EXAMEN EN COMMISSION
Au cours d'une séance tenue le mercredi 8 novembre 2000, sous la présidence de M. Alain Lambert, président, la commission a procédé à l'examen du rapport pour avis sur le projet de loi n° 64 (2000-2001), adopté par l'Assemblée nationale, de financement de la sécurité sociale pour 2001 , sur le rapport de M. Jacques Oudin, rapporteur général .
Après avoir rappelé qu'il s'agissait de la cinquième loi de financement, M. Jacques Oudin, rapporteur pour avis, procédant à l'aide d'une vidéo-projection, a indiqué qu'il devrait s'agir d'abord d'un rendez-vous annuel pour étudier au Parlement les différents comptes sociaux, ensuite d'un moment privilégié pour évaluer l'état des réformes entreprises, enfin d'une occasion de prendre un certain nombre de mesures d'ajustement aux conséquences financières lourdes pour la sécurité sociale. Il a cependant estimé que sur aucun de ces sujets, le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2000 n'offrait de perspective satisfaisante.
Il a considéré que les comptes sont brouillés par des présentations trompeuses, que l'entrelacement des finances sociales et des finances de l'Etat fait perdre toute vision cohérente, que les politiques sociales ne sont qu'annoncées, que les seules réformes d'ampleur proposées, la recherche du financement des 35 heures et la réforme de la contribution sociale généralisée (CSG) et de la contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS), n'ont pas leur place dans la loi de financement.
Il a alors présenté son avis en cinq temps : les comptes de la sécurité sociale pour 2000 et 2001, l'architecture globale du projet pour 2001, les deux principales mesures de recettes que sont les 35 heures et les baisses de CSG et de CRDS, l'état des dépenses de chaque branche, et quelques réflexions sur les lois de financement.
S'agissant des comptes, M. Jacques Oudin a rappelé l'importance de la protection sociale dans notre pays par quelques chiffres :
- les prestations sociales ont représenté 29 % du produit intérieur brut (PIB) en 1999 ;
- les recettes du projet de loi de financement 2001 s'élèveront à 1.972 milliards de francs et les dépenses à 1.933 milliards de francs ;
- l'Etat verse comme employeur 265 milliards de francs de cotisations, comme redistributeur 142 milliards de francs de minima sociaux, comme régulateur 30 milliards de francs de subventions d'équilibre ;
- la sécurité sociale recevra, en 2001, 560 milliards de francs de fiscalité affectée ;
- l'Etat va transférer près de 20 milliards de francs de nouvelles recettes fiscales vers la sécurité sociale auxquelles s'ajouteront les recettes affectées au fonds de réserve pour les retraites.
Il a expliqué que la sécurité sociale connaîtrait un excédent en 2001, compris entre 4 et 17,5 milliards de francs selon les conventions utilisées, la branche maladie étant la seule en déficit.
Il a nuancé cet excédent en exposant que l'apparence de l'équilibre cache un très fort dynamisme des recettes comme des dépenses : les recettes augmenteraient en effet de 4,1 % en 2001 après une hausse de 4,5 % en 2000; les dépenses quant à elles progresseraient de 4,3 % en 2000 et de 3,2 % en 2001 ; la branche maladie se distingue par son rythme le plus élevé de croissance des dépenses avec 5,6 % prévus en 2000, soit 1,4 point de plus que le PIB en valeur.
Il a alors illustré ses propos en indiquant que sur les 55,6 milliards de recettes supplémentaires attendues pour 2001 pour le régime général, 54,6 milliards iront financer des dépenses supplémentaires, dont 43,5 milliards résultent de l'évolution naturelle des comptes et 11,1 milliards de mesures nouvelles. Il a déploré que le contribuable social ne retrouve rien de ces fortes recettes.
Il a également montré la hausse croissante des prélèvements obligatoires sociaux, passés de 1997 à 2000, de 20,4 % du PIB à 21,3 %, rappelant ainsi que la tendance en matière de prélèvements sociaux se poursuit.
Enfin, il a nuancé l'autosatisfaction du Gouvernement sur l'équilibre comptable construit sur des conventions sujettes à variations, et sur les méthodes de calcul du solde du régime général : selon que l'on prenne ou non en compte les dépenses à venir occasionnées par la loi de financement, les versements au titre du fonds de réserve pour les retraites et la prise en charge totale par la Caisse nationale d'allocations familiales (CNAF) de la majoration de l'allocation de rentrée scolaire ; selon que l'on raisonne en comptabilité de caisse ou en comptabilité d'exercice, les résultats varient de plusieurs milliards de francs. Le rapporteur pour avis a donc préféré parler de tendance favorable plutôt que de triompher sur un excédent. Il s'est interrogé aussi sur le contenu de cet excédent, le considérant comme le résultat des plus forts prélèvements sociaux que la France ait jamais connu, en partie en raison de la croissance économique, en partie à cause des hausses et créations successives de prélèvements en faveur de la sécurité sociale depuis 1997.
