorties de dispositions spécifiques sur les règles de financement, ce qui représentait près de 7 circulaires d'application.
Aujourd'hui les crédits du FIV sont délégués en une seule fois aux préfets de départements et ils constituent une dotation globale et fongible qui permet de financer notamment les actions inscrites au contrat de ville.
Votre rapporteur souligne néanmoins que la volonté de simplification exprimée au niveau central par le renforcement du FIV devrait être relayée plus nettement au niveau local où trop souvent les collectivités locales partenaires de la politique de la ville subissent des retards du fait des divergences d'appréciation entre les différents services déconcentrés.
b) Les grands projets de ville (GPV) relèvent d'une démarche ambitieuse
Un autre aspect positif est sans aucun doute l'effort affiché au titre des grands projets de ville (GPV).
Il apparaît en effet, dans le bilan du pacte de relance pour la ville de 1996, que les mesures d'incitations fiscales destinées à favoriser le retour à l'activité dans les quartiers, ont été d'autant plus efficaces que les communes et l'Etat avaient pu réaliser concomitamment des opérations d'investissement ou de réaménagement.
Les GPV procèdent d'une démarche ambitieuse : faire converger l'ensemble des politiques publiques sur les quartiers qui, en dépit des efforts conduits depuis de nombreuses années, restent en marge de l'essor de la ville et de l'agglomération.
L'objectif est d'articuler, sur ces quartiers, les projets urbains avec les actions sociales, économiques, éducatives, culturelles et avec la dimension liée à la sécurité.
Le dispositif va de pair avec un programme plus volontariste en matière d'opérations de démolition et de reconstruction . Le rythme annuel des démolitions serait porté de 10 à 12.000 logements par an au lieu de 5.000 actuellement en procédant notamment à un relèvement de 35 à 50 % du plafond des subventions pour ce type d'opérations.
Sur le plan financier, le Gouvernement prévoit l'attribution aux GPV d'une enveloppe de 5 milliards de francs sur 5 ans de crédits spécifiques qui viendraient s'ajouter aux 1,2 milliard de francs prévus initialement de la part de l'Etat dans les contrats de ville.
Dans le " bleu " de la ville pour 2001, le Gouvernement inscrit 480 millions de francs d'autorisations de programme , au titre des investissements pour les grands projets de ville. De manière très opportune, ces crédits d'investissement, -qui représenteront 127 millions de francs en crédits de paiement -, sont accompagnés de subventions de fonctionnement : le FIV comprend ainsi 100 millions de francs de subventions au titre des GPV. L'expérience des anciens GPU a montré en effet que la réussite des investissements passait par un effort simultané de programmation, de coordination et d'information qui génère des dépenses pour les collectivités locales concernées.
Il reste que les GPV sont au nombre de 50 et que les crédits disponibles, investissement et fonctionnement confondus, ne s'élèvent cette année qu'à 4,54 millions de francs par site.
Votre commission souligne que l'effort en faveur des GPV devra être continu et de longue durée pour éviter le danger de la dispersion.
c) Un effort réaliste au titre des équipes emploi-insertion
Votre commission se félicite que la croissance des dépenses ordinaires ne résulte pas, comme en 2000, de la dérive des dépenses de communication mais soit justifiée par le développement des mesures d'aide à l'emploi.
Sur les 25 millions de francs d'augmentation des dépenses ordinaires, 20 millions de francs sont en effet consacrés aux équipes emploi-insertion annoncées en décembre 1999.
Il s'agit de proposer, de manière plus systématique, aux demandeurs d'emploi habitant dans les quartiers difficiles, une première réponse en termes d'emploi ou d'insertion . A cet effet, 150 équipes de trois ou quatre personnes doivent être constituées, qui auront pour objet de faciliter l'accès à l'information et au travail des chômeurs dans les quartiers et d'organiser un relais avec les structures déjà en place qu'il s'agisse des agences locales pour l'emploi, des missions locales, des ASSEDIC ou des services sociaux.
En principe, chaque équipe doit réunir un agent de l'ANPE et un agent de la mission locale, ainsi que deux personnes issues d'une collectivité territoriale ou d'une association. Le ministère insiste sur le fait qu'il ne s'agit pas d'organiser un réseau supplémentaire ou de se substituer au service public existant.
