LES RECENTES MODIFICATIONS APPORTEES AUX LEGISLATIONS SUR LE DROIT D'ASILE

ALLEMAGNE

1) Les limitations constitutionnelles du droit d'asile

a) Le concept de " pays tiers sûr "

L'article 16a-2 de la loi fondamentale exclut les demandeurs qui ont transité par un pays présumé sûr . La même disposition prévoit deux catégories de " pays tiers sûrs " :

- les Etats membres de la Communauté européenne, devenue Union européenne ;

- les pays déclarés sûrs, parce que respectant la convention de Genève sur les réfugiés et la convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. C'est une loi ordinaire, soumise à l'approbation du Bundesrat, qui détermine la liste de ces pays. La liste, qui figure en annexe à la loi sur la procédure d'asile, comporte la Finlande, l'Autriche et la Suède, devenues depuis membres de l'Union, ainsi que la Norvège, la Pologne, la Suisse et la République tchèque. L'Allemagne est donc complètement entourée de " pays tiers sûrs ". Cette liste ne comporte pas la totalité des pays respectant les droits de l'homme, mais uniquement ceux par lesquels passent les demandeurs d'asile. Les éventuelles modifications à la liste de ces pays résultent d'un texte réglementaire (qui ne nécessite pas l'approbation du Bundesrat) qui devient toutefois caduc s'il n'est pas confirmé par une loi.

Une personne provenant de l'un de ces pays ne peut se prévaloir de l'article 16a-1 car elle aurait dû déposer sa demande d'asile dans le pays de transit, quelle que soit la durée de son séjour dans ce pays. Elle est donc reconduite d'office à la frontière ou dans le " pays tiers sûr " nonobstant tout recours, et ne bénéficie plus, comme sous l'empire de la loi de 1982, d'une autorisation provisoire de séjour en Allemagne. Cependant, elle peut déposer un recours en justice après son retour dans le pays tiers. L'arrivée en provenance d'un " pays tiers sûr " fait donc perdre à tout demandeur d'asile le bénéfice du droit de séjour en territoire allemand jusqu'à l'épuisement des recours disponibles.

La notion de pays tiers sûr existait dans la législation antérieure, mais elle n'était opposable au demandeur d'asile que si ce dernier y avait séjourné plus de trois mois, alors que désormais un simple passage suffit. Toutefois, si le demandeur est présent sur le territoire de l'Etat tiers sans avoir la possibilité de déposer une demande d'asile (vol de liaison par exemple), l'article 16a-2 ne peut pas lui être opposé.

b) Le concept de " pays d'origine sûr "

L'article 16a-3 de la loi fondamentale exclut les demandeurs provenant d'un " pays d'origine sûr " . Il qualifie ainsi les pays où n'existent ni persécutions politiques ni atteintes aux droits de l'homme.

La liste de ces pays est fixée par une loi ordinaire soumise à l'approbation du Bundesrat. Elle comprend la Bulgarie, le Ghana, la Pologne, la Roumanie, le Sénégal, la Slovaquie, la République tchèque et la Hongrie. Depuis la promulgation de la loi de 1993, la Gambie a été supprimée de la liste des " pays d'origine sûr ". Le Sénégal l'a aussi été, mais il a été ensuite réintroduit sur cette liste. Les modifications apportées à cette liste se font selon la même procédure que les modifications à la liste des " pays tiers sûrs ".

Toute demande d'asile d'un étranger provenant d'un " pays d'origine sûr " doit être rejetée, comme " manifestement infondée ", et le demandeur doit quitter le territoire dans le délai d'une semaine .

Cependant, il lui est possible d'engager une action en justice pour prouver le caractère non sûr de son pays d'origine et de déposer en même temps un recours pour suspendre l'exécution de la décision de refoulement. Cette possibilité est toutefois limitée : selon les termes de l'article 16a-4 de la loi fondamentale, les tribunaux ne peuvent suspendre l'exécution de la décision d'expulsion que s'il y a des " doutes sérieux sur la régularité de la mesure ". De plus, les moyens de preuve qui n'ont pas été produits par l'intéressé ne sont pas pris en considération, à moins qu'ils ne soient connus du tribunal ou ne soient de notoriété publique.

