Les contrôles applicables aux aides nationales aux entreprises

Avril 2014

NOTE

sur

Les contrôles applicables aux aides nationales aux entreprises

Allemagne - Belgique - Espagne - Italie - Royaume-Uni (Angleterre)

Cette note a été réalisée à la demande de MM. Robert Hue, Sénateur du Val-d'Oise, et Jacques Mézard, Sénateur du Cantal

NOTE DE SYNTHÈSE

Consacrée aux contrôles applicables aux aides publiques nationales aux entreprises, cette note se fonde sur l'étude des législations d'Allemagne, de Belgique, d'Espagne, d'Italie et du Royaume-Uni.

Elle est centrée sur les aides aux entreprises privées quels que soient les dispositifs de contrôle repérés ou la nature juridique des aides (« aides accordées par les Etats » au sens des articles 107 à 109 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne et autres aides...) et quelles que soient leurs modalités d'attribution : subvention directe, prêt, prêt bonifié, octroi de garantie, mise à disposition de biens,... pour ne citer que ces exemples.

Elle ne concerne pas :

- le contrôle de légalité de l'octroi des subventions ;

- les aides accordées par les régions ou les collectivités territoriales dotées d'une compétence législative ( Länder , autonomías ...) ni les contrôles spécifiques que ces entités peuvent instituer ;

- les aides aux associations ;

- le contrôle exercé par les autorités européennes sur les « aides accordées par les Etats » au sens de l'article 107 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (ex-article 87 du traité instituant la Communauté européenne).

Après avoir évoqué la situation en France et les principales conclusions tirées de l'analyse comparative, cette note présente les grands traits de l'état du droit en vigueur dans chacun de ces cinq Etats, étant observé que toute analyse exhaustive - si tant est qu'elle soit possible - de ce sujet dépasse le format imparti aux études de législation comparée publiées dans cette collection.

1. Situation en France

La situation dans notre pays se caractérise par :

- l'absence de cadre juridique unifié ;

- la pluralité des contrôles ;

- et des tentatives pour améliorer la transparence et l'information.

• Absence de cadre juridique unifié

Il n'existe pas, en France, de cadre normatif unifié spécifique aux aides publiques nationales aux entreprises.

La loi n° 2002-1576 du 30 décembre 2002 de finances rectificative pour 2002 a abrogé la loi n° 2001-7 du 4 janvier 2001 relative au contrôle des fonds publics accordés aux entreprises. Ce texte avait institué une Commission nationale des aides publiques aux entreprises, « chargée d'évaluer les impacts économiques et sociaux, quantitatifs et qualitatifs, et de contrôler l'utilisation des aides publiques de toute nature accordées aux entreprises par l'Etat et les collectivités locales ou leurs établissements publics ». La Commission poursuivait l'objectif d'améliorer l'efficacité de ces dispositifs dans un sens favorable à l'emploi, à la formation professionnelle et aux équilibres territoriaux. À cette fin, elle pouvait obtenir des organismes gestionnaires d'aides ou des autres autorités compétentes toutes les précisions utiles à une parfaite transparence dans l'attribution et l'usage de ces aides. Son secrétariat était confié au Commissariat général au Plan (aujourd'hui Commissariat général à la stratégie et à la prospective).

Sur la base des rapports transmis par les préfets de région et d'éventuels compléments d'information, la Commission nationale établissait un rapport annuel dans lequel elle formulait ses observations sur les politiques poursuivies. Celui-ci était transmis au Parlement et rendu public.

À la demande d'un parlementaire, d'un maire, du président d'un conseil général ou d'un conseil régional, ou de sa propre initiative, la Commission pouvait interroger les représentants de l'Etat dans les régions ou les départements afin d'obtenir les informations permettant d'estimer l'ensemble des aides reçues par une entreprise déterminée.

Outre sa mission générale de contrôle, la Commission nationale pouvait être consultée lors de l'institution de tout nouveau dispositif national d'aide publique aux entreprises.

Le contrôle des aides publiques fait aujourd'hui l'objet de dispositifs qui diffèrent tant par le périmètre des aides concernées que par la nature des instances de contrôle et la portée de leur intervention respective.

• Pluralité des contrôles

Le Parlement porte une appréciation sur les dispositifs d'aides financés par l'Etat prévus par un projet de loi dans la mesure où, en vertu de l'article 8 de la loi organique n°2009-403 ^{1 ( * )} du 15 avril 2009, ce texte doit être accompagné d'une étude d'impact comprenant notamment « une évaluation des conséquences économiques, financières, sociales et environnementales, ainsi que des coûts et bénéfices financiers attendus des dispositions envisagées pour chaque catégorie d'administrations publiques et de personnes physiques et morales intéressées, en indiquant la méthode de calcul retenue ».

L'examen des lois de finances, et plus spécialement celui des lois de règlement, permet au Parlement de se prononcer, s'il le souhaite, sur les aides directes ou indirectes de l'Etat aux entreprises (subventions directes accordées par l'Etat ou ses opérateurs - dans la mesure où ces derniers sont financés par l'Etat -, dépenses fiscales ou engagements inscrits hors budget général : prêts, avances ou garanties retracées dans les comptes spéciaux du Trésor ou des annexes budgétaires transmises au Parlement). Les rapporteurs spéciaux des commissions des finances disposent, quant à eux, de prérogatives étendues en matière de contrôle ^{2 ( * )} .