Il a déploré que le Gouvernement ne réussisse pas à maîtriser les dépenses. Il s'est inquiété de ce qu'il adviendrait des comptes, le jour où les prélèvements ne pourront plus grimper, où la croissance sera inférieure à son niveau actuel, où le poids des retraites augmentera, où la prise en charge de la dépendance sera devenue une obligation nationale, où il faudra financer les nouvelles techniques médicales. Il s'est demandé en quoi la croissance économique d'aujourd'hui a été mise à profit pour préparer l'avenir et a estimé que le Gouvernement portera la lourde responsabilité d'avoir laissé passer ce moment exceptionnel où des recettes supplémentaires permettaient des réformes.
Abordant l'architecture globale du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2001, M. Jacques Oudin a expliqué qu'il était construit de façon à priver le fonds de solidarité vieillesse (FSV) et la branche famille de leurs excédents pour, d'une part, faire financer de nouvelles charges, d'autre part tenter de boucler le financement des 35 heures.
Il a expliqué que, pour ce faire, le projet :
- donne au fonds de réforme des cotisations sociales (FOREC), destiné à financer les 35 heures, 22,4 milliards de francs de recettes supplémentaires, en provenance de la Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS), de l'Etat et du FSV ;
- retire à la CNAMTS 6,5 milliards de francs de ressources transférées au FOREC et au FSV, mais lui en redonne 7 milliards en provenance du même FSV ;
- retire au FSV 7,4 milliards de francs de recettes, au profit de la CNAMTS et du FOREC ;
- retire 1,5 milliard de francs de recettes de la CNAF transférées au FSV et lui ajoute 2,9 milliards de francs de charges, auxquelles s'ajoutent 2,1 milliards de francs de perte de recettes de subvention de l'Etat pour la prise en charge de la majoration de l'allocation de rentrée scolaire ;
- donne à la CNAMTS, la CNAF et le FSV, en provenance de l'Etat, 8 milliards de la taxe sur les conventions d'assurance pour compenser les pertes de CSG.
Au sujet des dépenses, il a exposé que le projet dégrade le solde du régime général de 14,3 milliards de francs de dépenses supplémentaires dont 1,7 milliard pour les accidents du travail, autant pour la vieillesse, et 9,7 milliards pour la famille.
Il a considéré que le projet de loi de financement faisait trois victimes :
- la branche famille, dont l'excédent tendanciel est confisqué par 6,5 milliards de francs de dépenses non compensées et de pertes de recettes ;
- le FSV, qui perd 7,4 milliards de francs de recettes et voit ses dépenses augmenter de 3,2 milliards, connaîtrait un déficit, alors qu'il est en excédent tendanciel ; ceci est d'ailleurs paradoxal puisque les excédents du FSV doivent aller au fonds de réserve pour les retraites ;
- la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES) qui se verra privée de plus de 52 milliards de francs de recettes cumulées.
A propos des 35 heures, M. Jacques Oudin a estimé que le projet de loi propose une fois de plus une véritable " usine à gaz " pour courir après le financement des 35 heures. Il a déploré qu'un an après sa création le FOREC n'existe toujours pas faute de décrets d'application.
Il a noté que, comme il l'avait annoncé l'année dernière, les 35 heures auront coûté plus cher que prévu en 2000 et qu'en 2001 les dépenses augmenteront de 18 milliards de francs. Il a dit sa stupéfaction de voir que cette hausse de 27 % des dépenses ne sera adoptée nulle part par le Parlement, le FOREC n'étant plus dans le cadre du budget de l'Etat et ses dépenses n'entrant pas dans la définition des agrégats de dépenses de la loi de financement.
Il a ensuite détaillé les six recettes fiscales du fonds et annoncé que, convaincu que le rapport avantages/inconvénients penche en faveur des seconds, il proposerait de supprimer les articles 10 et 11 qui organisent les transferts de l'Etat vers le FOREC.
Abordant la question des mesures relatives à la CSG et à la CRDS, M. Jacques Oudin a expliqué qu'elles consistent en l'exonération progressive de CSG et de CRDS en dessous de 1,4 SMIC pour les actifs et l'exonération totale de CRDS pour les retraités non imposables et les chômeurs gagnant moins d'un SMIC. Il a évalué leur coût à 28 milliards de francs en 2003.