Le tribunal rend sa décision sur la demande de sursis dans la semaine qui suit l'expiration du délai accordé pour quitter le pays. Le tribunal peut prolonger le délai dont il dispose pour rendre sa décision par tranches d'une semaine, mais seulement en raison de circonstances particulières (surcharge exceptionnelle par exemple). Quant à la décision sur le caractère non sûr du pays d'origine, le demandeur doit l'attendre dans son pays.

2) La procédure simplifiée et accélérée

a) Les demandes " manifestement infondées "

La notion de demande " manifestement infondée " existait dans la loi de 1982 sur le droit d'asile. Elle prend une place essentielle dans la nouvelle loi. Elle ne correspond pas uniquement à des démarches frauduleuses.

D'après la loi de 1993, une demande est, en vertu de l'article 30, " manifestement infondée " dans l'un des cas suivants :

- l'étranger ne risque pas d'être refoulé dans un pays où sa vie ou sa liberté sont menacées du fait de sa race, de sa religion, de son appartenance à un groupe social particulier, ou de ses convictions politiques ;

- elle émane d'un individu qui séjourne en Allemagne pour des raisons économiques, pour échapper à une situation générale de détresse ou à un conflit armé ;

- elle s'appuie sur des moyens de preuve faux ou déformés ;

- l'identité du demandeur est fausse ;

- une autre demande d'asile a déjà été présentée avec une autre identité ;

- elle tend uniquement à prolonger le séjour en Allemagne ;

- l'étranger a enfreint ses obligations de coopérer avec les autorités administratives.

Dans toutes ces hypothèses, l'étranger dispose d'une semaine pour quitter le territoire fédéral, à partir de la notification de la décision de rejet de la demande.

Comme dans le cas de demandes émanant d'un ressortissant d'un Etat sûr, l'étranger peut, pendant cette période d'une semaine, déposer un recours pour obtenir le sursis à exécution de la mesure de refoulement. Celui-ci n'est accordé que s'il y a des " doutes sérieux sur la légalité de la mesure ".

b) La procédure dite des aéroports

Cette disposition a été ajoutée à la loi de 1993 par le Bundestag. Lorsque l'étranger arrive en Allemagne par voie aérienne et qu'il vient d'un " pays d'origine sûr " ou qu'il est sans papiers, la procédure d'examen de la demande commence dans l'aéroport. Si la demande est considérée comme " manifestement infondée ", l'étranger se voit opposer le refus d'entrer en Allemagne sauf si l'administration ne s'est pas prononcée sur la demande d'asile dans les deux jours.

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Les dispositions relatives aux " pays tiers sûrs " et aux " pays d'origine sûrs ", reprises dans la loi de 1993 sur la procédure d'asile ont été contestées devant la Cour constitutionnelle. Dans trois décisions séparées rendues le 14 mai 1996, celle-ci a affirmé la constitutionnalité des clauses relatives aux " pays tiers sûrs ", aux " pays d'origine sûrs ", ainsi que de la procédure spécifique applicable en cas d'entrée par voie aérienne.

3) Les réfugiés originaires de régions en guerre

Les " réfugiés originaires des régions en guerre ou en guerre civile " sont exclus du champ d'application du droit d'asile. Ils obtiennent un statut certes plus avantageux que celui des demandeurs d'asile, mais précaire, et seulement à la condition expresse de renoncer au droit d'asile. Cette disposition touche essentiellement la population de l'ex-Yougoslavie.

4) Les recours contre les décisions de refus

Une demande qui n'est pas " manifestement infondée ", soit à cause de l'un des critères de l'article 30, soit à cause de la provenance d'un Etat sûr, est examinée selon la procédure classique.

En cas de rejet de la demande , l'étranger dispose d'un mois pour quitter le territoire. Il peut, dans les deux semaines qui suivent la décision de rejet, intenter un recours devant le tribunal administratif du Land. Si ce dernier confirme la décision de rejet, le demandeur peut se pourvoir en cassation devant le tribunal administratif fédéral.

Pour cela, il faut que le recours soulève une question de droit. Ces recours ont un effet suspensif : l'intéressé peut attendre un mois après la clôture définitive de la procédure pour quitter le territoire. Hormis ce cas et celui où la décision de reconnaissance du droit d'asile est ensuite révoquée, les actions intentées contre des décisions prises en application de la loi de 1993 n'ont jamais d'effet suspensif .

