Les mineurs étrangers non accompagnés

Octobre 2021

- LÉGISLATION COMPARÉE -

RECUEIL

sur

LES MINEURS ÉTRANGERS
NON ACCOMPAGNÉS

_____

Allemagne - Belgique - Espagne - Italie - Pays-Bas - Royaume-Uni - Suède

_____

L'étude a été réalisée à la demande de
la mission d'information commune sur la situation des mineurs isolés

LES MINEURS ÉTRANGERS NON ACCOMPAGNÉS

À la demande de la mission d'information commune sur la situation des mineurs isolés, créée par la commission des affaires sociales et la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale, la Division de la Législation comparée du Sénat a réalisé, durant le premier trimestre 2021, une étude sur les mineurs étrangers non accompagnés. Le périmètre géographique de ces travaux comprend l'Allemagne, la Belgique, l'Espagne, l'Italie, les Pays-Bas, le Royaume-Uni et la Suède. Pour chacun de ces pays, l'étude aborde successivement les trois questions suivantes : i) la procédure de détermination de l'âge d'un étranger se déclarant mineur, ii) les conditions d'accueil et de prise en charge sociale des mineurs isolés et iii) les modalités de financement de l'accueil et de la prise en charge de ce public.

Les pays étudiés sont soumis à un cadre juridique commun à travers la Convention internationale des droits de l'enfant, qui introduisit en 1989 le concept d'intérêt supérieur de l'enfant, et le droit de l'Union européenne (à l'exception du Royaume-Uni). En particulier, l'article 24 de la directive 2013/33/UE ^{1 ( * )} fixe des règles communes relatives à l'accueil et au traitement des mineurs étrangers non accompagnés, tandis que l'article 25 de la directive 2013/32/UE ^{2 ( * )} prévoit des garanties spécifiques pour les mineurs non accompagnés dans le cadre de la procédure de demande d'asile. Il existe ainsi de fortes similitudes dans les droits accordés aux mineurs isolés dans les différents pays étudiés, même si l'effectivité de ceux-ci et les conditions matérielles offertes peuvent varier significativement, y compris au sein d'un même État.

S'agissant de la procédure de détermination de l'âge, dans l'ensemble des pays étudiés, celle-ci commence par l'examen des documents d'identité et un entretien avec l'individu. Le recours à des examens médicaux n'est pas systématique et n'intervient que dans un second temps, en cas de doute sur l'âge déclaré par le supposé mineur, et avec son accord. Le Royaume-Uni se distingue par l'impossibilité pour les autorités d'exiger une investigation médicale, même si des rapports médicaux peuvent être fournis par le demandeur lui-même. La procédure néerlandaise exige quant à elle une recherche préalable du mineur dans les autres États membres de l'UE avant d'entamer une évaluation médicale. En Italie et en Espagne, seuls les parquets des mineurs et, en Belgique, le service des Tutelles du ministère de la justice peuvent exiger une évaluation médicale, tandis qu'elle relève de la responsabilité de l'Office de la jeunesse en Allemagne et des services de l'immigration aux Pays-Bas et en Suède. Dans tous les pays, conformément au droit de l'UE, en cas de doute persistant à l'issue de la procédure, une présomption de minorité s'applique.

En matière d'accueil et de prise en charge, deux tendances peuvent être identifiées selon que les garanties mises en oeuvre relèvent principalement du droit de la protection de l'enfance (Allemagne, Espagne, Royaume-Uni) ou du droit des étrangers (Belgique, Italie, Pays-Bas, Suède). Dans tous les cas, les mineurs se voient assigner un tuteur et ont droit à un hébergement et à la prise en charge de leurs besoins en nourriture, habillement, hygiène personnelle et soins de santé, souvent dans des conditions plus favorables que les adultes demandeurs d'asile. Certains pays, à l'instar de l'Allemagne, de la Belgique et des Pays-Bas, ont mis en place des centres d'accueil spécialisés pour les mineurs isolés, notamment durant la phase de premier accueil et d'orientation. Aux Pays-Bas, en Suède et au Royaume-Uni, il existe un lien étroit entre la procédure de demande d'asile et le parcours de prise en charge des mineurs isolés. À l'inverse, en Espagne, le dépôt d'une demande d'asile par les mineurs étrangers hébergés dans des centres de protection de l'enfance est rare et l'assistance juridique peu développée.

À l'exception des Pays-Bas, les collectivités territoriales sont généralement en première ligne pour assurer la prise en charge des mineurs isolés, que ce soit au niveau communal (Allemagne, Italie, Suède et Royaume-Uni), régional (Espagne) ou dans une moindre mesure communautaire (Belgique). Des remboursements ou des subventions sont ainsi versés par l'État aux collectivités concernées, à travers des mécanismes pérennes de financement (Allemagne, Belgique, Italie, Suède) ou de façon ponctuelle, en cas d'afflux de mineurs isolés (Espagne). Enfin, l'Allemagne, la Suède et le Royaume-Uni ont mis en place des procédures de répartition des mineurs isolés sur le territoire national afin de partager de façon plus équitable la charge relative à l'accueil de ce public.

I. L'ALLEMAGNE

Selon le code social allemand, un mineur étranger non accompagné ( unbegleitete minderjährige Ausländer - UMA ) est un enfant ou un adolescent étranger arrivé sur le territoire sans personne investie de l'autorité parentale ou tuteur légal ^{3 ( * )} .

Depuis le pic atteint en 2016 (44 935 nouvelles mesures d'accueil, pour un total de 60 869 mineurs étrangers pris en charge par les offices de la jeunesse), le nombre de mineurs étrangers non accompagnés accueillis en Allemagne diminue régulièrement. En 2019, 8 647 nouvelles mesures d'accueil ont été prises en faveur de mineurs étrangers isolés, soit une baisse de près de 30 % par rapport à 2018 et un nombre inférieur à celui enregistré en 2014, avant la crise migratoire ^{4 ( * )} . Les mineurs isolés arrivés cette même année étaient à 81 % de sexe masculin et 34 % avaient moins de 16 ans. Fin 2019, au total 25 326 mineurs étrangers étaient pris en charge au titre de l'aide à l'enfance et à la jeunesse, ce qui représentait plus de la moitié du total des mesures de protection temporaire de mineurs en cours en Allemagne ^{5 ( * )} .

