NOTE DE SYNTHESE

La loi n° 98-535 du 1 ^er juillet 1998 " relative au renforcement de la veille sanitaire et du contrôle de la sécurité alimentaire des produits destinés à l'homme " a notamment créé un établissement public national, l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments (AFSSA), qu'elle a chargée d'une mission d'expertise de la sécurité sanitaire de l'ensemble de la chaîne alimentaire. En effet, aux termes de la loi, l'AFSSA " évalue les risques sanitaires et nutritionnels que peuvent présenter les aliments destinés à l'homme ou aux animaux ".

Placée sous la triple tutelle des ministères chargés de la santé, de l'agriculture et de la consommation, l'AFSSA remplace les structures d'expertise qui existaient précédemment et englobe certaines des structures de recherche antérieures à la loi de 1998. En revanche, sauf dans le domaine particulier du médicament vétérinaire, l'AFSSA ne dispose pas d'outils de contrôle propres, la loi prévoyant que, " pour l'accomplissement de ses missions, les laboratoires des services de l'Etat chargés du contrôle de la sécurité sanitaire des aliments et ceux qui leur sont rattachés sont mis à disposition de l'agence en tant que de besoin ". En pratique, les contrôles continuent à être assurés essentiellement par les services de la Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes, par ceux du ministère de l'Agriculture ainsi que du secrétariat d'Etat à la Santé, et les trois ministères chargés de la consommation, de l'agriculture et de la santé prennent les décisions relatives à la gestion du risque.

Confrontés au même problème que la France, plusieurs pays européens ont également réformé récemment leur dispositif de contrôle de la sécurité alimentaire et créé un organisme comparable à l'AFSSA. La présente étude cherche donc à analyser l'organisation et les missions des homologues étrangers de l'AFSSA. Sans présenter la totalité des dispositifs de contrôle de la sécurité alimentaire dans les pays retenus, c'est-à-dire l' Allemagne , la Belgique , le Danemark , l' Espagne , les Pays-Bas et le Royaume-Uni , elle s'efforce cependant de décrire les missions et les moyens d'action des nouvelles entités de contrôle de la sécurité alimentaire par rapport aux acteurs traditionnels.

Cette étude fait apparaître que :

- la compétence des Länder et des communautés autonomes n'empêche pas l'apparition d'un pôle national de contrôle de la sécurité alimentaire en Allemagne et en Espagne ;

- la Belgique, le Danemark, les Pays-Bas et le Royaume-Uni ont récemment regroupé les compétences relatives au contrôle de la sécurité alimentaire au sein d'une instance unique.

1) En Allemagne et en Espagne, la compétence des Länder et des communautés autonomes n'empêche pas l'apparition d'un pôle national de contrôle de la sécurité alimentaire

Dans ces deux pays, le contrôle de la sécurité alimentaire est assuré au niveau régional .

En effet, la loi fédérale allemande de 1993 sur les denrées alimentaires précise que le contrôle de la sécurité alimentaire est organisé dans chaque Land et, en Espagne, le décret de 1996 sur la sécurité des produits de consommation prévoit que chaque communauté autonome désigne une instance qui vérifie que l'obligation de commercialiser des produits sûrs est respectée. Malgré cette régionalisation du contrôle de la sécurité alimentaire, un regroupement des compétences au niveau national se dessine.

En Allemagne, il existe depuis 1994 un Institut fédéral pour la protection sanitaire des consommateurs et pour la médecine vétérinaire , qui est chargé de garantir la sécurité sanitaire dans tous les domaines sauf celui du médicament. Doté d'une certaine autonomie, cet organe, qui est rattaché au ministère de la Santé, ne dispose pas de la personnalité morale. Il a essentiellement un rôle d'évaluation et d'expertise . Cependant, la loi fédérale sur les denrées alimentaires le charge d'exécuter, conjointement avec les Länder, le " programme de surveillance " qu'elle définit comme un dispositif d'observation, de mesure et d'évaluation des substances nocives présentes dans les aliments.

En Espagne, la compétence des communautés autonomes n'empêche pas que le ministère national de la Santé puisse prendre, en cas de danger, toutes les mesures qui lui semblent nécessaires pour les faire exécuter par les communautés autonomes. De plus, le décret sur la sécurité des produits de consommation prévoit que l'Etat et les communautés autonomes coordonnent leurs actions au sein d'une commission ad hoc . Par ailleurs, le gouvernement envisage depuis quelques mois la création d'une Agence pour la sécurité alimentaire , qui serait essentiellement chargée d'une mission d'expertise et de coordination de l'action des différentes administrations compétentes, sans que les compétences des communautés autonomes soient modifiées .