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La révision constitutionnelle et la modification de la loi sur la procédure d'asile se sont accompagnées de réformes administratives. On a par exemple considérablement renforcé le personnel de l'Agence fédérale pour la reconnaissance des réfugiés étrangers qui est l'organe administratif d'examen des demandes. Cette agence, qui est rattachée administrativement au ministère de l'Intérieur, a son siège dans la banlieue de Nuremberg. Des bureaux régionaux ont été créés et son effectif total est passé de 350 personnes en 1985 à 5.500 en 1993.

L'ensemble de ces dispositions s'est traduit par une forte diminution des demandes d'asile (environ 127.000 en 1994 et 1995, 116.000 en 1996), mais on a également constaté la multiplication des requêtes contentieuses.

De plus, ce sont les Länder qui sont responsables de l'exécution des décisions d'expulsion. Or, la loi sur l'entrée et le séjour des étrangers leur donne la possibilité de suspendre l'exécution d'arrêtés d'expulsion pour des raisons humanitaires ou touchant aux droits de l'homme. Cette suspension ne requiert l'accord du ministre fédéral de l'Intérieur que si elle excède six mois. Les Länder ont ainsi la possibilité de faire obstacle à la politique fédérale.

BELGIQUE

1) L'élimination de certaines demandes avant leur examen au fond

Trois moyens permettent à l'Office des étrangers (service du ministère de l'Intérieur compétent pour l'examen de la recevabilité des demandes) de rejeter certaines demandes et d'empêcher l'entrée ou le séjour des étrangers en Belgique :

- l'identification de l'Etat responsable ;

- la non-prise en considération des demandes déjà formulées ;

- la vérification de la recevabilité de la demande.

a) L'identification de l'Etat responsable de l'examen de la demande

Immédiatement après le dépôt d'une demande d'asile, il est procédé à la détermination de l'Etat responsable en application des conventions internationales qui lient la Belgique. Si la demande a été déposée à la frontière, le demandeur est maintenu pendant cette phase d'examen dans un centre de transit. L'identification de l'Etat responsable doit se faire dans les six mois. Lorsque l'examen de la demande ne revient pas à la Belgique, le demandeur peut se voir opposer un refus d'entrer ou de séjourner (selon qu'il a présenté sa demande à la frontière ou dans le pays).

Il peut alors être assigné à résidence pendant le temps nécessaire à l'exécution du transfert, sans que cette période puisse excéder deux mois.

Le seul recours ouvert à l'étranger contre la décision déterminant l'Etat responsable de la demande est le recours en annulation devant le Conseil d'Etat .

b) La non-prise en considération des demandes déjà formulées

En l'absence de nouveaux éléments susceptibles de justifier une telle démarche, une nouvelle demande ne peut être prise en compte.

Or, la décision de ne pas prendre en compte une demande n'est susceptible que d'un recours en annulation devant le Conseil d'Etat, sans possibilité de demande de suspension.

c) La vérification de la recevabilité de la demande

Les cas d'irrecevabilité varient selon que le demandeur est entré ou non en Belgique, et selon qu'il y est entré régulièrement ou non.

On peut cependant résumer ainsi les motifs d'irrecevabilité :

- la demande est manifestement infondée parce qu'elle est frauduleuse ou sans rapport avec les critères d'application de la convention de Genève ;

- l'étranger a été renvoyé ou expulsé du pays depuis moins de dix ans ;

- depuis qu'il a quitté son pays, l'étranger a séjourné plus de trois mois dans au moins un pays tiers qu'il a quitté sans y être contraint ;

- l'étranger possède un titre de transport valable pour un pays tiers ;

- l'étranger met en cause l'ordre public et la sécurité nationale.

L'irrecevabilité de la demande, prononcée dans 90 % des cas, entraîne le refoulement à la frontière ou le refus d'accès au territoire.

Cependant, le demandeur peut déposer un recours urgent suspensif auprès du Commissariat général aux réfugiés et apatrides , qui est l'organe compétent pour reconnaître ou refuser la qualité de réfugié, c'est-à-dire pour l'examen au fond.

Ce recours doit être introduit dans le délai d'un jour ouvrable ou de trois selon que l'étranger est ou non assigné à résidence.