En 2019, 2 689 demandes d'asile avaient été déposées par des mineurs non accompagnés contre 35 939 en 2016, au plus fort de la crise ^{6 ( * )} . Les demandeurs étaient principalement originaires d'Afghanistan, de Guinée, de Syrie, d'Irak et de Somalie. Cette même année, 225 mineurs s'étaient vus accorder le statut de réfugié, 368 une protection subsidiaire et 901 décisions de refus avaient été prononcées.

L'afflux de mineurs étrangers non accompagnés en 2015 et 2016 a conduit les autorités allemandes à réformer le système d'accueil en créant une phase intermédiaire de prise en charge provisoire, avant la prise en charge régulière, et en introduisant une procédure de partage des mineurs entre Länder .

Les principaux acteurs impliqués dans l'accueil et la prise en charge des mineurs étrangers non accompagnés sont :

- les offices de la jeunesse ( Jugendämter ) ; au nombre de 600 sur le tout le territoire, ils font partie de l'administration communale et sont responsables de la mise en oeuvre des mesures d'aide à l'enfance et à la jeunesse prévues par le livre VIII du code social. Ils ont des attributions proches de l'Aide sociale à l'enfance française ;

- l'Office fédéral pour la migration et les réfugiés ( Bundesamt für Migration und Flüchtlinge - BAMF ) en charge de la procédure de demande d'asile ;

- et les services des étrangers ( Ausländerbehörde ), autorités de niveau communal et fédéral compétentes pour toutes les questions de droit de séjour.

A. LES MODALITÉS ET CRITÈRES D'ÉVALUATION DE L'ÂGE D'UN ÉTRANGER SE DÉCLARANT MINEUR

Depuis 2005, la loi établit que l'Office de la jeunesse ( Jugendamt ) a le droit et l'obligation de prendre en charge un enfant ou un adolescent étranger non accompagné arrivant en Allemagne sans parents ou tuteurs légaux (article 42 SGB VIII). En présence d'un étranger mineur ou supposé mineur non accompagné, la police fédérale doit immédiatement informer l'office de la jeunesse de la localité. Dans le cadre de la procédure de prise en charge temporaire ( vorläufige Inhobhutnahme ), l'office doit vérifier si la minorité de la personne est avérée et, en cas de doute, faire réaliser un examen médical pour déterminer son âge.

1. L'examen des documents d'identité et l'inspection qualifiée

La procédure officielle de détermination de l'âge des étrangers supposés mineurs est définie à l'article 42f, livre VIII, du code social. Les principes généraux du code social s'appliquent tout au long de la procédure, en particulier le droit à être informé de ses droits et à prendre part aux décisions le concernant dans une langue qu'il comprend ou, si besoin, à l'aide d'un interprète, ou encore à être assisté par une personne de confiance.

À la première étape de la procédure, l'office de la jeunesse d'arrivée doit déterminer si la personne est mineure ou non en inspectant ses documents d'identité. D'autres documents que le passeport ou la carte d'identité peuvent être pris en compte, à condition de disposer d'une certitude suffisante que les informations fournies sont correctes, en particulier concernant la date de naissance. En revanche, une demande d'asile ou un document établi dans un pays européen de transit ne peuvent être considérés comme des documents d'identité. À ce stade de la procédure, les renseignements fournis par l'intéressé priment ( Primat der Selbstauskunft ) ^{7 ( * )} .

À défaut de documents d'identité ou si les informations fournies par l'intéressé ne suffisent pas, une « inspection qualifiée » ( qualifizierte Inaugenscheinnahme ) est pratiquée. Cet examen a pour but de fournir une appréciation d'ensemble comprenant, outre l'aspect physique extérieur, une évaluation de l'état de développement de la personne ^{8 ( * )} . L'inspection qualifiée peut également inclure l'obtention d'informations de toute nature, l'audition de témoins ou d'experts, ou la consultation de documents ou actes d'autres administrations (police, services de l'immigration ^{9 ( * )} ). En pratique, le groupe de travail fédéral des offices de la jeunesse recommande que cet examen soit effectué par au moins deux personnels de l'office formés ( 4-Augen-Prinzip ) avec l'aide d'une assistance linguistique ou d'un interprète et, si besoin, d'un psychologue ^{10 ( * )} . La jurisprudence a réaffirmé que l'âge doit être apprécié « dans son ensemble » et qu'il n'est pas possible de se fonder uniquement sur des critères que certains jeunes mineurs suffisamment mûrs peuvent remplir pour conclure à la majorité (par exemple : un comportement calme, la cohérence du discours). À l'inverse, les contradictions lors de l'entretien peuvent démontrer un manque de maturité qui constitue un indice pour apprécier la minorité ^{11 ( * )} .

Ce n'est que si des doutes subsistent à l'issue de l'inspection qualifiée que l'Office de la jeunesse a l'obligation de faire réaliser des examens médicaux pour déterminer l'âge du supposé mineur. La jurisprudence tend à considérer que les cas sont douteux s'il ne peut être exclu avec certitude qu'une expertise confirme la minorité ^{12 ( * )} . Par exemple, en Bavière, si les deux travailleurs sociaux ayant mené l'examen concluent que l'étranger est mineur, la prise en charge est acceptée. En revanche si les deux évaluations d'âge ne concordent pas sur ce point ou si l'une des évaluations ne permet pas d'aboutir à un résultat clair, il est supposé que le cas est douteux.

