II. L'IMPACT DE LA POLITIQUE COMMUNAUTAIRE EN MATIERE DE DEVELOPPEMENT RURAL
A. LA POLITIQUE COMMUNAUTAIRE
Selon l'Agenda 2000, adopté par l'accord de Berlin de mars 1999, la politique de développement rural a vocation à devenir le deuxième pilier de la PAC, parallèlement au premier pilier, constitué par l'ensemble des interventions de soutiens aux marchés.
Le développement est essentiellement financé par la section garantie du Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA-Garantie), qui lui consacre 4,3 milliards d'euros par an, soit environ 30 milliards d'euros sur la période 2000-2006.
Les soutiens financiers au développement rural sont également attribués par les fonds structurels européens, essentiellement par le FEOGA-Orientation, aux régions qui relèvent de l'objectif 1et de l'objectif 2.
La politique européenne de développement rural est définie par le règlement du Conseil n° 1257/99 du 17 mai 1999 relatif au développement rural, ainsi que par le règlement de la Commission n° 1750/99 du 23 juillet 1999.
Cette nouvelle réglementation européenne vise à la fois à développer le rôle multifonctionnel de l'agriculture dans son environnement, et à favoriser la création d'activités et de sources de revenus dans l'ensemble des zones rurales. A cet égard, le nouveau règlement européen de développement rural comprend des mesures concernant la rénovation des villages, le soutien aux services de base en milieu rural, ou encore le développement de l'artisanat.
Ce règlement ne permet plus aux Etas-membres de solliciter des mesures structurelles indépendantes les unes des autres. De fait, il impose à chaque Etat d'établir une programmation d'ensemble des mesures de développement rural qu'il entend mettre en oeuvre, à travers un plan de développement rural national et des documents uniques de programmation (DOCUP), qui déclinent ce plan au niveau régional approprié.
B. SON ARTICULATION AVEC LA POLITIQUE FRANÇAISE DE DÉVELOPPEMENT RURAL
1. Le nouveau plan de développement rural national
Le plan de développement rural français a été approuvé par la Commission européenne le 7 septembre 2000, après avoir reçu un avis positif du Comité des structures agricoles et du développement rural de l'Union européenne, dit comité STAR, le 26 juillet dernier.
Etabli conformément au règlement européen de développement rural, ce plan permet à la France d'obtenir le cofinancement communautaire d'un certain nombre de mesures de développement rural.
Ainsi, pour une contribution nationale de 7,69 milliards d'euros (soit 56,8 milliards de francs) sur six années, la France obtient une participation communautaire d'un montant de 5 milliards d'euros (environ 36,9 milliards de francs), soit 17,5 % de l'ensemble des crédits prévus pour tous les Etats-membres.
Ce plan définit cinq axes prioritaires :
" Orienter les exploitations vers une agriculture durable et multifonctionelle " ;
La pièce maîtresse de cet objectif est le contrat territorial d'exploitation (CTE), auquel sont affectés 23 milliards de francs sur sept ans dans le cadre du PDRN.
D'autres mesures contribuent à cet objectif ; elles visent, par exemple, à favoriser la transmission d'exploitations, à faciliter la commercialisation de produits agricoles de qualité, à développer la diversification des activités agricoles.
Enfin, ce volet implique également des dispositifs existants, telle que la dotation aux jeunes agriculteurs.
" Développer la valeur ajoutée et la qualité des produits agricoles et forestiers " ;
Il s'agit de conforter, grâce à des plans pluriannuels d'investissements, la modernisation des entreprises agroalimentaires, tout en les insérant dans le tissu local, ainsi que celle des exploitations sylvicoles et des industries du bois.
" Equilibrer l'occupation du territoire, réduire les inégalités économiques et promouvoir l'emploi " ;
Quatre mesures sont prévues pour appliquer ce volet.
En premier lieu, la différenciation des aides à l'installation en fonction des zones géographiques.
Ensuite, l'utilisation des préretraites comme un instrument de restructuration des exploitations.
En troisième lieu, l'amélioration de la maîtrise foncière en faveur de l'agriculture.
Enfin, la révision du régime des indemnités compensatoires de handicaps naturels (ICHN).
" Valoriser et développer les ressources forestières " ;
L'objet de ce volet est de favoriser la valorisation économique de la forêt, dans le respect d'une gestion durable, conformément aux orientations de la politique forestière nationale et communautaire.
S'y ajoutent des mesures destinées à prendre en compte les effets des tempêtes de décembre 1999.
" Protéger et mettre en valeur le patrimoine écologique ".
Ce volet permet de mettre en oeuvre des mesures relevant du programme communautaire Natura 2000.
Les indemnités compensatoires de handicaps naturels et les mesures agro-environnementales, mobilisant plus de 58% des crédits, constituent les principales mesures du plan de développement rural français.
2. La réforme des mesures agri-environnementales
Actuellement, les mesures agri-environnementales sont attribuées à deux niveaux :
- au niveau national, la prime au maintien des systèmes extensifs d'élevage (PMSEE), dite prime à l'herbe, est accordée aux éleveurs dont la surface agricole utile est consacrée à plus de 75% à des prairies, et dont le taux de chargement, exprimé en unités de gros bovins par hectare, est inférieur à 1,4.
Au cours de la campagne 1999, 979 millions de francs ont été versés au titre de la prime à l'herbe.