En cas de décision négative, un recours en annulation auprès du Conseil d'Etat est possible. L'intéressé peut également demander la suspension, en référé, au Conseil d'Etat .

Le recours auprès des tribunaux de l'ordre judiciaire est totalement prohibé depuis la loi du 6 mai 1993.

En revanche, si la demande est considérée comme admissible, l'intéressé peut accéder au territoire et y séjourner, ou y poursuivre son séjour s'il y était déjà. Il bénéficie d'un droit d'asile provisoire aussi longtemps qu'il n'a pas été statué au fond sur sa demande.

2) Les recours contre les décisions de refus

Si le Commissariat général aux réfugiés et apatrides rejette la demande, l'intéressé reçoit un ordre de quitter le territoire, à moins qu'il n'obtienne la permission de séjourner pour motif humanitaire. S'il n'obtient pas cette permission, l'étranger peut introduire un recours devant la Commission permanente de recours des réfugiés qui confirme ou infirme la décision du Commissariat général aux réfugiés. Ce recours doit être introduit dans les quinze jours. Pendant l'examen de celui-ci, l'étranger ne peut pas être éloigné.

Les décisions de la Commission permanente de recours des réfugiés ne sont susceptibles que d'un recours en cassation devant le Conseil d'Etat . Ces recours ne sont ni suspensifs ni susceptibles d'un recours en suspension.

Paradoxalement, les demandes recevables et ayant mérité un examen au fond ne peuvent pas faire l'objet d'un référé administratif ou d'une demande de suspension.

Les demandeurs déboutés de façon définitive peuvent être mis en détention pendant une période de deux mois susceptible d'être prolongée . Les prolongations sont soumises à contrôle judiciaire. Après huit mois de détention, la personne doit être remise en liberté.

ESPAGNE

1) La subordination du droit d'asile à la qualité de réfugié

La loi de 1984 distinguait le " réfugié " et le " bénéficiaire du droit d'asile ". L'asile pouvait être demandé par des personnes qui ne pouvaient se prévaloir de la qualité de réfugié. L'octroi du droit d'asile se justifiait par des raisons humanitaires, ce qui permettait alors de l'accorder pour des raisons économiques.

Avec la suppression de cette distinction, l'étranger qui n'a pas la qualité de réfugié ne peut plus bénéficier du droit d'asile et ne peut donc entrer et séjourner sur le territoire espagnol que dans le cadre de la législation générale sur les étrangers, beaucoup plus contraignante.

La loi de 1994 introduit cependant la possibilité d'accepter, " pour des raisons humanitaires ou d'intérêt public ", l'entrée en Espagne de personnes qui ne sont pas " réfugiés " au sens de la convention de Genève mais qui ont été contraintes d'abandonner leur pays à la suite de conflits ou de troubles graves à caractère politique, ethnique ou religieux. Les personnes ainsi admises en Espagne sont soumises au respect de la législation générale sur les étrangers.

2) Le pré-examen des demandes

a) Les cas d'irrecevabilité

Le ministre de l'Intérieur peut, par une résolution motivée, déclarer irrecevables certaines demandes, parce qu'elles sont manifestement abusives ou infondées. C'est le cas de :

- celles qui correspondent aux articles 1-F et 33-2 de la convention de Genève, c'est-à-dire celles qui émanent de personnes condamnées pour crime contre la paix ou l'humanité, pour crime de guerre...

- celles qui ne comportent aucun des critères reconnus par la convention de Genève ;

- celles qui sont formulées par des personnes déjà déboutées alors qu'aucun fait nouveau ne justifie un nouvel examen au fond ;

- celles qui se fondent sur " des faits, des données ou des allégations manifestement erronées, invraisemblables " ;

- celles qui sont déposées par des personnes jouissant déjà du droit d'asile dans un autre pays ;

- celles qui émanent de personnes provenant d'un Etat tiers dont elles auraient pu solliciter la protection.