2. L'évaluation médicale de l'âge

La réalisation d'examens médicaux pour déterminer l'âge doit être demandée ex officio par l'Office de la jeunesse en cas de doutes ou peut aussi être demandée par l'intéressé ou son représentant (article 42f SGB VIII). Dans ce cas, la personne concernée doit être, au préalable, pleinement informée par l'office de la méthode d'examen, des conséquences possibles de la détermination de l'âge ainsi que des conséquences d'un refus de se soumettre à l'examen médical. L'examen ne peut être mené qu'avec le consentement de l'intéressé et de son représentant ^{13 ( * )} .

Si le mineur ou son représentant accepte de se soumettre à une expertise médicale, celle-ci doit être réalisée au plus tôt, par un personnel médical qualifié, et recourir à des méthodes aussi fiables que possible. Par exemple, ceci exclut en principe l'examen des parties génitales, même si certains Länder le pratiquent dans les faits ^{14 ( * )} . Les méthodes considérées comme fiables sont laissées à l'appréciation des médecins et les protocoles en la matière varient selon les Länder . Par exemple, en Bavière, le ministère de la santé, de la famille et des affaires sociales conseille aux évaluateurs de procéder d'abord à un examen physique, puis à un examen dentaire et seulement ensuite, si nécessaire, par ordre successif, à une radiographie de la main, des clavicules et des dents ^{15 ( * )} .

Les principes reconnus par le groupe de travail sur le diagnostic médico-légal de l'âge de la Société allemande de médecine légale (AGFAD) sont considérés par les tribunaux comme conformes à une évaluation correcte de l'âge. Ainsi, le tribunal régional supérieur de Karlsruhe a affirmé qu'il n'était pas possible de déterminer de manière fiable la majorité d'un individu en se fondant uniquement sur une radiographique de la main ^{16 ( * ) 17 ( * )} .

La fréquence du recours aux examens médicaux pour déterminer l'âge du supposé mineur varie très fortement selon les Länder . Selon une enquête réalisée en 2019 par l'Association fédérale pour les mineurs isolés auprès des offices de la jeunesse, la conduite d'évaluations médicales de l'âge est courante à Brême, Hambourg, en Rhénanie-du-Nord-Westphalie et en Basse-Saxe. En revanche, cette procédure n'est presque jamais utilisée en Thuringe, en Saxe-Anhalt, au Schleswig-Holstein et au Brandebourg ^{18 ( * )} .

Sur la base de la fourchette donnée dans les conclusions du rapport médical, la plupart des Länder retiennent l'âge le plus bas.

Si des doutes continuent de subsister après la réalisation de l'expertise médicale, la présomption de minorité s'applique, en accord avec l'article 25 de la directive européenne 2013/32/UE sur l'octroi et le retrait de la protection internationale.

3. La décision et ses conséquences

Sur la base de l'examen des documents d'identité, de l'examen qualifié et des résultats des éventuels examens médicaux, un âge est déterminé par l'Office de la jeunesse selon le principe de la libre appréciation des preuves.

D'un point de vue juridique, l'évaluation de l'âge par l'office ne constitue pas un acte administratif autonome mais sert seulement à préparer la décision relative à la prise en charge provisoire ( vorläufige Inhobhutnahme ). Ainsi, la décision relative à l'âge ne peut être directement attaquée mais un recours en justice peut être initié à l'encontre de la décision de l'office de refus de prise en charge temporaire, au motif que l'évaluation de l'âge n'a pas été menée correctement (par exemple, en l'absence d'information préalable). En outre, le droit des Länder peut prévoir des procédures contradictoires spécifiques ou de plainte devant la juridiction administrative.

B. L'ACCUEIL ET LA PRISE EN CHARGE DES MINEURS ISOLÉS

En Allemagne, les mineurs étrangers non accompagnés relèvent jusqu'à leur majorité du droit de la protection de l'enfance et de la jeunesse du code social (SGB VIII). Ils sont logés, nourris et pris en charge dans le système de protection de la jeunesse de droit commun, comme les autres mineurs. Les communes, à travers leurs offices de la jeunesse, sont principalement responsables de la prise en charge des mineurs étrangers non accompagnés.

L'Office fédéral des migrations et des réfugiés rappelle que l'octroi d'aides aux mineurs étrangers par l'Office de la jeunesse est indépendant de leur statut de résidence. En raison du primat de l'aide à l'enfance et à la jeunesse, une décision sur le statut de résident n'a pas d'influence directe sur le droit aux aides jusqu'à la majorité ^{19 ( * )} .

1. Cadre général de l'accueil des mineurs isolés

Depuis 2015, l'accueil des mineurs étrangers non accompagnés est organisé en trois étapes :

- à leur arrivée, les mineurs isolés sont pris en charge de façon provisoire ( vorläufige Inobhutnahme ) par l'office de la jeunesse local, qui est chargé de déterminer s'ils sont bien mineurs ;

- si la minorité est confirmée, après une courte période, les enfants et adolescents sont répartis sur le territoire fédéral selon une procédure spécifique et pris en charge de façon régulière ( reguläre Inobhutnahme ) ;

- enfin, à l'issue des prises en charge provisoire et régulière, des mesures de suivi et un plan d'aide sont définis ( Anschlussmaßnahmen et Hilfeplanung ).

a) La garde provisoire

Dans un premier temps, les mineurs étrangers non accompagnés sont pris en charge par l'office de la jeunesse de la localité d'arrivée. Dans le cadre de cette garde provisoire ( vorläufige Inhobhutnahme ), les enfants ou adolescents sont en règle générale placés dans des établissements communaux ou régionaux spécifiques pour mineurs étrangers isolés, appelés « centres d'échanges » ( Clearinghäuser ) ^{20 ( * )} , ou dans des établissements pour enfants ou adolescents administrés par des organisations caritatives (comme, par exemple, Caritas ou la Croix-Rouge) ^{21 ( * )} . Les Clearinghäuser sont spécialisées dans le premier accueil et permettent une prise en charge pédagogique intensive.

Pendant la garde provisoire, un premier examen du mineur et de sa situation a lieu ( Erstscreening ). Outre un bilan général de l'état de santé de l'individu, cet examen s'attache à évaluer son âge pour déterminer si sa prise en charge relève bien de l'Office de la jeunesse (cf. procédure supra ).

