ITALIE
Plusieurs textes ont institué, en droit italien, depuis 2005, l'obligation pour les pouvoirs publics d'éviter toute surtransposition sauf exception dûment justifiée. Deux textes constituent des dispositions générales, tandis qu'un autre s'applique de façon spécifique aux règles relatives aux appels d'offres publics. Le Gouvernement et le Parlement italiens sont, quant à eux impliqués, selon des modalités différentes, dans la lutte contre la surtransposition.
1. Deux législations générales et une législation spécifique
• Deux législations générales
La surtransposition a été interdite à deux reprises par des lois de portée générale, respectivement adoptées en 2005 et en 2012.
La loi n° 246 du 28 novembre 2005
Les alinéas 24-bis et 24 ter de l'article 14 de la loi n° 246 du 28 novembre 2005 portant simplification et réorganisation normative pour 2005 disposent que les actes de transposition des directives communautaires ne peuvent prévoir l'introduction ou le maintien des niveaux de réglementation supérieurs aux niveaux minimum prévus par les directives entendus comme :
- l'introduction ou le maintien d'exigences ( requisiti ), de standards, d'obligations et de charges qui ne sont pas strictement nécessaires pour la transposition de la directive ;
- l'extension du champ subjectif ou objectif d'application des règles par rapport à ce qui est prévu dans les directives ou comporte de plus grandes charges administratives pour leurs destinataires ;
- l'introduction ou le maintien de sanctions, de procédures ou de mécanismes opérationnels plus lourds ou complexes que ceux strictement nécessaires pour l'application des directives.
L'administration rend compte des circonstances exceptionnelles, évaluées dans l'analyse d'impact de la réglementation (AIR) ou de la procédure de vérification de l'impact de la réglementation (VIR) 9 ( * ) du fait desquelles le dépassement du niveau minimum communautaire précité est nécessaire.
La loi n° 234 du 24 décembre 2012
La loi n° 234 du 24 décembre 2012 portant normes générales sur la participation de l'Italie à la formation et l'application des règles et des politiques de l'Union européenne a été adoptée afin de préciser le régime applicable à la « loi de délégation européenne » et à la « loi européenne » adoptées pour assurer la participation de l'Italie à l'élaboration des politiques européennes et à la transposition des normes de droit européen.
Son article 32 précise que les « décrets législatifs » pris pour la transposition du droit européen respectent les principes selon lesquels :
- la plus grande simplification possible des procédures et des modalités d'organisation des fonctions et des services est recherchée ;
- les actes tendant à la transposition des directives européennes ne peuvent prévoir l'introduction ou le maintien de niveaux de réglementation supérieurs aux minimums requis par ces mêmes directives.
• Une législation spécifique concernant le régime des appels d'offres
Le a) du premier article de la loi n° 11 du 28 janvier 2016, habilitant le Gouvernement à prendre, par voie de décret législatif 10 ( * ) (decreto legislativo) , les mesures pour l'application des directives 2014/23UE et 2014/25/UE sur les appels d'offres public interdit l'introduction et le maintien de niveaux de réglementation supérieurs à ceux minimaux demandés par les directives.
2. Les initiatives prises par les pouvoirs publics
• Les initiatives gouvernementales
Le président du conseil des ministres italien a publié, le 16 janvier 2013, une directive portant règles relatives au respect des niveaux minimums de réglementation prévus par les directives européennes, et mise à jour du modèle d'analyse d'impact de la réglementation au sens de l'article 14 sixième alinéa de la loi n° 246 du 28 novembre 2005.
Ce texte, qui rappelle la prohibition de toute surtransposition, précise la notion de « niveau minimum de réglementation » devant être respecté compte tenu des dispositions de la directive, et distingue quatre hypothèses tenant au fait que la directive :
- distingue un ou plusieurs éléments permettant de déterminer le niveau minimal ;
- ne spécifie aucun élément, dans ce cas l'absence d'exigences (en terme de standards, de charges, d'obligations ou de sanctions) constitue par elle-même le niveau minimum de règlementation ;
- fait référence à diverses alternatives, dès lors les administrations sont tenues d'envisager plusieurs hypothèses comparatives et de retenir la moins coûteuse pour les destinataires de la norme ;
- confie aux autorités nationales le soin de définir par elles-mêmes ces éléments ; dans ce cas, les pouvoirs publics italiens sont tenus de privilégier les options qui garantissent l'application des plus faibles exigences en termes de standards, de charges, d'obligations ou de sanctions.
La recherche de la procédure la moins onéreuse est effectuée conformément à la procédure d'analyse d'impact de la réglementation fixée par le décret du président du Conseil des ministres n° 170 du 11 septembre 2008. Au cas où le niveau minimal est dépassé, l'administration rend compte, dans une « section 8 » spécifique de l'analyse d'impact intitulée « Respect des niveaux minimum de règlementation européenne », des circonstances exceptionnelles qui justifient son choix en précisant :
- le nombre et le type d'entités concernés par les nouvelles règles ;
- les bénéfices ponctuels et ceux récurrents résultant du choix retenu ;
- la description des résultats des consultations engagées avec les entités concernées ou les associations qui les représentent « en faisant spécialement référence aux contributions reçues du fait des circonstances qui rendent nécessaire le dépassement du niveau minimum » ;
• Le Parlement et la surtransposition
Le gouvernement présente, chaque année, au Parlement un rapport sur l'application de la méthode d'analyse d'impact de la réglementation 11 ( * ) , occasion pour lui de formuler des observations sur les conditions d'application des normes relatives à l'interdiction de la surtransposition.
En outre, des commissions permanentes du Parlement et des députés ont, à plusieurs reprises, souligné lors de l'examen d'un projet de loi ayant trait à la transposition d'une directive, le fait que ce texte entraînait un risque de surtransposition 12 ( * ) .
* 9 Ces deux procédures sont prévues par l'article 14 de la loi n° 246 du 28 novembre 2005 précitée.
* 10 Les decreti legislativi , homologues des ordonnances visées à l'article 38 de la Constitution française du 4 octobre 1958, sont adoptés par le Gouvernement sur le fondement d'une loi d'habilitation adoptée par le Parlement italien.
* 11 En vertu de l'article 11 du décret du président du conseil des ministres n° 170 du 11 septembre 2008, règlement portant règles applicables à l'analyse d'impact de la réglementation (AIR) au sens de l'article 14 alinéa 5 de la loi n° 246 du 28 novembre 2005.
* 12 Emmanuele Ojetti, « Il controllo parlamentare sul gold plating. L'esperienza italiana nel quadro europeo », p. 10 à 45.