Il en va de même pour les demandes dont l'examen relève de la compétence d'un autre Etat.

b) Les conséquences de l'irrecevabilité

L'irrecevabilité, qui doit être notifiée dans les quatre jours suivant le dépôt de la demande d'asile :

- entraîne l' obligation de quitter le territoire pour les étrangers qui ont déposé leur demande en Espagne ;

- empêche l'entrée en Espagne (5( * )) pour ceux qui ont déposé leur demande à la frontière. En effet, toute personne qui dépose sa demande d'asile à la frontière demeure au poste frontière, dans des dépendances spécialement aménagées, pendant toute la durée de l'examen de la recevabilité de sa demande. L'entrée en Espagne est désormais subordonnée à la recevabilité de la demande alors que, sous l'empire de la législation précédente, le dépôt d'une demande d'asile entraînait l'admission provisoire de l'étranger.

Après communication de la déclaration d'irrecevabilité, l'intéressé peut présenter, dans les vingt-quatre heures, une demande de réexamen qui suspend l'effet de la déclaration d'irrecevabilité. Le ministère de l'Intérieur se prononce sur la demande de réexamen dans un délai de deux jours. Pendant la phase de réexamen, le postulant demeure au poste frontière. Il peut donc y rester sept jours en tout.

L'intéressé peut déposer devant la juridiction administrative un recours contre la déclaration d'irrecevabilité. Dans le cas où la demande a été déposée à la frontière et où le représentant en Espagne du Haut-Commissariat (6( * )) des Nations Unies pour les réfugiés s'est exprimé favorablement, l'intéressé est autorisé à entrer en Espagne et à y demeurer jusqu'à ce que la juridiction ait statué sur son recours.

3) Les recours contre les décisions de refus

Les demandes jugées recevables sont ensuite examinées par une commission ad hoc . Les décisions de refus de cette dernière entraînent l'obligation de quitter le territoire, à moins que l'intéressé n'ait la possibilité de rester en Espagne conformément à la législation générale sur les étrangers, ou que ce droit lui soit accordé à titre exceptionnel " pour des raisons humanitaires ou d'intérêt public ".

Les recours, administratifs ou contentieux, contre de telles décisions n'ont pas d'effet suspensif .

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La loi de 1994 a eu pour conséquence une forte diminution du nombre des demandes : de 11.992 en 1994, elles sont passées à 5.678 en 1995 et à 4.730 en 1996.

ITALIE

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Indépendamment des réfugiés au sens de la convention de Genève, l'Italie, à la suite des arrivées importantes d'Albanais, de ressortissants de l'ex-Yougoslavie et de Somaliens, a, sur la base de circulaires, puis de décrets, été amenée à accorder des permis de séjour extraordinaires pour raisons humanitaires . Ces permis sont en principe accordés pour un an au plus aux étrangers pouvant être considérés comme " fugitifs temporaires " ou " fugitifs de guerre ".

PAYS-BAS

1) L'enquête préliminaire

Avant que le demandeur ne présente une demande en bonne et due forme, l'enquête préliminaire permet de reconstituer l'itinéraire du demandeur avant son arrivée aux Pays-Bas.

Si ce dernier a transité par un " pays tiers sûr ", la demande ne peut en principe pas être présentée aux Pays-Bas et l'étranger peut être renvoyé vers ce pays, où il aurait dû déposer sa demande.

La définition des " pays tiers sûrs " figure dans la loi sur les étrangers. Il s'agit :

- des pays membres de l'Union européenne ou de l'Espace économique européen (7( * )) ;

- des pays où le respect des principaux traités et conventions sur les réfugiés et sur les droits de l'homme est assuré. La liste de ces pays est fixée par un texte réglementaire. Ce dernier ne peut être adopté ou amendé qu'après avoir été soumis aux deux Chambres du Parlement.

Actuellement, la liste des " pays tiers sûrs " qui n'appartiennent ni à l'Union européenne ni à l'Espace économique européen inclut la Pologne, la Suisse et la République tchèque.

L'enquête préliminaire se déroule nécessairement dans l'un des trois " centres de présentation " où les postulants à l'asile ont l'obligation de déposer leur demande. L'un est situé dans l'aéroport de Schiphol et les deux autres se trouvent à Rijsbergen à la frontière méridionale et Zevenaar à la frontière orientale.

Après cet examen préalable, qui dure en général 24 heures, une demande sur six est rejetée. Dans ce cas, l'étranger doit quitter le pays immédiatement . Dans les autres cas, il est transféré dans un " centre d'accueil et d'enquête " où se déroule la suite de la procédure.