De plus, l'office de la jeunesse responsable examine si la mise en oeuvre de la procédure ultérieure de répartition des mineurs isolés pourrait être susceptible de mettre en danger le bien-être physique ou psychologique de l'enfant. Dans ce cadre, la possibilité d'une réunification familiale avec des membres de la famille vivant à l'étranger ou en Allemagne est également examinée. S'il existe des liens sociaux étroits avec d'autres mineurs non accompagnés, l'office de la jeunesse examine si un hébergement commun est judicieux.

Durant cette phase de prise en charge provisoire, les mineurs étrangers isolés qui, dans l'immense majorité des cas, ne possèdent aucun titre de séjour, bénéficient d'une tolérance ( Duldung ) émise par le service des étrangers ( Ausländerbehörde ) compétent ^{22 ( * )} . Cette tolérance ne constitue pas un titre de séjour mais atteste de la suspension de l'expulsion.

Dans un délai de 14 jours après le début de la garde provisoire, une procédure de répartition des mineurs à l'échelle fédérale ( Verteilungsverfahren ) est mise en oeuvre. Cette procédure, introduite par la loi en 2015 ^{23 ( * )} , a pour objectif de garantir que les mineurs non accompagnés sont hébergés, soignés, pris en charge et soutenus conformément à l'intérêt supérieur de l'enfant, tout en assurant une répartition plus équitable des charges entre les communes.

La répartition s'établit selon un principe de proximité, dans la limite d'un quota d'admission par Land , défini à l'article 42c, livre VIII du code social ^{24 ( * )} . Le Land dans la zone duquel se trouve l'office de la jeunesse qui a temporairement pris en charge le mineur non accompagné doit accueillir en priorité ce dernier. Si ce Land a déjà atteint son quota d'admission, le Land le plus proche doit être nommé. L'Office fédéral de l'administration désigne le Land qui a l'obligation d'accepter le mineur ( Aufnahmepflicht ). La mise en oeuvre de la procédure de répartition est exclue si le transfert risque de mettre en danger le bien-être de l'enfant, si son état de santé ne le permet pas, si le regroupement avec un proche peut avoir lieu dans un bref délai ou si la répartition n'est pas effectuée dans le mois suivant le début de la garde provisoire. En outre, les frères et soeurs ne peuvent être séparés par la procédure de répartition, à moins que l'intérêt supérieur de l'enfant n'exige une séparation.

Début 2020, 313 mineurs étrangers isolés faisaient l'objet d'une mesure de garde provisoire en Allemagne ^{25 ( * )} .

b) La poursuite de la prise en charge

Une fois la répartition décidée, les enfants et adolescents sont accompagnés jusqu'à l'office de la jeunesse qui leur est attribué et confiés à un spécialiste de cet organisme. L'office de la jeunesse d'affectation est responsable de la prise en charge régulière ( reguläre Inobhutnahme ), durant laquelle se déroule la « procédure de clarification » ( Clearingverfahren ). Il doit également assurer l'hébergement, l'entretien et la fourniture de soins de santé nécessaires au mineur.

Selon l'article 42 livre VIII du code social, la procédure de clarification a pour but de « clarifier la situation du mineur » et de lui indiquer les possibilités d'aide et de soutien. Elle comprend notamment des examens médicaux complémentaires, la détermination des besoins éducatifs et d'hébergement du mineur ou encore la clarification du statut de résident.

La procédure prévoit aussi la désignation d'un tuteur ( Vormund ) ou d'une personne chargée de s'occuper du mineur ( Pfleger ). Le tribunal des affaires familiales est compétent pour décider qui assumera la tutelle en dernier ressort. Cette tutelle dure généralement jusqu'à ce que l'individu atteigne la majorité.

Hébergement

Durant la prise en charge régulière, l'enfant ou l'adolescent peut être confié soit à une personne compétente (parents ou familles d'accueil), soit être hébergé dans un établissement pour mineurs, spécialisé ou non. En pratique, l'hébergement en famille d'accueil ( Gast- ou Pflegefamilie ) est rare et la très grande majorité des mineurs isolés sont hébergés dans des établissements de l'aide à l'enfance et à la jeunesse ^{26 ( * )} . L'hébergement dans des Clearinghäuser , spécialisées pour les mineurs isolés, peut fréquemment se poursuivre durant la phase de prise en charge régulière. L'hébergement dans des centres pour demandeurs d'asile est très rare, ceux-ci ne remplissant généralement pas les conditions nécessaires au bien-être de l'enfant, mais il peut être autorisé au cas par cas si des membres de la famille ou de la communauté de l'adolescent s'y trouvent.

Soins médicaux

Tant qu'ils sont pris en charge par des structures d'aide à la jeunesse - que ce soit durant la garde provisoire, la prise en charge régulière ou pérenne - et quel que soit leur statut, les mineurs étrangers bénéficient, au même titre que les autres mineurs, de l'assistance médicale ( Krankenhilfe prévue à l'article 40 SGB VIII) fournie par l'Office de la jeunesse.

Cette assistance médicale doit satisfaire intégralement les besoins de chaque cas individuel et couvrir les éventuels paiements supplémentaires et tickets modérateurs. Elle comprend les prestations en matière de médecine préventive, soins de santé, planning familial, grossesse et contraception. Selon les Länder , les mineurs sont inscrits dans une caisse d'assurance maladie légale ou reçoivent un certificat maladie pour justifier leur prise en charge.

Un mineur étranger isolé qui n'est pas hébergé dans une structure d'aide à la jeunesse - par exemple s'il réside avec une personne de confiance dans un centre communautaire pour demandeurs d'asile - ne peut bénéficier de l'assistance médicale prévue par le code social. Il est alors couvert par l'aide médicale prévue par l'article 4 de la loi sur l'asile, dont le périmètre est plus réduit ^{27 ( * )} .