Pour la CRDS, il a d'abord constaté que c'est la première fois que le Gouvernement altère les ressources de la CADES sans en prolonger le terme. Il a expliqué que cela revenait à prolonger de facto de deux ans la durée de vie de la CRDS et donc à substituer à la CRDS actuelle celle que paieront en 2012 et 2013 l'ensemble des contribuables. Il lui a donc semblé abusif de parler de baisse des prélèvements alors qu'il s'agit seulement d'un report de prélèvements. Il a aussi condamné une mesure revenant à priver la CADES de plus de 52 milliards de francs de recettes, sans compenser cette baisse, alors qu'un moyen existait en diminuant à due concurrence les 12,5 milliards de francs que l'Etat reçoit chaque année de la CADES. Enfin, il a regretté la méthode choisie qui revient à fragiliser la crédibilité de la CADES sur les marchés financiers, et a donc conclu en proposant de supprimer ces mesures.
S'agissant de la ristourne de la CSG, il a fait part de nombreuses critiques :
- la mesure est complexe, oblige à affecter de nouvelles recettes fiscales à la sécurité sociale pour compenser les pertes, et ajoute un nouveau seuil de 1,4 SMIC, alors que celui des 35 heures est de 1,8 SMIC ;
- la mesure est dangereuse dans ses principes mêmes, car elle risque de se transformer en " trappe à pauvreté " en maintenant les salariés autour du SMIC, elle remet en cause le concept de CSG bâtie comme une imposition proportionnelle à fort rendement, et donc fragilise le financement des comptes sociaux ; elle aura aussi pour conséquence que des millions de salariés ne cotiseront plus à l'assurance maladie puisque la CSG s'est substituée aux cotisations sociales maladie, ce qui ouvre la voie à une fiscalisation de la sécurité sociale ;
- la mesure apparaît particulièrement injuste puisqu'un ménage composé de deux actifs gagnant chacun un SMIC bénéficiera d'une aide, alors qu'un ménage où un seul actif travaille et gagne 1,4 SMIC n'aura rien, qu'un actif payé 1,4 SMIC n'aura rien ; qu' un actif occupant deux emplois payés chacun 0,7 SMIC percevra 9.072 francs ; et qu'un célibataire payé au SMIC bénéficiera de 6.480 francs quand une famille de deux enfants gagnant aussi le SMIC ne percevra, par unité de consommation, que 3.085 francs.
C'est pourquoi le rapporteur pour avis a proposé, en accord avec la commission des affaires sociales, de supprimer le dispositif du Gouvernement, indiquant que le rapporteur général présenterait, dans le projet de loi de finances, un dispositif restant dans le cadre du budget de l'Etat, s'appuyant sur un crédit d'impôt sur le revenu remboursable, fonction du revenu et dégressif jusqu'à 1,8 SMIC, prenant en compte les charges de famille, supprimant les principales injustices du dispositif gouvernemental.
Ne développant pas la question des dépenses des branches, il a insisté sur quatre points :
- sur l'objectif national d'évolution des dépenses d'assurance maladie (ONDAM), encore rebasé et qui devrait augmenter de 3,5 % par rapport aux prévisions de réalisation 2000, il a regretté que le projet passe l'éponge sur 13 milliards de francs de dépassement. Il a constaté qu'en cinq ans, l'ONDAM a augmenté de 100 milliards de francs, sans que le Parlement ne débatte d'orientations pour affecter ces sommes, sans que les Français aient été consultés ;
- sur les hôpitaux, il a constaté qu'ils bénéficient de nombreuses mesures de hausse de leur enveloppe, de fonds de restructuration - alors que les précédents fonds n'avaient pas été épuisés - de personnel supplémentaire, sans que rien ne soit fait ni pour réduire les inégalités de dotations entre régions, ni pour favoriser de nouveaux modes de gestion de l'hôpital. Il a rappelé que dans le même temps, les cliniques privées traversent une situation critique : il leur manque 6.000 infirmières et sont confrontées au coût des 35 heures alors que leur rentabilité est déjà nulle ;
- sur les accidents du travail, il s'est félicité que le projet de loi de financement règle une question délicate de santé publique et de solidarité nationale, avec la création d'un fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante, doté en 2001 de 2 milliards de francs dont 500 millions de subventions de l'Etat, qui ne semblent d'ailleurs pas inscrits à son budget. Il a attiré l'attention sur les coûts futurs de ce fonds et sur les éventuelles hausses des cotisations sociales d'accidents du travail qui pourraient en résulter ;
- sur les retraites, il a critiqué l'absence totale d'action du Gouvernement. Il a rappelé que le fonds de réserve est toujours, deux ans après sa création, dans l'attente d'une définition claire de ses missions, de ses ressources, de ses futures dépenses, de ses modes de gestion et de placement. Il s'est interrogé sur la cohérence du projet de loi de financement qui ponctionne 10 milliards de francs par an sur le FSV, privant d'autant de recettes le fonds de réserve.
S'agissant de l'outil des lois de financement, à la lumière de l'expérience des années écoulées, il a fait part de ses préoccupations.