Il est impossible de déposer un recours administratif contre la décision d'expulsion prise par le ministère de la Justice sur la base des dispositions relatives aux " pays tiers sûrs ". En revanche, il est possible de déposer un recours contentieux . Comme il s'agit d'une mesure mettant en jeu la liberté de l'intéressé, le recours doit être déposé aussi rapidement que possible.

2) Les demandes irrecevables

Une demande est considérée comme irrecevable quand elle correspond à l'un des catégories suivantes :

- elle relève de la compétence d'un autre Etat ;

- la demande a déjà été refusée de façon définitive aux Pays-Bas, et aucun fait nouveau ne l'étaye ;

- l'étranger a déjà déposé une autre demande aux Pays-Bas sous un autre nom ;

- le demandeur ne coopère pas avec l'administration néerlandaise ;

- l'étranger est déjà autorisé à séjourner aux Pays-Bas ;

- l'étranger n'a pas de document de voyage et ne s'est pas déclaré comme demandeur d'asile dès son arrivée à la frontière néerlandaise.

L'irrecevabilité entraîne la mise en rétention dans un bureau de la police puis dans une maison d'arrêt. Les vérifications achevées, l'étranger est ensuite refoulé. L'étranger peut également être invité à quitter le pays par ses propres moyens. Dans ce cas, il est conduit à la gare la plus proche.

Il est impossible de déposer un recours administratif contre une décision d'irrecevabilité. En revanche, il est possible de déposer un recours contentieux . Ce recours doit être déposé aussi rapidement que possible.

3) Les demandes manifestement infondées

D'après la loi, une demande est manifestement infondée dans l'un des cas suivants :

- elle s'appuie sur des faits qui laissent penser qu'elle ne correspond pas aux critères de la convention de Genève ;

- l'étranger possède une autre nationalité que celle de son pays d'origine et cet autre pays pourrait lui offrir la protection dont il a besoin ;

- un pays dans lequel le demandeur a préalablement résidé pourrait l'admettre jusqu'à ce qu'il ait trouvé une protection durable ailleurs ;

- pour justifier sa demande, l'étranger a produit des documents faux ou falsifiés et, interrogé sur ce point, il a soutenu leur authenticité ;

- l'étranger a produit des documents qui n'ont aucune relation avec sa personne ;

- le demandeur provient d'un " pays d'origine sûr ", défini comme un pays où la situation générale permet de penser qu'il n'y a aucune raison de craindre une quelconque persécution au sens où l'entend la convention de Genève.

La liste des " pays d'origine sûr " est établie par le ministre de la Justice. Actuellement, cette liste comprend les pays suivants : la Bulgarie, le Ghana, la Pologne, la Roumanie, le Sénégal, la Slovaquie, la République tchèque et la Hongrie. Les Pays-Bas ont retenu les mêmes " pays d'origine sûr " que l'Allemagne, pour éviter que les demandeurs d'asile originaires de ces pays ne poursuivent leur voyage vers les Pays-Bas pour y déposer une nouvelle demande.

Si une demande est considérée comme manifestement infondée, le demandeur est, comme dans les cas d'irrecevabilité, mis en rétention puis refoulé si les vérifications confirment le manque de fondement de la demande.

Il est impossible de déposer un recours administratif contre une décision déclarant qu'une demande est manifestement infondée. En revanche, il est possible de déposer un recours contentieux . Ce recours doit être déposé le plus rapidement possible.

Un étranger provenant d'un " pays d'origine sûr " a cependant la possibilité d'avancer des faits ou des circonstances spécifiques qui permettent de penser que, dans son cas, il y a tout de même des raisons de craindre une persécution. En effet, de façon générale, la loi prévoit qu'un étranger qui redoute d'être soumis à des persécutions, à la torture ou à un traitement inhumain s'il était expulsé ne puisse l'être que sur la base d'une décision expresse du ministre.

Le gouvernement prépare un projet de loi pour ajouter un cas supplémentaire de demande manifestement infondée : celui où le demandeur a volontairement détruit tous ses papiers, afin d'empêcher son éventuel refoulement vers un pays tiers sûr. A priori, le fait de ne disposer d'aucun papier signifierait les avoir volontairement détruits, à moins que le demandeur puisse prouver le contraire.