Scolarisation et formation

L'obligation de scolarisation s'applique en Allemagne à tous les enfants à partir de l'âge de six ans, y compris aux mineurs étrangers isolés. Les règles spécifiques d'accès au système scolaire et l'offre éducative en faveur de ce public varient selon les Länder . Dans une majorité de régions, l'obligation de scolarisation des mineurs isolés commence à partir de la phase de prise en charge régulière, tandis que dans certains Länder , elle commence dès l'arrivée ou, inversement, seulement trois ou six mois après le premier accueil ^{28 ( * )} .

L'offre de cours, voire de classes spécifiques aux mineurs étrangers s'est considérablement développée depuis 2015. Avant 16 ans, il existe dans tous les Länder , de l'école élémentaire au niveau secondaire et au lycée professionnel ( Berufsschule ), des classes préparatoires d'un ou deux ans pour les enfants ou adolescents récemment arrivés en Allemagne, leur permettant de rejoindre par la suite le système scolaire public. À partir de 16 ans, il existe également dans la plupart des régions des classes spécifiques de soutien linguistique, qui peuvent être suivies parallèlement aux cours normaux. L'offre de ce type de cours est plus importante dans les lycées professionnels que dans les lycées classiques. Selon un sondage des offices de la jeunesse, en 2018, environ 70 % des mineurs non accompagnés suivaient souvent ou très souvent des cours spécifiques pour les réfugiés et 34 % des cours de droit commun ^{29 ( * )} .

En outre, l'accès à l'apprentissage et aux formations professionnelles est ouvert aux mineurs isolés et a récemment été simplifié afin de faciliter leur intégration. Sous réserve de l'autorisation du service des étrangers et sauf exceptions, les mineurs isolés disposant d'une autorisation de séjour ou d'une tolérance ont accès au marché du travail et, par conséquent, peuvent prétendre à un apprentissage en entreprise ou à un stage (article 61 de la loi sur l'asile). L'Agence fédérale pour l'emploi propose également une offre importante de programmes de transition vers la vie professionnelle et l'apprentissage, accessibles aux mineurs étrangers.

Soutien aux démarches juridiques

L'Office de la jeunesse est également compétent pour entamer toute démarche juridique nécessaire au bien-être du mineur (article 42 SGB VIII). S'agissant des mineurs étrangers non accompagnés, la phase de clarification du statut de résident a pour but de décider si une demande d'asile peut être déposée. Si le succès d'une procédure d'asile n'est pas assuré, le service des étrangers compétent peut délivrer une suspension temporaire des mesures d'expulsion ( Duldung ). Si celle-ci est également exclue, le service des étrangers fournit des informations sur les autres possibilités offertes par le droit au séjour. Si une demande d'asile doit être déposée, l'antenne de l'Office fédéral pour la migration et les réfugiés (BAMF) la plus proche est responsable de l'examen de la demande d'asile. Les personnes âgées de moins de 18 ans n'étant pas capables d'agir dans le cadre de la procédure d'asile, les mineurs étrangers non accompagnés ne peuvent déposer seuls une demande. Dans ce cas, la demande doit être déposée par écrit par l'office de la jeunesse responsable ou par le tuteur.

En tant que groupe de personnes particulièrement vulnérables, les mineurs isolés bénéficient de garanties spéciales pour leur procédure d'asile. En particulier, l'examen de leurs demandes est supervisé par des représentants spéciaux ( Sonderbeauftragte ) ayant reçu une formation spécifique ; les audiences ne peuvent être tenues qu'après désignation préalable d'un tuteur et systématiquement en présence de celui-ci et le tuteur peut également poser des questions utiles lors du déroulement de la procédure.

La prise en charge prévue par l'article 42, livre VIII, du code social ( reguläre Inobhutnahme ) a une durée limitée : elle prend fin avec la remise de l'enfant ou de l'adolescent au tuteur légal (cas de figure rare s'agissant des mineurs étrangers non accompagnés) ou la décision d'octroi d'aide selon le code social et la définition d'un plan d'aide concret, en concertation avec le mineur concerné.

c) La mise en place d'un plan d'aide et de mesures de suivi

Après la phase de clarification, l'office de jeunesse peut décider la mise en oeuvre du plan d'aide ( Hilfeplanung , prévue à l'article 36 SGB VIII) et de mesures de suivi du mineur ( Anschlussmaßnahmen) .

Dans ce cadre, le mineur a le choix entre différentes sortes d'aide, à condition que cela n'entraîne pas des coûts disproportionnés. Selon l'intensité de l'encadrement socio-pédagogique et l'assistance nécessaires, le mineur a accès durant cette phase à tous les types d'hébergement d'aide à la jeunesse prévus par le code social, à savoir des foyers éducatifs spécialisés ( Heimerziehung ), des logements assistés/logements-foyers ( betreute Wohnformen ), en famille d'accueil, des logements d'accompagnement socio-pédagogique ou encore de prises en charges individuelles intensives ( Einzelbetreuung ) ^{30 ( * )} . Comme lors de la phase précédente, l'hébergement en famille d'accueil, bien qu'il soit jugé bénéfique, est rare ; la plupart des mineurs étrangers sont accueillis en établissements ou en foyers de l'aide à l'enfance et à la jeunesse ^{31 ( * )} .

Cette phase prévoit également la définition d'un ensemble de mesures éducatives ou autres pour viser l'intégration à moyen et long terme du mineur.

d) Le cas d'un mineur qui atteint 18 ans avant le rendu de la décision d'asile

Dans l'hypothèse où la procédure de demande d'asile ne serait pas achevée au moment où le mineur étranger devient majeur, le séjour est généralement autorisé jusqu'à ce la procédure soit terminée ^{32 ( * )} .

