II. LA PROTECTION DES CONSOMMATEURS
Les crédits affectés à la DGCCRF et aux associations concourant à un même objectif : la protection du consommateur. Parmi les priorités de cette politique, il faut relever cette année : la sécurité alimentaire, la protection des consommateurs en situation de fragilité, et enfin la protection des consommateurs face aux défis que constituent les nouvelles technologies.
A. LA SÉCURITÉ DES PRODUITS ET DES ALIMENTS : UN ENJEU MAJEUR POUR LA PROTECTION DES CONSOMMATEURS
Cette année encore, la sécurité alimentaire aura été une préoccupation majeure des pouvoirs publics et des consommateurs. En dépit d'immenses efforts en faveur de la qualité hygiénique des produits, la succession de crises a donné le sentiment que la chaîne alimentaire était à la merci du moindre incident.
1. La transparence et la sécurité de la filière alimentaire française en question
Les actions conduites par l'ensemble des acteurs de la chaîne alimentaire au nom de la traçabilité, la mise en place par les pouvoirs publics d'un système d'épidémiosurveillance unique au monde, la création de l'Agence française pour la sécurité sanitaire des aliments, l'adoption de la nouvelle loi d'orientation agricole, l'incessante évocation du principe de précaution, le souci d'une harmonisation européenne sans cesse plus poussée et celui d'une position ferme au sein des négociations de l'Organisation mondiale du commerce, n'ont en effet réussi ni à empêcher l'apparition de ces crises, ni à rassurer l'opinion publique.
Force est de constater que les affaires liées à la " vache folle " ou au poulet à la dioxine, la réapparition de la peste porcine, la multiplication de listeria, l'utilisation douteuse des boues d'épuration ont gravement perturbé l'opinion des consommateurs, et parfois mis en péril des exploitations agricoles. Ces crises ont ébranlé notre industrie agro-alimentaire et notre système commercial et porté atteinte à la crédibilité de nos services publics de contrôle sans l'efficacité desquels le consommateur perdrait toute confiance.
Dans ce contexte d'incertitudes et de craintes, il est difficile d'établir un bilan exacte et dépassionné de la situation. Une commission d'enquête sur la transparence et la sécurité sanitaire de la filière alimentaire française crée par l'Assemblée nationale s'est attelé à cette tâche. Votre rapporteur pour avis a souhaité rappeler ses principales conclusions.
La commission d'enquête, à l'issue d'un travail approfondi poursuivi pendant toute une année, s'estime en mesure d'assurer que " la France offre à ceux qui y résident une alimentation abondante, saine et de qualité ; que le caractère impérieux des normes qu'imposent la puissance publique, le réseau particulièrement dense des contrôles et des autocontrôles qui y sont pratiqués, les moyens sanitaires de toutes natures qui s'y trouvent déployés, sont le gage de la sécurité et de la qualité des aliments offerts au public et des soins qui, en cas de crise, peuvent lui être administrés. " 3 ( * )
Cette situation globalement satisfaisante n'exclut pas pour autant la nécessité d'importantes améliorations.
La commission d'enquête de l'Assemblée nationale estime tout d'abord que les informations livrées au public par les deux grandes administrations chargées de contrôler la sécurité et la qualité des denrées alimentaires -la Direction générale de l'alimentation et la Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes- sont encore insuffisantes pour rassurer les Français. En conséquence, la commission juge nécessaire que, chaque année, une annexe de la loi de finances livre un bilan normalisé des contrôles effectués par les services de l'Etat et par les organes de l'Union européenne sur les denrées alimentaires fabriquées et livrées au public dans chaque département, ainsi que les suites administratives et judiciaires qui leur ont été réservées.
De même, l'extrême dispersion des textes relatifs à l'alimentation lui semble très préjudiciable à une bonne compréhension des efforts qui sont demandés tant aux services de l'Etat qu'aux acteurs de la filière . Aussi souhaite-t-elle vivement qu'un effort de clarification conduise sans tarder à l'élaboration d'un code de l'alimentation.