4) Les recours contre les décisions de refus

Si la demande est examinée selon la procédure normale et finalement rejetée, l'étranger n'est pas reconnu comme réfugié. Il doit, à moins qu'on ne lui accorde un permis de séjour provisoire (valable un an et renouvelable) pour raisons humanitaires, quitter le territoire dans le délai qui lui est indiqué, et qui ne peut excéder quatre semaines.

Il peut déposer un recours administratif contre cette décision puis faire appel contre l'éventuelle décision négative prise à la suite du recours.

En effet, comme l'entrée et le séjour des étrangers relèvent de la compétence du ministère de la Justice, c'est un service de ce ministère, le service pour l'immigration et la naturalisation ( Immigratie- en Naturalisatiedienst : IND) qui examine les demandes d'asile.

Or, à l'exception des décisions fondées sur le principe des " pays tiers sûrs " et de celles qui rejettent les demandes irrecevables ou manifestement infondées, toutes les décisions de l'IND peuvent faire l'objet de deux types de recours. La loi prévoit le recours, gracieux ou hiérarchique, auprès du ministre de la Justice et l'appel auprès de la Chambre des étrangers du tribunal de grande instance de La Haye.

a) Les recours auprès du ministère de la Justice

Ils doivent être déposés dans un délai de quatre semaines après notification de la décision. La décision du ministre est prise dans un délai de six semaines ou de seize semaines selon qu'il s'agit d'un recours gracieux ou hiérarchique. Ce délai peut être prolongé si le ministre prend l'avis de la Commission consultative en matière d'étrangers.

Le fait de former un recours ne signifie pas que l'étranger est autorisé à attendre la décision aux Pays-Bas car le recours n'est pas suspensif . La décision d'expulsion n'est suspendue que :

- si une décision du ministre l'indique ;

- s'il n'est pas certain que l'étranger ne fasse pas l'objet de persécutions s'il est renvoyé dans son pays ;

- si une autre demande d'admission a été déposée et si le recours a des chances d'être confirmé.

En règle générale, pour éviter d'avoir à quitter le pays, l'étranger doit présenter une requête en vue d'une mesure provisoire auprès du tribunal de grande instance de La Haye. L'étranger n'est pas expulsé tant qu'il n'a pas été statué sur la demande de mesure provisoire.

b) L'appel devant la chambre administrative spéciale du tribunal de La Haye

Depuis la réforme de 1993, seule la chambre administrative spéciale de La Haye examine les recours contentieux relatifs aux décisions en matière d'asile.

Elle tient également des sessions à Amsterdam, Bois-le-Duc, Haarlem et Zwolle.

Cette chambre a le dernier mot car le recours en cassation a été supprimé . Sa réintroduction partielle est envisagée : un projet de loi tendant à le rétablir dans certains cas a été déposé le 18 décembre 1997.

L'appel n'étant pas suspensif , l'étranger doit demander une mesure provisoire s'il souhaite rester sur le territoire des Pays-Bas.

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Les réformes législatives ont eu pour conséquence une baisse importante du nombre des demandes d'asile comme en témoigne le tableau suivant :

Cependant, en 1997, les chiffres ont à nouveau augmenté : entre le 1 ^er janvier et la fin du mois d'octobre, 23.600 demandes ont été enregistrées.

ROYAUME-UNI

1) La généralisation de l'appel

a) Le principe

Toute personne qui se voit refuser l'entrée ou le séjour au Royaume-Uni peut déposer un recours contre la décision du ministère de l'Intérieur. Ce recours a un effet suspensif : aucune expulsion ne peut être prononcée tant que son examen n'est pas achevé.

Le recours doit être déposé très rapidement après la notification de la décision : dans les sept jours, et dans les deux jours seulement si le demandeur n'a pas été admis à entrer au Royaume-Uni ou s'il est détenu.

Le dossier du recours doit être transmis dans un délai de quarante-deux jours au juge compétent qui doit à son tour traiter l'affaire dans les quarante-deux jours suivant la réception de ce dossier.

Le droit administratif britannique se caractérise par sa sectorisation et par la multiplication des juridictions spécialisées. Les questions relatives à l'immigration sont traitées par un immigration adjudicator (voir annexe n° 2), qui juge seul. Les questions relatives au droit d'asile sont confiées à un special adjudicator .