- au niveau régional sont mis en oeuvre des programmes environnementaux régionaux, qui comprennent des mesures de conversion à l'agriculture biologique, -dont le succès est attesté par la forte progression du nombre de cocontractants (2.565 nouveaux contrats en 1999)- et des " opérations locales ", qui prédominent d'un point de vue quantitatif, puisqu'elles représentent 67 % des contrats souscrits en faveur des mesures agro-environnementales.
Les mesures des programmes régionaux ont représenté un montant de 660 millions de francs en 1999.
Le plan de développement rural national, qui définit un nouveau dispositif agri-environnemental cohérent avec le règlement européen, prévoit la suppression, à l'horizon 2003, de la prime au maintien des systèmes extensifs d'élevage, la Commission européenne considérant qu'elle s'apparente plus à une aide économique qu'à une mesure agri-environnementale.
Il lui substitue des mesures agri-environnementales régionalisées, fondées sur la mesure européenne 20, qui impose de nouvelles contraintes, et notamment :
- la diminution des seuils maximaux de fertilisation ;
- la tenue de deux cahiers d'enregistrement, l'un pour l'épandage, l'autre pour le pâturage.
Certes, ces contraintes seront compensées par une revalorisation des aides régionales versées et un assouplissement des seuils de chargement permettant une entrée plus aisée dans le dispositif.
Votre rapporteur pour avis s'inquiète néanmoins de la disparition d'une mesure à caractère national au profit de mesures régionalisées qui, en raison de leur hétérogénéité, seront certainement source d'iniquités.
3. La modulation des aides PAC
Elle vise à réaffecter une partie des aides directes européennes à l'agriculture, d'un montant total de 50 milliards de francs au financement du développement rural. Environ 153 millions de francs, soit 2 % de ces aides, seraient ainsi réorientés par l'intermédiaire des contrats territoriaux d'exploitation, auxquels le produit de la modulation serait affecté. Le volet agri-environnemental de ces contrats peut comprendre, en effet, des mesures du règlement développement rural, qui sont rappelées dans le tableau ci-après.
IMPACT RÉGIONAL DE LA MODULATION DES AIDES DIRECTES
|
Exploitations concernées par la modulation |
Aides directes PAC |
Modulation/Aides PAC |
||
|
Nombre |
% de l'ensemble |
(Millions de francs en 2004) |
(%) |
|
|
Alsace |
620 |
10,3 |
590 |
-1,6 |
|
Aquitaine |
2 320 |
6,3 |
3 450 |
-2,2 |
|
Auvergne |
1 540 |
7,3 |
2 980 |
-1,2 |
|
Basse-Normandie |
1 750 |
10,0 |
2 180 |
-0,9 |
|
Bourgogne |
6 030 |
36,5 |
4 010 |
-3,1 |
|
Bretagne |
950 |
2,4 |
3 110 |
-0,2 |
|
Centre |
10 460 |
47,3 |
5 680 |
-4,1 |
|
Champagne Ardenne |
5 640 |
33,1 |
3 030 |
-3,5 |
|
Franche-Comté |
660 |
8,8 |
920 |
-1,3 |
|
Haute-Normandie |
2 330 |
30,8 |
1 560 |
-2,5 |
|
Ile de France |
3 090 |
69,0 |
1 200 |
-5,7 |
|
Languedoc Roussillon |
570 |
2,6 |
1 180 |
-2,0 |
|
Limousin |
920 |
7,8 |
1 960 |
-0,2 |
|
Lorraine |
3 080 |
35,5 |
2 230 |
-2,4 |
|
Midi-Pyrénées |
3 380 |
9,5 |
5 140 |
-1,5 |
|
Nord Pas de Calais |
1 110 |
8,6 |
1 630 |
-0,9 |
|
PACA |
420 |
2,4 |
810 |
-1,1 |
|
Pays de Loire |
3 590 |
10,0 |
4 920 |
-0,8 |
|
Picardie |
5 260 |
45,1 |
2 830 |
-3,6 |
|
Poitou Charentes |
4 790 |
22,5 |
3 770 |
-1,9 |
|
Rhône Alpes |
800 |
2,6 |
2 330 |
-0,3 |
Le décret relatif à la modulation des aides européennes à l'agriculture destiné à mettre en oeuvre les dispositions du règlement 1259/1999 est paru le 24 mars 2000. Il reprend les critères établis par le règlement européen, de sorte que la modulation sera fonction :
- du montant des aides directes PAC ;
- de la main d'oeuvre employée sur les exploitations ;
- de la prospérité économique mesurée par la marge brute standard (MBS) ; des arrêtés déterminent les seuils de MBS au delà desquels l'exploitation n'est pas soumise à la modulation.
D'après ces critères, la modulation ne devrait concerner que les agriculteurs dont le montant des aides est supérieur à 200.000 francs et dont la valeur de l'exploitation ne dépasse pas 350.000 francs.
Les représentants du monde agricole ont dénoncé la complexité des modalités d'application de la modulation.
Ce dispositif va toucher les secteurs de production qui reçoivent des aides importantes, c'est à dire essentiellement les productions de céréales, d'oléagineux et de protéagineux. Les principales régions concernées sont par conséquent le Centre (18 % du total des exploitations touchées), la Bourgogne (10 %), la Picardie (9 %) et la région Champagne-Ardennes (10 %).
D'après le ministère de l'agriculture, la modulation devait concerner environ 57.000 exploitations, soit moins de 10 % du total, mais qui perçoivent 41 % des aides européennes à l'agriculture française. Elles subiraient une baisse de revenus évaluée à 5 % en moyenne.