Elle estime que l'achèvement rapide de cette tâche permettrait à la France de s'en prévaloir, au moment où elle assure la présidence de l'Union, afin d'aboutir conjointement à une plus grande clarté des prescriptions normatives qui s'imposent à l'ensemble des Etats membres.
Elle considère que les règles qui gouvernent notre alimentation, pour satisfaisantes qu'elles soient sur le fond, échappent sans raison à la compétence du législateur et que les normes -tant celles qui relèvent de la compétence des Etats membres que celles qui résultent de la transcription en droit national de directives communautaires- doivent au niveau des principes fondamentaux être soumises à la vigilance du Parlement.
Elle observe toutefois que les situations de crise, que peuvent générer les conditions modernes de diffusion des aliments, exigent à la fois la promptitude des réactions et la nécessaire unité de commandement.
Aussi estime-t-elle indispensable qu'à l'échelon national le Gouvernement -outre les avis scientifiques qu'il reçoit désormais de l'Agence française pour la sécurité sanitaire des aliments - puisse s'appuyer, pour la conduite des opérations, sur une administration ayant compétence permanente et plénière dans le domaine de la sécurité alimentaire et autorité sur les autres administrations pour tout ce qui relève de cette compétence . Elle suggère, en conséquence, que la Direction générale de l'alimentation, dotée des équipes interdisciplinaires qui lui seraient nécessaires, soit érigée en Direction générale de la sécurité alimentaire et se voit confier ces prérogatives.
Elle propose que, dans les mêmes conditions, les directions départementales des services vétérinaires assument sous l'autorité des préfets la responsabilité des pôles de compétences qui sont à l'heure actuelle mis en place dans chaque département.
Le débat relatif aux farines animales et à leur éventuelle responsabilité dans l'apparition de nouveaux cas d'encéphalopathie spongiforme bovine a particulièrement retenu l'attention de la commission.
Compte tenu des informations qu'elle a pu recueillir, la commission d'enquête estime nécessaire que les farines destinées à nourrir les animaux autres que les ruminants répondent aux conditions suivantes :
- que leur composition soit élaborée à partir d'ingrédients inscrits sur une liste positive établie par la loi ;
- que leur fabrication soit effectuée dans des usines où ne transite aucun matériau à risque spécifié ;
- que des normes précises d'étiquetage et de traçabilité soient les garantes des exigences ainsi définies ;
- que toute précaution soit prise pour éviter, tout au long de la chaîne de fabrication et de commercialisation, un risque de contamination croisée.
Se fondant sur les contraintes qu'impose la sauvegarde sanitaire de sa population, la commission considère que la France ne doit plus admettre désormais l'importation des farines qui ne répondraient pas aux critères précédents. Elle appelle de ses voeux un alignement des règles communautaires sur les exigences qu'elle vient de définir.
S'agissant de l'épandage des boues des stations d'épuration sur les terrains agricoles, qui peut présenter des risques et heurter l'opinion, la commission d'enquête considère qu'il importe de procéder à une classification des boues et qu'en tout état de cause, les exposés qui ont été faits devant elle, de même que les études et notes qui lui ont été communiquées sont soit lacunaires, soit contradictoires et exigent d'urgence un complément d'informations.
A l'issue de ses investigations, elle estime, qu'en matière de biotechnologies, la recherche scientifique doit poursuivre son oeuvre et s'employer à offrir les garanties indispensables qu'attendent les consommateurs. Dans cette attente, elle estime prématurée la mise sur le marché de nouveaux produits issus d'organismes génétiquement modifiés et considère que toute denrée contenant à l'heure actuelle des indices d'organismes génétiquement modifiés doit bénéficier d'un étiquetage qui le mentionne expressément.
De même la commission d'enquête, qui au travers de sa mission a été conduite à rencontrer un grand nombre d'experts, considère qu'il importe :
- de définir un statut de l'expert qui garantisse son indépendance ;
- de développer l'expertise afin notamment de doter la France des moyens de faire valoir son point de vue dans les négociations internationales.
