MONOGRAPHIES PAR PAYS
ALLEMAGNE
La vérification qu'une transposition ne va pas au-delà de ce qui est nécessaire peut intervenir, en Allemagne :
- dans le cadre de l'exercice des missions du Conseil fédéral de contrôle des normes (Normenkontrollrat) ;
- et lors de l'application des règles définies pour les ministères fédéraux en la matière.
1. Le rôle du Conseil fédéral de contrôle des normes (Normenkontrollrat - NKR)
La loi du 14 août 2006 a institué le Conseil fédéral de contrôle des normes ( Normenkontrollrat) , placé auprès de la Chancellerie mais indépendant dans l'exercice de ses fonctions. Les missions de cet organisme consistent notamment en :
- la « vérification » de projets de loi, y compris lorsqu'ils transposent un acte européen ;
- et la réduction de la bureaucratie 3 ( * ) .
a) « Vérification » des projets de loi
L'article 4 de la loi précitée détermine les missions du Normenkontrollrat , lesquelles consistent en l'exercice d'un pouvoir de « vérification » (Prüfung) portant, notamment, d'une part, sur les travaux préparatoires aux actes juridiques de l'Union européenne et aux règlements, directives et décisions de l'Union européenne et, d'autre part, sur les lois et les dispositions juridiques et administratives concernées lors de la transposition du droit de l'Union européenne.
Le même article dispose que le Normenkontrollrat peut vérifier la mise en oeuvre méthodologique et la cohérence :
- du caractère compréhensible de la présentation des objectifs du projet ;
- de la prise en considération d'autres alternatives ;
- de la prise en compte de la date d'entrée en vigueur, de la durée et de l'évaluation ;
- de l'existence d'explications sur la mise en oeuvre de la simplification juridique et administrative ;
- et, dans le cas de la transposition d'une directive ou d'un autre acte juridique de l'Union européenne, la mesure dans laquelle ces dispositions peuvent aboutir à une surtransposition (gold-plating) .
Chacun de ces sujets est évoqué dans un tableau de synthèse et dans un avis, qui énumèrent diverses rubriques.
Dans son avis, le Normenkontrollrat commente non seulement les coûts pour les citoyens, l'économie et l'administration (voir infra ) mais indique également si, selon lui, on a affaire à une surtransposition.
• Si la transposition à l'identique (1 : 1 Umsetzung) semble possible
Dans ce cas, dans la rubrique relative au gold plating , le NKR précise n'avoir relevé aucun indice permettant de considérer que le projet provoquera une surtransposition 4 ( * ) . Tel est le cas, par exemple, du projet de loi transposant la directive sur les contrats de crédit aux consommateurs relatifs aux biens immobiliers à usage résidentiel 5 ( * ) .
• S'il existe un risque de surtransposition
Dans ce cas, le NKR peut le signaler dans son avis. Examinant le projet de loi transposant la directive 2014/49/UE relative aux systèmes de garantie des dépôts 6 ( * ) , le NKR a indiqué que la directive offrait une certaine liberté de conception aux États pour sa transposition. Or, certaines dispositions de cette directive étaient moins sévères que la loi fédérale allemande sur la garantie des dépôts, par exemple en matière de délai de remboursement 7 ( * ) . La loi allait donc au-delà de ce qui était prévu par la directive 8 ( * ) .
b) Réduction de la bureaucratie et compensation de la mise en conformité
Le Normenkontrollrat s'assure notamment que les coûts d'application des nouvelles règles pour les citoyens, l'économie et les administrations publiques sont correctement présentés (cohérence, méthodologie...), de même que les autres coûts économiques, notamment ceux qui grèvent les petites et moyennes entreprises.
Depuis la décision du Gouvernement fédéral du 11 décembre 2014, la règle du « One in, one out » est en vigueur. L'objectif de cette réduction de la bureaucratie (Bürokratieabbau) est de compenser les charges nouvelles pour l'économie résultant des législations et réglementations nouvelles émanant du Gouvernement fédéral (Regelungsvorhaben der Bundesregierung) au moyen d'une suppression équivalente de charges.
Dans le cadre d'une transposition, ce principe supporte une exception lorsque le projet :
- résulte d'une exigence posée par le droit de l'Union européenne ;
- et s'il ne va pas au-delà de ce qui est nécessaire pour la transposition.
À l'inverse, dans un cas de surtransposition, le principe de compensation s'applique donc.
Dans la pratique, les ministères se sont informellement mis d' accord sur des principes concernant la prise en compte pour la compensation. Selon ceux-ci :
- le principe de compensation s'applique pour les frais de mise en conformité résultant d'une surtransposition, à l'inverse de ceux qui résultent directement de ce qui est nécessaire pour transposer ;
- si aucun acte national n'est nécessaire pour la transposition, la compensation ne s'applique pas.
Il n'existe pas de statistiques disponibles ni de travaux publiés sur le contrôle effectué par le NKR en matière de surtransposition.
2. Les ministères et la surtransposition
Aux termes de l'article 75 du règlement commun des ministères fédéraux (Gemeinsame Geschäftsordnung der Bundesministerien) , le ministère fédéral compétent est responsable, pour son domaine de compétence, de la transposition en temps utile des actes européens. Les mêmes règles formelles, prévues aux parties 1 à 5 du chapitre 6 du règlement précité, s'appliquent quelle que soit la loi.
Aux termes de l'article 43-1-9 du règlement précité, le ministère responsable doit indiquer la mesure dans laquelle la transposition va au-delà de ce qui est nécessaire. Cette différence est quantifiée et décrite dans les projets de loi.
L'article 14 du projet de loi de transposition de la directive sur la garantie des dépôts précitée, transposant l'article 8 sur le remboursement, précise, par exemple, que cette directive permet aux États membres de prévoir une période transitoire jusqu'au 31 décembre 2023, pendant laquelle le délai de remboursement sera progressivement réduit de 20 à 7 jours ouvrables, mais qu'« aucune utilisation ne sera faite de cette possibilité ».
* 3 Sur le Normenkontrollrat , voir l'étude de législation comparée n° 267 du 24 mai 2016 consacrée à la simplification des normes.
* 4 Soweit das Vorhaben die EU-Richtlinie umsetzt, liegen dem Normenkontrollrat keine Anhaltspunkte dafür vor, dass über eine 1:1-Umsetzung hinausgegangen wird.
* 5 https://www.normenkontrollrat.bund.de/Webs/NKR/Content/DE/Artikel/2015-08-18_stellungnahme_wohnimmobilienkreditrichtlinie.html
* 6 https://www.normenkontrollrat.bund.de/Webs/NKR/Content/DE/Artikel/2015-02-18_stellungnahme_einlagensicherungssysteme.html
* 7 L'article 8 de la directive imposait un délai de 7 jours ouvrables pour la mise à disposition des fonds, pouvant toutefois être aménagé par paliers (20 jours ouvrables jusqu'au 31 décembre 2018, 15 jours ouvrables entre le 1 er janvier 2019 et le 31 décembre 2020, 10 jours ouvrables entre le 1 er janvier 2021 et le 31 décembre 2023). La loi fédérale allemande, quant à elle, avait abaissé le délai de 20 jours à 7 jours ouvrables au 31 mai 2016.
* 8 Mit dem DGSD-Umsetzungsgesetz wird damit zum Beispiel bei § 14 Absatz 3 Einlagensicherungsgesetz über die 1:1-Umsetzung von EU-Recht hinausgegangen.