2. La prise en charge en cas de décision positive en matière d'asile

La reconnaissance du statut de réfugié ou l'obtention de la protection subsidiaire ne change pas fondamentalement les conditions de prise en charge du mineur étranger. Elle ouvre toutefois la possibilité du regroupement familial.

a) Les conséquences de l'obtention d'un titre

À l'issue de la procédure de demande d'asile, les mineurs étrangers non accompagnés peuvent se voir reconnaître soit le statut de réfugié, qui ouvre droit à un titre de séjour d'une durée de trois ans, soit la protection subsidiaire, valable un an. Tant qu'ils sont mineurs, ils continuent de bénéficier des aides et de la prise en charge de l'Office de la jeunesse.

Lorsqu'ils atteignent l'âge de 18 ans, les anciens mineurs étrangers non accompagnés ayant obtenu un statut de protection peuvent prétendre aux prestations prévues par la loi sur les prestations des demandes d'asile ^{33 ( * )} .

Toutefois, en cas de nécessité, un jeune majeur peut continuer de prétendre à une aide de l'Office de la jeunesse afin de l'accompagner à vivre en autonomie (article 41 SGB VIII). Cette aide peut théoriquement se poursuivre jusqu'à ce que la personne atteigne l'âge de 27 ans mais, en règle générale, elle est rarement maintenue au-delà de 21 ans. En outre, la politique de soutien en faveur des jeunes majeurs varie sensiblement d'un Land à l'autre ^{34 ( * )} .

b) La possibilité de regroupement familial

Les mineurs isolés bénéficiant du statut de réfugié ont un droit privilégié de faire venir leurs parents en Allemagne, en étant libérés de certaines des exigences qui s'appliquent par ailleurs au regroupement familial (en particulier, l'exigence de moyens de subsistance ou de la disposition d'un logement suffisamment grand) ^{35 ( * )} . Il s'agit d'un droit à l'obtention d'un titre de séjour pour les parents du mineur qui ne donne pas de marge d'appréciation aux autorités ^{36 ( * )} . Le regroupement d'autres membres de la famille (frères et soeurs majeurs, oncles, tantes ou cousins) est également possible mais il est à l'appréciation des autorités et demeure très rare.

Si le mineur isolé bénéficiaire du statut de réfugié souhaite rejoindre des membres de sa famille résidant officiellement dans un autre Land , une demande peut être déposée auprès des autorités compétentes en matière d'asile qui prendront en considération l'existence d'une communauté familiale ou toute autre raison humanitaire (article 51 de la loi sur l'asile). En effet, le titre de séjour s'accompagne en principe d'une obligation de résidence dans le Land dans lequel le mineur étranger a été pris en charge, généralement d'une durée de trois mois.

3. Les conséquences d'une demande d'asile refusée

Dans l'hypothèse d'un rejet définitif de la demande de protection internationale d'un mineur isolé, son expulsion est théoriquement possible même si, dans la plupart des cas, une tolérance est accordée jusqu'à sa majorité. Au-delà du droit d'asile, d'autres possibilités existent pour obtenir un droit de résidence mais celles-ci ne peuvent être accordées à l'arrivée et nécessitent un séjour préalable plus long en Allemagne.

a) La possibilité de contester une décision négative

En cas de décision négative de l'Office fédéral pour la migration et les réfugiés dans le cadre de la procédure de demande d'asile, il est possible de contester cette décision auprès du tribunal administratif compétent, dans un délai de deux semaines à compter de la décision ^{37 ( * )} . Le demandeur doit fournir les faits et les preuves appuyant sa contestation dans un délai d'un mois suivant la notification de la décision négative. Pour ce qui concerne les mineurs isolés, l'action en justice doit être initiée par le tuteur ou un avocat.

La contestation de la décision a un effet suspensif c'est-à-dire que le permis de séjour en cours demeure valable jusqu'à la décision du tribunal administratif et que le délai de départ de 30 jours annoncé dans la décision négative de l'Office est suspendu.

Si l'action en litige est rejetée, l'arrêt du tribunal administratif est définitif. Un appel à l'encontre de cet arrêt ne peut être admis par le tribunal administratif supérieur ( Oberverwaltungsgericht ) que dans certains cas limités ^{38 ( * )} .

b) En cas de rejet définitif, les alternatives au retour

En cas de rejet définitif de la demande d'asile, le mineur peut théoriquement être expulsé. Avant d'initier une mesure d'expulsion, le service des étrangers doit néanmoins s'assurer que le transfert et la prise en charge du mineur dans le pays de retour seront assurés par un membre de la famille, une personne titulaire de l'autorité parentale ou une installation d'accueil adaptée, conformément aux exigences de la directive européenne sur le retour ^{39 ( * )} .

Si la remise du mineur à l'une des entités ne peut être garantie, l'expulsion ne peut avoir lieu et le service des étrangers doit émettre une mesure de tolérance ( Duldung ) ayant pour effet de suspendre l'expulsion. Les conditions exigées pour expulser un mineur isolé vers un pays tiers étant très difficiles à réunir, le refus de l'asile conduit généralement à l'émission d'une tolérance, accordée jusqu'à la majorité. La loi sur le droit au séjour prévoit la possibilité d'étendre cette tolérance au-delà de 18 ans pour les jeunes majeurs dont le retour est impossible pour des raisons juridiques ou pratiques ^{40 ( * )} . La tolérance peut aussi être prolongée pour des raisons personnelles urgentes, telles que terminer une année scolaire ou un apprentissage ^{41 ( * )} .

En outre, au cours des dernières années les possibilités d'obtenir un permis de résidence légale grâce à une mesure de tolérance ont été élargies. Il existe notamment un droit à la tolérance lié à l'obtention d'une formation professionnelle ou d'un apprentissage reconnu par l'État ( Ausbildungsduldung ) ^{42 ( * )} . De plus, après avoir terminé leur formation ou après deux ans d'emploi ininterrompu, les jeunes qualifiés ayant bénéficié d'une mesure de tolérance peuvent, sous certaines conditions, obtenir un titre de séjour ( Aufenthaltserlaubnis für qualifizierte Beschäftigte ) ^{43 ( * )} .