Outre les problèmes spécifiques qui lui étaient confiés et ceux qu'elle a rencontrés au long de ses investigations, la commission d'enquête juge indispensable que les maillons successifs de la chaîne alimentaire fassent l'objet des diverses mesures suivantes :
- promotion du concept " d'agriculture raisonnée ", c'est-à-dire respectueuse de l'environnement, soucieuse de durabilité comme du bien-être animal, au demeurant déjà pris en compte par de nombreux exploitants agricoles ;
- création de l'Agence sanitaire de l'environnement dans la mesure où le sol, l'air et l'eau constituent les trois fondements créateurs des aliments ;
- développement de la microbiologie prédictive ;
- développement de la formation professionnelle des personnels des entreprises de la filière aux règles d'hygiène et de sécurité des aliments et défense des droits des salariés des industries agro-alimentaires touchés plus que d'autres par la précarité ;
- amélioration de l'information du consommateur sur les produits diététiques et les règles d'hygiène et de sécurité ;
- définition plus rigoureuse du régime des allégations santé et des supplémentations ;
- définition législative des principes relatifs aux dates limites de consommation, évaluation de l'utilisation de la technique de la " pastille fraîcheur " afin d'éviter toute rupture dans la chaîne du froid, actualisation des normes relatives aux réfrigérateurs ;
- renforcement de la traçabilité et de l'étiquetage des produits de la restauration.
Votre rapporteur estime que la sécurité sanitaire doit être une des priorités de l'action gouvernementale. Aussi, souhaite-t-elle que ces propositions fassent l'objet d'un examen et que des mesures soient prises au plus vite pour renforcer la sécurité et l'information des consommateurs.
Elle se félicite, à ce propos, de l'adoption par le Sénat de la proposition de loi tendant à la création d'une Agence Française de sécurité sanitaire environnementale 4 ( * ) ainsi que du projet de loi portant diverses disposition d'adaptation au droit communautaire en matière de santé des animaux et de qualité sanitaire des denrées d'origine animale 5 ( * ) qui permettra notamment une meilleure traçabilité des animaux et des denrées d'origine animale.
Votre rapporteur pour avis estime en conclusion que plus que jamais, ces dossiers exigent de la part des pouvoirs publics sérénité, pédagogie, vigilance et transparence. Les consommateurs exigent tout autant un renforcement des contrôles qu'un effort de transparence de l'ensemble des professionnels.
2. La mise en place d'un système de sécurité sanitaire européen
La crise de l'ESB ayant démontré la nécessité d'un renforcement des structures de veille sanitaire communautaire, la commission a été amenée à réfléchir à une réforme des structures administratives chargées de la sécurité sanitaire. Fruit de cette réflexion, le Livre blanc sur la sécurité alimentaire prévoit la création d'une autorité alimentaire européenne et un programme de réforme législative de grande ampleur.
Une Autorité alimentaire européenne
Le Livre blanc envisage la création d'une Autorité alimentaire européenne fondée sur les principes du niveau le plus élevé d'indépendance, d'excellence scientifique et de transparence. L'Autorité devrait être indépendante des intérêts industriels et politiques, être soumise à un contrôle public rigoureux, être une référence scientifique reconnue et travailler en étroite collaboration avec les organismes scientifiques nationaux.
Le Livre blanc relève un grand nombre de défaillances dans le système actuel, auxquelles il conviendrait de remédier. Parmi ces défaillances, on note l'absence d'appui scientifique suffisant pour le système d'avis scientifiques, les insuffisances en matière de contrôle et de surveillance pour les questions de sécurité alimentaire, les lacunes du système d'alerte rapide et le manque de coordination en matière de coopération scientifique et d'appui analytique.
Les tâches de l'Autorité consisteraient essentiellement à évaluer et à faire connaître les risques. La gestion des risques, y compris la législation et les contrôles, doit rester de la compétence des institutions européennes, qui sont responsables devant le public européen. Toutefois, une extension future des compétences de l'autorité n'est pas à exclure à la lumière de l'expérience du fonctionnement de l'Autorité et de la confiance qu'elle aura suscitée.