Les adjudicators ne sont pas des magistrats professionnels. Certains sont employés à temps plein et d'autres à temps partiel. Leurs décisions sont susceptibles d'un second recours devant l' Immigration Appeal Tribunal qui siège à Londres mais qui tient des sessions à Hatton Cross, où la plupart des appels sont entendus, à Leeds, Birmingham, Manchester, Glasgow, Cardiff et Belfast.

Ensuite, si la décision rendue par l' Immigration Appeal Tribunal pose une question de droit, il est possible de saisir la Court of Appeal , mais seulement avec la permission de l' Immigration Appeal Tribunal ou avec celle de la Court of Appeal elle-même.

b) L'exception relative aux pays tiers sûrs

La loi de 1996 autorise le ministère de l'intérieur à prononcer l' expulsion immédiate des demandeurs qui ont transité par un " pays tiers sûr ".

L'expulsion immédiate n'empêche pas l'intéressé de faire appel, mais ce droit ne peut pas être exercé au Royaume-Uni. L'appel n'a donc pas d'effet suspensif . Il doit être interjeté dans les vingt-huit jours suivant le départ du Royaume-Uni.

Les " pays tiers sûrs " comprennent, outre les pays membres de l'Union, plusieurs Etats dont la liste est arrêtée par un texte réglementaire soumis à l'approbation du Parlement.

Cette liste comprend le Canada, les Etats-Unis, la Norvège et la Suisse.

2) La procédure d'appel accélérée

Les demandes manifestement infondées ne suivent pas la procédure normale d'appel. Elles suivent une procédure accélérée qui se caractérise par la réduction des délais de recours devant l' adjudicator et par l' absence du second niveau de recours .

La loi de 1993, modifiée par celle de 1996, considère comme manifestement infondées les demandes :

- déposées par des personnes démunies de passeport ou munies d'un passeport non valable ;

- ne correspondant pas aux conditions fixées par l'article 1 ^er de la Convention de Genève (peur d'une persécution fondée sur l'appartenance raciale, la nationalité...) ;

- frauduleuses parce que les documents produits sont faux ;

- introduites après une décision négative du ministère de l'Intérieur concernant le demandeur (refus d'entrée dans le pays ou ordre d'expulsion) ;

- émanant d'un étranger originaire d'un pays où il n'y a " en général aucun risque sérieux de persécution ", c'est-à-dire d'un pays " sûr ".

Conformément à la loi, un texte réglementaire a fixé la liste des pays " sûrs ". Cette liste, dite " liste blanche " comprend sept pays : l'Inde, le Pakistan, le Ghana, la Bulgarie, Chypre, la Pologne et la Roumanie.

Elle a été établie grâce à trois critères :

- il n'existe pas de risque de persécution dans ces pays ;

- une proportion importante des demandes d'asile enregistrées au Royaume-Uni provient de ces pays ;

- une large part des demandes émanant des ressortissants de ces pays se sont révélées infondées.

Cette procédure d'appel accélérée permet de traiter les demandes qui en relèvent beaucoup plus rapidement. En effet, le demandeur ne dispose alors que de deux jours pour déposer son recours, et l' adjudicator doit rendre sa décision au plus tard dix jours après avoir reçu le dossier.

Cette procédure spéciale ne s'applique pas lorsqu'il paraît vraisemblable que le demandeur a été torturé dans son pays d'origine. Dans ce cas, c'est au demandeur qu'il appartient d'établir la preuve qu'il a été victime de tortures.

3) Les recours contre les décisions de refus

En vertu de la généralisation de l'appel, introduite par la loi de 1993, tout demandeur débouté dispose d'un droit de recours suspensif .

Toutefois, le demandeur à qui un droit de séjour provisoire dans le pays a été accordé pour la durée de l'examen de sa demande peut voir, à la suite de la décision de refus du droit d'asile, la durée de son titre de séjour provisoire écourtée . Il lui est impossible de déposer un recours contre une telle décision et il peut être mis en rétention en attendant le renvoi hors du pays.

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Les mesures prises ont eu pour conséquence une baisse importante du nombre des demandes d'asile : un peu moins de 30.000 en 1996, ce qui représente une baisse d'un tiers par rapport à 1995.