Il a constaté encore la complexité des liens avec la loi de finances et s'est interrogé sur la meilleure façon de parler d'une même voix, de mener une politique de finances publiques cohérente, d'examiner l'ensemble des prélèvements obligatoires quand il faut jongler d'un texte à un autre sans pouvoir établir de comparaison. Il a estimé que cette situation posait un vrai problème de cohérence du travail, gouvernemental comme parlementaire, et empêchait d'avoir une vision globale des finances publiques.
Il a ensuite regretté les débudgétisations. Rappelant que l'Etat débudgétise largua manu vers le champ de la protection sociale par le biais de fonds spécifiques comme le FOREC, le FSV, le fonds de réserve pour les retraites et le fonds de financement de la couverture maladie universelle (CMU), il a expliqué que si le Parlement était certes consulté sur les recettes de ces fonds, il n'en connaissait jamais les dépenses. Il a renvoyé ce problème à la réflexion sur l'ordonnance organique.
Il s'est aussi interrogé sur l'utilité de l'ONDAM. Il s'est demandé pourquoi le Parlement s'escrime à voter un objectif qui n'aura été respecté qu'en 1997 et qui aura été dépassé de 35 milliards de francs en quatre ans.
Enfin, il a proposé de revoir la structure même des lois de financement : sans article d'équilibre, même prévisionnel, comment identifier recettes et dépenses, comment s'accorder sur un solde, comment discuter de son affectation. Il a rappelé par exemple que faute de loi de financement rectificative, il n'y aura pas eu de débat sur les surplus de recettes pour 2000 et sur leur affectation.
En conclusion, M. Jacques Oudin, rapporteur pour avis , a invité la commission à émettre un avis négatif sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 tel qu'il a été adopté par l'Assemblée nationale, s'en remettant aux travaux de la commission des affaires sociales.
Au cours de la discussion engagée après la présentation de M. Jacques Oudin, rapporteur pour avis, M. Alain Lambert, président , a d'abord tenu à souligner qu'il avait particulièrement apprécié la mise en perspective pluriannuelle que le rapporteur pour avis avait faite du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2001.
M. Philippe Adnot a ensuite souhaité interroger le rapporteur pour avis quant à la situation financière de la CADES. Il a en effet rappelé que le déficit de la CADES s'élevait à 100 milliards de francs. La dette sociale représente aujourd'hui 209 milliards de francs et le remboursement s'élève à 110 milliards de francs, soit un manque de 100 milliards de francs. Il s'est donc inquiété de la situation dans laquelle se trouve aujourd'hui la CADES et en a conclu qu'il était impossible de parvenir à un remboursement total en 2014 comme cela est prévu par les textes. M. Philippe Adnot a enfin rappelé que depuis deux ans la capacité de remboursement de la CADES avait diminué.
M. Alain Lambert, président , a ensuite demandé à M. Jacques Oudin, rapporteur pour avis, quelle avait été l'utilisation faite des 100 milliards de francs de dépenses maladie supplémentaires depuis cinq ans, c'est-à-dire depuis la première loi de financement de la sécurité sociale.
M. Jacques Oudin rapporteur pour avis , a précisé à M. Alain Lambert, président, que personne ne savait vraiment à quoi avaient servi ces 100 milliards de francs de dépenses d'assurance-maladie supplémentaires. Il a également émis l'idée de demander le concours de la Cour des comptes pour éclaircir cette question. Il a simplement rappelé que l'hôpital public avait bénéficié cette année de la mise en place d'un plan triennal de 10 milliards de francs, que les dépenses de médecine de ville avaient également considérablement augmenté, tandis que les cliniques privées demeuraient les parents pauvres de l'assurance-maladie, notamment en termes de rémunération de leur personnel infirmier.
S'agissant de la CADES, M. Jacques Oudin, rapporteur pour avis , a indiqué à M. Philippe Adnot que cette question méritait d'être étudiée et a précisé que la situation de la CADES serait largement abordée dans le corps de son rapport.
La commission a par la suite examiné et adopté à l'unanimité l'ensemble des amendements de suppression proposés par M. Jacques Oudin, rapporteur pour avis :
- sur l' article 2 (réduction de la CSG et de la CRDS sur les revenus d'activité) ;
- sur l' article 4 (compensation de la réduction de la CSG) ;
- sur l' article 10 (dépenses du FOREC) ;
- sur l' article 11 (recettes du FOREC) ;
- sur l' article 12 (modification des règles d'affectation de la CSG) ;
- sur l' article 19 A (abrogation de la loi Thomas) ;
- sur l' article 25 , alinéa 5 (alimentation du fonds de réserve pour les retraites).
La commission à alors émis un avis négatif sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 tel qu'il a été adopté par l'Assemblée nationale.