Il est prévu que les tâches de l'Autorité comprendront :
- l'évaluation des risques fondée sur des avis scientifiques concernant toutes les questions ayant un impact direct ou indirect sur la santé et la sécurité des consommateurs, en rapport avec la consommation de denrées alimentaires. Elle couvrira donc la production primaire de denrées alimentaires (aspects agricoles et vétérinaires), les processus industriels, le stockage, la distribution et le commerce de détail. Son mandat englobera à la fois les questions de risques et d'alimentation. L'Autorité s'occupera également des questions de santé et de bien-être des animaux et prendra en considération les évaluations de risques dans d'autres domaines, notamment les secteurs de l'environnement et de la chimie, lorsque celles-ci interagissent avec les évaluations de risques relatives à l'alimentation. Les travaux scientifiques actuellement réalisés par les comités scientifiques liés à la sécurité alimentaire devront constituer une part importante de l'activité de la nouvelle Autorité. Toutefois, l'organisation actuelle des comités scientifiques de l'UE sera réexaminée à la lumière des décisions prises sur la structure de l'Autorité après des consultations et des études de faisabilité détaillées ;
- la récolte et analyse de l'information: le Livre blanc estime qu'il est urgent de trouver et d'exploiter les informations actuellement disponibles dans la Communauté et le monde entier sur les questions de sécurité alimentaire. L'Autorité aura un rôle préventif à jouer en élaborant et en mettant en oeuvre des programmes de surveillance et de contrôle de la sécurité alimentaire. Elle devra établir un réseau de contacts avec des agences similaires, des laboratoires et des groupes de consommateurs dans l'ensemble de l'Union européenne et les pays tiers ;
- la communication : l'Autorité devra prendre des dispositions particulières pour informer toutes les parties intéressées de ses conclusions, en ce qui concerne non seulement les avis scientifiques, mais aussi les résultats de ses programmes de surveillance et de contrôle. L'Autorité doit devenir le premier point de contact où adresser automatiquement les demandes d'informations scientifiques sur la sécurité alimentaire et les questions de nutrition ou signaler les problèmes constatés. Une Autorité bien visible faisant preuve de résolution en matière de sécurité alimentaire constituera un élément clé du rétablissement et du maintien de la confiance des consommateurs européens ;
- l'alerte rapide : le Livre blanc prévoit que l'Autorité gérera un dispositif en ce sens, qui sera nettement renforcé dans ce contexte et qui comprendra une alerte rapide en cas de problèmes touchant à l'alimentation animale.
Le Livre blanc ne fixe pas toutes les modalités de l'établissement d'une autorité alimentaire au niveau européen et la Commission n'a donc pas encore proposé de chiffres précis concernant les ressources à lui allouer. Il est évident toutefois que l'efficacité de cette autorité dépendra en dernière analyse du volume et de la qualité des ressources humaines financières et physiques dont elle disposera. Il est certain également que l'Autorité devra avoir son siège en un lieu où elle puisse collaborer aisément avec toutes les parties prenantes du processus d'analyse des risques.
L'Autorité devrait être en place en 2002 une fois que le texte législatif nécessaire aura été adopté.
Une réforme de législation sur la sécurité alimentaire
Le Livre blanc propose un plan d'action comprenant toute une gamme de mesures visant à améliorer et à rendre cohérente la législation communautaire applicable à tous les aspects de la production alimentaire " de la ferme à la table ". Il prévoit plus de 80 actions distinctes envisagées pour la période qui vient et devra combler les lacunes constatées dans la législation actuelle. Le nouveau cadre juridique sera applicable aux aliments pour animaux, à la santé et au bien-être des animaux, à l'hygiène, aux contaminants et résidus, aux nouveaux aliments, aux additifs et arômes alimentaires, aux matériaux d'emballage et à l'ionisation. Il comprendra une proposition de législation alimentaire générale qui concrétisera les principes de sécurité alimentaire tels que :
- la responsabilité des fabricants d'aliments pour animaux, des exploitants agricoles et des opérateurs du secteur alimentaire ;
- la traçabilité des produits destinés à l'alimentation humaine et animale, et de leurs ingrédients ;
- l'analyse adéquate des risques par a) l'évaluation des risques (avis scientifiques et analyse de l'information), b) gestion des risques (réglementation et contrôle) et c) communication des risques ;
- et l'application le cas échéant du principe de précaution.