2) Dans les quatre autres pays étudiés, les compétences relatives au contrôle de la sécurité alimentaire ont été récemment regroupées

a) La Belgique et le Royaume-Uni ont institué des agences

En Belgique, la loi du 4 février 2000 relative à la création de l' Agence fédérale pour la sécurité de la chaîne alimentaire charge cette dernière d'instituer un système unifié qui intègre et coordonne tous les services d'inspection et de contrôle qui existent.

Au Royaume-Uni, le Food Standards Act de 1999, promulgué le 11 novembre 1999, confie la responsabilité nationale du contrôle de la sécurité alimentaire à la Food Standards Agency .

Malgré des statuts comparables, ces deux agences ont des missions différentes . L'agence belge est un établissement public, et l'agence britannique, que la loi qualifie de " département gouvernemental non ministériel ", peut être assimilée à un établissement public. Chacune des deux agences est placée sous l'autorité du ministre national de la Santé.

L'agence belge n'a pas encore commencé à fonctionner, car la loi qui l'institue est une loi-cadre, et les compétences actuellement exercées par les différents services de contrôle du ministère de l'Agriculture (essentiellement pour ce qui concerne les animaux vivants) et du ministère de la Santé publique (pour les autres aliments) devront lui être transférées par arrêté. En effet, l'agence belge doit reprendre aux deux ministères précités la totalité du contrôle des produits alimentaires et des activités économiques relatives aux aliments . Par ailleurs, la loi la charge d'une mission générale d'expertise et d'information . En revanche, en ce qui concerne l'établissement de la réglementation relative aux denrées alimentaires, sa compétence n'est que consultative.

A l'opposé, l'agence britannique n'est pas responsable des opérations de contrôle, celles-ci continuant à être assurées par les services d'inspection des collectivités locales et des autorités portuaires . Tout comme l'AFSSA, l'agence britannique est surtout un organe d'analyse et d'évaluation du risque. Cependant, comme l'agence responsable du contrôle de l'abattage des animaux de boucherie (qui avait été instituée en 1995 au moment où les collectivités locales avaient été dessaisies de cette question) a été intégrée à l'agence britannique, cette dernière dispose, dans le domaine particulier de l'abattage des animaux de boucherie et de leur transformation, de la maîtrise du contrôle.

b) Au Danemark et aux Pays-Bas, des services administratifs maîtrisent le contrôle de la sécurité alimentaire

Au Danemark, le dispositif de contrôle de la sécurité alimentaire a été réformé par étapes à partir du début de l'année 1997.

L'ensemble des tâches relatives au contrôle de la sécurité alimentaire a été regroupé au sein d'un seul ministère, le ministère de l'Alimentation, de l'Agriculture et de la Pêche. A l'intérieur de ce ministère, la direction de l'alimentation est seule compétente . Elle maîtrise tous les aspects du contrôle de la sécurité alimentaire, les opérations d'inspection étant assurées par onze unités régionales Celles-ci n'assurent pas elles-mêmes tous les contrôles, mais vérifient que les entreprises respectent leurs propres programmes de contrôle et que ceux-ci sont adaptés.

Les Pays-Bas se sont également engagés dans un processus de rationalisation en 1998, en regroupant les deux services du ministère de la Santé compétents respectivement pour l'inspection des animaux de boucherie et celle des autres aliments au sein d'un seul service, l' Inspection pour la protection de la santé, pour les marchandises et pour les questions vétérinaires . Ce service, qui relève du ministère de la Santé, dispose de l'autonomie comptable depuis le 1 ^er janvier 2000. Grâce à sa direction générale et à ses cinq services régionaux, l'Inspection assure toutes les fonctions du contrôle de la sécurité alimentaire, à l'exception de l'établissement de la réglementation.

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Seuls la Belgique, le Danemark, les Pays-Bas et le Royaume-Uni ont institué un organisme plus ou moins comparable à l'AFSSA.

Au Danemark, il s'agit de la direction de l'alimentation, qui relève du ministère de l'Alimentation, de l'Agriculture et de la Pêche, tandis que, dans les autres pays, cet organisme est rattaché au ministère de la Santé.

De plus, à la différence de ses homologues étrangers, qui ne maîtrisent qu'une partie du contrôle de la sécurité alimentaire, la direction danoise de l'alimentation en maîtrise tous les aspects, sans toutefois que ses unités régionales pratiquent elles-mêmes tous les contrôles, car l'administration encourage l'autocontrôle.