La loi sur le séjour prévoit aussi la possibilité d'obtenir un titre de séjour pour les adolescents ou jeunes adultes ayant démontré leur bonne intégration en Allemagne ^{44 ( * )} . Cependant, les conditions sont nombreuses et souvent difficiles à remplir, de telle sorte que la régularisation via cette procédure est rare ^{45 ( * )} . Il convient notamment d'être âgé de moins de 21 ans au moment de la demande, d'avoir séjourné au moins quatre ans de façon ininterrompue en Allemagne en ayant fréquenté avec succès un établissement scolaire ou encore de détenir un passeport.

Enfin, le retour volontaire du mineur isolé dans son pays d'origine n'est possible qu'avec l'accord de son tuteur ^{46 ( * )} . Les centres au retour ou les services des étrangers peuvent indiquer des possibilités de soutien matériel au retour.

C. LE FINANCEMENT DE LA PRISE EN CHARGE DES MINEURS ISOLÉS

En tant qu'autorités responsables de la prise en charge, de l'hébergement et des soins en faveur des mineurs étrangers isolés, les offices de la jeunesse des communes assument les dépenses correspondantes.

Selon le dernier rapport du gouvernement au Bundestag sur la situation des mineurs isolés, les coûts d'hébergement varient très fortement entre Länder : de 149 euros à 215 euros par jour durant la prise en charge provisoire et de 151 euros à 218 euros durant la prise en charge régulière. Ces coûts dépendent du mode d'hébergement et des besoins spécifiques des adolescents (thérapies, programmes d'intégration etc.) ^{47 ( * )} .

L'article 89, livre VIII, du code social prévoit néanmoins une procédure de remboursement par les Länder aux communes des frais d'hébergement, de prise en charge et de soins de mineurs étrangers. Interrogés sur la mise en oeuvre de cette obligation de remboursement, 40 % des 194 Offices de la jeunesse ayant répondu à l'enquête indiquaient que la totalité de leurs dépenses engagées en 2017 avaient été remboursées. Pour les 60 % restants, en revanche, la totalité des dépenses n'avait pas été remboursée ^{48 ( * )} . Une majorité des offices de la jeunesse participant au sondage en 2018 tiraient un bilan positif ou plutôt positif de la pratique de remboursement des Länder et seuls 10 % donnaient une appréciation mauvaise ou très mauvaise, notamment en raison de longs délais de traitement et d'obstacles administratifs ^{49 ( * )} .

Au-delà des remboursements prévus par la loi, environ un quart des offices de la jeunesse indiquent que des contrats cadre ou d'autres arrangements traitant de la question du financement des mesures en faveur des mineurs étrangers existent dans leur Land .

À titre d'illustration, le Land de Hesse rembourse aux offices de la jeunesse non seulement les frais d'hébergement, de prise en charge et de soins prévus au titre du livre VIII du code social, mais aussi les frais de personnels assumant la prise en charge de mineurs isolés. Le Land de Hesse finance également des places d'école pour les mineurs isolés, un programme éducatif spécifique et des services de conseil et d'accompagnement en faveur des mineurs étrangers isolés ^{50 ( * )} .

Enfin, l'État fédéral soutient les Länder et les communes dans la prise en charge des réfugiés et des coûts liés à cette intégration (6,3 milliards d'euros au total en 2019). Dans ce cadre, l'État fédéral a versé chaque année aux Länder , entre 2016 et 2019, une compensation forfaitaire pour les mineurs étrangers non accompagnés de 350 millions d'euros. Cette somme est répartie entre les Länder en fonction de leur population. Tous les Länder reversent en totalité ces fonds aux communes (ou à la ville - État s'agissant de Berlin et de Hambourg) ^{51 ( * )} .

Il convient de préciser que les sommes versées par l'État fédéral pour la prise en charge des mineurs isolés ne couvrent qu'une part minoritaire de l'ensemble des dépenses encourues. Par exemple, la Rhénanie-du-Nord-Westphalie a remboursé aux communes environ 460 millions pour les mineurs isolés en 2019, soit six fois la somme reçue en compensation par l'État fédéral (75,9 millions d'euros). Le Bade-Wurtemberg a quant à lui remboursé 200 millions d'euros aux communes et reçu 46,3 millions d'euros de l'État fédéral en 2019 ^{52 ( * )} .

Compte tenu des mécanismes de remboursement par les Länder et de compensation forfaitaire existants, ce sont les Länder qui assument in fine la grande majorité des dépenses liées aux mineurs isolés, même si un reste à charge peut exister pour certains offices de la jeunesse.

---

* ¹ Directive 2013/33/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 établissant des normes pour l'accueil des personnes demandant la protection internationale.

* ² Directive 2013/33/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 établissant des normes pour l'accueil des personnes demandant la protection internationale.

* ³ §42a Sozialgesetzbuch (SGB) VIII. https://www.sozialgesetzbuch-sgb.de/sgbviii/42.html

* ⁴ https://www.destatis.de/DE/Presse/Pressemitteilungen/2020/09/PD20_363_225.html

* ⁵ https://www.destatis.de/DE/Themen/Gesellschaft-Umwelt/Soziales/Kinderhilfe-Jugendhilfe/Publikationen/Downloads-Kinder-und-Jugendhilfe/vorlaeufige-schutzmassnahmen-5225203197004.pdf;jsessionid=24438EB30E90629699E15C06B0EA8340.internet712?__blob=publicationFile

* ⁶ https://www.proasyl.de/wp-content/uploads/Statistik_HKL_MINKI_u18_12_kum.pdf

* ⁷ Bundesfachverband unbegleitete minderjährige Flüchtlinge (BumF), Alterseinschätzung - Rechtlicher Rahmen, fachliche Standards und Hinweise für die Praxis, Juli 2019. https://b-umf.de/src/wp-content/uploads/2019/07/2019_07_arbeitshilfe_alterseinschaetzung.pdf

* ⁸ Bundestag, Drucksache 18-6392. http://dipbt.bundestag.de/dip21/btd/18/063/1806392.pdf

* ⁹ L'Office de la jeunesse ne peut toutefois se fonder uniquement sur ces documents - en particulier sur les données EURODAC du service des étrangers - pour apprécier l'âge de la personne, mais doit se forger sa propre évaluation.