Ce type de dispositif méritera d'être suivi de près car on sait que la reprise économique n'a pas toujours des effets significatifs dans les quartiers qui connaissent le plus de difficultés.
Le souci d'assurer un accompagnement plus personnalisé dans la démarche de recherche d'emploi des habitants des quartiers difficiles va dans le bon sens. Votre commission sera très attentive à l'évaluation des résultats de cette démarche.
2. Des éléments de déception
a) La stagnation persistante des crédits des opérations " ville-vie-vacances "
812.000 jeunes ont bénéficié en 1999 des opérations " ville-vie-vacances " (VVV) dont le ministère a rappelé les objectifs dans une circulaire du 24 février 2000 : prévenir la délinquance et les comportements inciviques pendant les congés scolaires, revitaliser les quartiers en crise, favoriser une insertion durable des jeunes en marge, faire oeuvre de solidarité sociale.
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Contenu des activités pratiquées en 1999 au titre des opérations VVV D'une manière générale, les activités se rapportent à une offre de loisirs traditionnels. Environ 12.000 projets ont été financés au titre des opérations VVV, dont 50 % pour la période estivale. Les activités principales proposées se répartissent comme suit : |
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• Activités sportives 21,20 % |
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• Séjours extérieurs encadrés 20,70 % |
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• Animations de quartier 14,60 % |
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• Activités artistiques 14,40 % |
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• Sorties à la journée 13,10 % |
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• Acquisition d'un savoir technique 6,20 % |
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• Activités d'utilité collective (chantiers) 3,30 % |
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• Départs autonomes 1,8 % |
Pour 2001, la DIV souhaite augmenter de manière significative le seuil de participation des jeunes filles dans le dispositif, qui stagne à 33 % depuis 3 ans pour des raisons d'ordre culturel.
Par ailleurs, il est envisagé d'augmenter les appels à projets en direction des petites structures.
Il est regrettable toutefois que les crédits relatifs aux opérations " ville-vie-vacances " soient toujours en stagnation à 50 millions de francs et à 70 millions de francs en tenant compte des transferts des divers ministères.
Ces opérations sont certes très utiles, mais près de 55 % des 12.000 projets financés au cours d'une année, sont mis en place par des opérateurs municipaux et nécessitent donc un effort financier d'accompagnement de la part des collectivités territoriales.
Les collectivités locales sont d'autant plus sollicitées que, depuis 2000, le programme est mis en oeuvre dans l'ensemble des départements et qu'il profite aux enfants dès l'âge de 11 ans et non de 13 ans comme auparavant.
La réussite des opérations d'été dans les stations qui accueillent de nombreux touristes est souvent un défi . Pour que puissent cohabiter harmonieusement les familles d'estivants et les jeunes issus des quartiers sensibles, les collectivités locales et l'Etat engagent des moyens financiers et en personnels pour assurer un encadrement, une surveillance, voire une médiation, en cas de conflit.
La situation est compliquée par le fait que s'ajoutent aux jeunes qui font l'objet d'un accompagnement spécifique, ceux qui se déplacent par leurs propres moyens, en bénéficiant souvent des chèques-vacances subventionnés au titre de l'action sociale.
Une fois de plus, il serait opportun que l'Etat ne considère pas les collectivités locales comme une variable d'ajustement destinée à combler les surcoûts des dépenses qu'il a engagées mais qu'il n'est pas en mesure d'honorer totalement.
b) L'absence d'ajustement sur les dépenses de communication
S'il est vrai que les dépenses d'information et de communication n'augmentent pas à nouveau, il reste qu'elles sont reconduites au même niveau que l'année dernière, soit 5 millions de francs pour la communication publique du ministère et 4 millions de francs pour l'organisation de colloques.
Votre commission n'est toujours pas convaincue de l'utilité de maintenir ces dépenses à ce niveau.
Votre commission constate au demeurant que l'Institut des Villes dont la création avait été annoncée au cours du CIV du 30 juin 1998 n'est toujours pas en place. Le retard pris confirme à vrai dire le sentiment que ce nouvel organisme d'études destiné à réfléchir de manière générale sur les politiques urbaines n'est ni utile ni urgent dans notre système administratif déjà passablement complexe dans le domaine de la ville.