Un texte législatif exhaustif sera proposé en vue de refondre les différentes dispositions en matière de contrôle. Il tiendra compte du principe général selon lequel tous les maillons de la chaîne de production alimentaire doivent faire l'objet de contrôles officiels. Il est clair qu'un cadre communautaire de systèmes de contrôle nationaux s'impose qui améliorera la qualité des contrôles au niveau communautaire et relèvera par conséquent le niveau de sécurité alimentaire dans l'ensemble de l'Union européenne. La mise en oeuvre de ces systèmes de contrôle restera du ressort des autorités nationales. Ce cadre communautaire comprendra trois éléments de base :
- des critères opérationnels définis à l'échelon communautaire ;
- des orientations communautaires en matière de contrôle ;
- une meilleure coopération administrative dans la conception et la gestion des systèmes de contrôle.
Il est évident que la conception de ce cadre communautaire global pour les systèmes de contrôle nationaux serait à réaliser en commun par la Commission et les États membres. L'expérience de l'Office alimentaire et vétérinaire de l'Union européenne (Dublin), qui exerce les fonctions de contrôle au niveau communautaire, constituera à cet égard un élément essentiel.
Votre rapporteur pour avis estime qu'une plus grande transparence à tous les niveaux de la politique de sécurité alimentaire devrait renforcer la confiance des consommateurs dans la politique conduite par l'Union européenne. Elle souhaite que le Gouvernement profite de la présidence française pour faire avancer cette réforme attendue depuis un an.
Elle invite, par ailleurs, le gouvernement à prendre en compte les observations formulées par notre collègue Jean Bizet sur le Livre Blanc dans une proposition de résolution au non de la Délégation pour l'Union européenne 6 ( * ) , que votre commission des affaires économiques pourrait examiner prochainement.
Cette proposition de résolution invite notamment le Gouvernement à tout mettre en oeuvre pour qu'une agence alimentaire européenne soit créée dans les délais prévus par la Commission européenne, c'est-à-dire au plus tard en décembre 2001 et à s'opposer cependant à ce que cette agence soit investie de la responsabilité de gérer elle-même les risques, laquelle doit continuer à relever des institutions européennes.
Il apparaît, en effet, que la gestion des risques doit continuer à relever des institutions européennes : c'est au Conseil, le cas échéant en codécision avec le Parlement européen, qu'il appartient de légiférer. Il appartient, par ailleurs, à la Commission d'exécuter la législation communautaire. Tout cela impose des choix, qui supposent certes une analyse scientifique, mais aussi une appréciation plus large des souhaits et des besoins de la société.
* 3 Rapport n° 2297 (1999-2000) de Daniel Chevallier au nom de la commission d'enquête sur la transparence et la sécurité de la filière alimentaire, présidée par M. Félix Leyzour.
* 4 Proposition de loi n° 318 (1999-2000), adoptée par l'Assemblée nationale, tendant à la création d'une Agence française de sécurité sanitaire environnementale adoptée par le Sénat le 4 octobre 2000.
* 5 Projet de loi n° 326 (1999-2000), adopté avec modifications par l'Assemblée nationale, portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire en matière de santé des animaux et de qualité sanitaire des denrées d'origine animale et modifiant le code rural, rapport n° 480 (1999-2000) de M. Jean-Paul Emorine (RI - Saône et Loire), au nom de la Commission des Affaires économiques.
* 6 Proposition de résolutionn°24 de M. Jean BIZET présentée au nom de la délégation pour l'Union européenne sur le Livre Blanc sur la sécurité alimentaire (E 1405) et sur les propositions de règlements et de directives du Parlement européen et du Conseil relatives à l'hygiène des denrées alimentaires (E 1529)