* ¹⁰ http://www.bagljae.de/content/empfehlungen/

* ¹¹ BumF, Alterseinschätzung op.cit.

* ¹² BumF, Alterseinschätzung op.cit.

* ¹³ Le refus de l'intéressé de se soumettre à un examen médical ne conduit pas automatiquement à le considérer comme majeur et à mettre fin à sa prise en charge. La décision discrétionnaire revient à l'office de la jeunesse d'arrivée.

* ¹⁴ Bundestag, Drucksache 18-6392, op. cit.

* ¹⁵ https://www.stmas.bayern.de/imperia/md/content/stmas/stmas_inet/uma/3.7.8_grundsaetze_fuer_die_altersbegutachtung.pdf

* ¹⁶ Oberlandesgericht Karlsruhe, décision du 26 août 2015.

* ¹⁷ En 2018, dans un contexte de hausse de la criminalité imputée aux mineurs étrangers isolés, un débat s'est tenu sur une proposition législative visant à renforcer l'évaluation médicale de l'âge par un recours aux tests ADN et à un scanner de la main de type PRISMA. Celle-ci ne s'est toutefois pas concrétisée.

* ¹⁸ https://b-umf.de/material/umfrage-2019/

* ¹⁹ BAMF, Unbegleitete minderjährige in Deutschland, 2018.

https://www.bamf.de/SharedDocs/Anlagen/DE/EMN/Studien/wp80-unbegleitete-minderjaehrige.html?nn=283392

* ²⁰ BAMF, op. cit.

* ²¹ Pendant la crise migratoire, des hébergements d'urgence dans des hôtels ou auberges de jeunesse ont pu être proposés mais cette situation est désormais très rare.

* ²² § 60a Aufenthaltsgesetz : https://www.gesetze-im-internet.de/aufenthg_2004/__60a.html

* ²³ Gesetz zur Verbesserung der Unterbringung, Versorgung und Betreuung ausländischer Kinder und Jugendlicher, 28. Oktober 2015. La procédure de répartition est codifiée à l'article 42b, livre VIII du Code social.

* ²⁴ La clé de répartition du quota d'admission est définie d'un commun accord entre Länder . A défaut d'accord, le taux d'admission par Land pour l'année civile est basé sur une clé calculée à partir des recettes fiscales et de la population des Länder (clé Königstein), après compensation du nombre de mineurs étrangers non accompagnés bénéficiant de l'aide à la jeunesse dans les différents Länder au 1 ^er novembre 2015. Entre le 1 ^er novembre 2015 et le 28 février 2019, 18 226 mineurs étrangers non accompagnés ont été répartis selon cette procédure, principalement des Länder de Bavière, Hesse, Brême, Hambourg et Schleswig-Holstein vers les Länder de Saxe, Basse-Saxe, Saxe-Anhalt, Thuringe et Brandebourg.

* ²⁵ https://b-umf.de/src/wp-content/uploads/2020/02/uma-meldungen-02-01-2020.pdf

* ²⁶ Bericht der Bundesregierung zur Situation unbegleiteter Minderjähriger in Deutschland, mars 2020, https://dipbt.bundestag.de/doc/btd/19/178/1917810.pdf

* ²⁷ Prise en charge des maladies aiguës et des états douloureux, traitements médicaux et dentaires strictement nécessaires et vaccinations.

* ²⁸ BAMF, op. cit.

* ²⁹ Bericht der Bundesregierung zur Situation unbegleiteter Minderjähriger in Deutschland, op. cit.

* ³⁰ BAMF, op. cit.

* ³¹ Bericht der Bundesregierung zur Situation unbegleiteter Minderjähriger in Deutschland, op. cit.

* ³² BAMF, op. cit.

* ³³ Asylbewerberleistungsgesetz (AsylbLG , https://www.gesetze-im-internet.de/asylblg/BJNR107410993.html

* ³⁴ BAMF, op. cit.

* ³⁵ § 36 Abs.1 Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet

* ³⁶ BAMF, op. cit.

* ³⁷ Article 74, Asylgesetz.

* ³⁸ §78 Asylgesetz. L'affaire est d'une importance fondamentale, l'arrêt s'écarte d'une décision du Tribunal administratif supérieur ou de la Cour constitutionnelle, ou en cas d'irrégularité de procédure.

* ³⁹ §58 Abs. 1a AufenthG.

* ⁴⁰ §60a Abs. 2 Satz 1 AufenthG

* ⁴¹ §60a Abs. 2 Satz 3 AufenthG

* ⁴² §60a Abs. 2 Satz 4 AufenthG

* ⁴³ §18a Abs. 1 Nr. 1 AufenthG

* ⁴⁴ §25a AufenthG

* ⁴⁵ https://www.bamf.de/SharedDocs/Anlagen/DE/EMN/Studien/wp80-unbegleitete-minderjaehrige.html?nn=283392

* ⁴⁶ https://www.bamf.de/SharedDocs/Anlagen/DE/EMN/Studien/wp80-unbegleitete-minderjaehrige.html?nn=283392

* ⁴⁷ Bericht der Bundesregierung zur Situation unbegleiteter Minderjähriger in Deutschland, mars 2020, https://dipbt.bundestag.de/doc/btd/19/178/1917810.pdf

* ⁴⁸ Ibid.

* ⁴⁹ Ibid.

* ⁵⁰ https://soziales.hessen.de/familie-soziales/fluechtlinge/uma-unbegleitete-minderjaehrige-auslaenderinnen

* ⁵¹ Rapport du gouvernement fédéral sur les mesures de soutien aux Länder et communes dans le domaine des réfugiés et coûts d'intégration et leur utilisation en 2019, Juin 2020. https://dip21.bundestag.de/dip21/btd/19/197/1919780

* ⁵² Ibid.