La compétence du Parlement en matière d'évaluation des aides publiques aux entreprises est explicitement reconnue par l'article 24 de la Constitution issu de la révision du 23 juillet 2008, qui dispose que le Parlement « évalue les politiques publiques ».

Le Parlement intervient aussi directement dans le contrôle d'aides publiques sur la base de dispositions spécifiques . Lors de la mise en place du plan de soutien aux banques consécutif à la crise de 2008, un comité de suivi du dispositif de financement de l'économie française ^{3 ( * )} a ainsi été créé. Ce comité, associant les présidents et les rapporteurs généraux des commissions des Finances des deux assemblées, le gouverneur de la Banque de France, le directeur général du Trésor et de la politique économique et le directeur du Budget, examine les aides octroyées aux banques, qu'il s'agisse des garanties de l'Etat ou des concours (prêts et souscriptions au capital) de la Société de financement de l'économie française (SFEF) et de la Société de prise de participation de l'Etat (SPPE).

La Cour des comptes peut, au titre de la vérification du bon emploi des fonds publics, exercer un contrôle de gestion sur les organismes - y compris les entreprises non chargées d'une mission de service public - qui bénéficient de concours financiers de l'Etat ou d'un autre organisme soumis à son contrôle (article L. 111-7 du code des juridictions financières). En outre, en vertu de l'article 47-2 de la Constitution, ses rapports publics concourent à l'information des citoyens.

En ce qui concerne les contrôles internes à l'administration, depuis l'abrogation de la loi du 4 janvier 2001, l'organisation administrative française ne prévoit pas d'organes ministériels ou interministériels spécifiquement chargés de procéder au suivi et au contrôle des aides de l'Etat aux entreprises. Cependant, nombre de ministres disposent d'un service d'inspection générale auquel ils peuvent confier des missions de contrôle, d'audit et d'évaluation de l'ensemble des activités du ministère et des organismes placés sous sa tutelle.

Les principales études menées sur les aides publiques ont été réalisées dans un cadre interministériel en 2003 ^{4 ( * )} , 2007 ^{5 ( * )} et 2013 ^{6 ( * )} . Outre l'absence de périodicité régulière, ces travaux se différenciaient par leurs auteurs, leurs périmètres, leurs objectifs et leurs méthodologies.

Enfin, sans même attendre le résultat d'évaluations a posteriori , la loi impose à l'administration de conditionner l'octroi de concours financier à la souscription par l'entreprise d' engagements contractuels . L'article 10 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations dispose que « L'autorité administrative qui attribue une subvention doit, lorsque cette subvention dépasse un seuil défini par décret ^{7 ( * )} , conclure une convention avec l'organisme de droit privé qui en bénéficie, définissant l'objet, le montant et les conditions d'utilisation de la subvention attribuée (...). Lorsque la subvention est affectée à une dépense déterminée, l'organisme de droit privé bénéficiaire doit produire un compte rendu financier qui atteste de la conformité des dépenses effectuées à l'objet de la subvention. Le compte rendu financier est déposé auprès de l'autorité administrative qui a versé la subvention dans les six mois suivant la fin de l'exercice pour lequel elle a été attribuée ». À ce dispositif général relatif aux seules subventions peuvent s'ajouter des règles particulières spécifiques à certains secteurs ou à d'autres formes de concours financiers. Ainsi en est-il des avances remboursables versées par le Centre national du cinéma ou des garanties accordées par l'Etat aux banques en vertu de la loi n° 2008-1061 du 16 octobre 2008 de finances rectificative pour le financement de l'économie, prévoyant l'obligation pour les bénéficiaires de signer des conventions avec l'Etat, lesquelles comportaient des engagements économiques, sur la remise de comptes rendus réguliers sur l'augmentation des encours de prêts à diverses catégories d'acteurs économiques ou sur l'application de certains principes en matière de rémunérations des dirigeants et des opérateurs de marché.

• Transparence et information

On rappellera, à ce titre, les règles sur la communicabilité des informations relatives aux subventions, d'une part, et celles concernant l'information des représentants du personnel, d'autre part.

Communicabilité des informations relatives aux subventions

L'article 10 de la loi du 12 avril 2000 dispose que le budget et les comptes de tout organisme de droit privé ayant reçu une subvention de l'Etat, la convention (pour les montants supérieurs dépassant 23 000 euros) et le compte rendu financier de la subvention doivent être communiqués à toute personne qui en fait la demande par l'autorité administrative ayant attribué la subvention ou celles qui détiennent ces pièces, dans les conditions prévues par la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978, qui pose le principe de l'accès de toute personne physique et morale aux documents administratifs. Cette obligation de communication faite aux administrations ne s'est pas accompagnée d'une publication systématique de listes de bénéficiaires des concours accordés par l'Etat comparable à celle assurée, par exemple, par le ministère de l'Agriculture concernant les aides versées au titre de la politique agricole commune ^{8 ( * )} .

Information des représentants du personnel des entreprises bénéficiaires

L'article R. 2323-7-1 du Code du travail, inséré en 2009, prévoit que le comité d'entreprise est informé et consulté après notification à l'entreprise de l'attribution directe, par une personne publique, de subventions (d'un montant supérieur à 200 000 euros) et de prêts ou avances remboursables d'un montant supérieur à 1 500 euros ^{9 ( * )} ). L'information et la consultation portent sur la nature de l'aide, son objet, son montant et les conditions de versement et d'emploi fixées, le cas échéant, par la personne publique attributrice ^{10 ( * )} . Le montant de 200 000 euros retenu pour les subventions est aussi le seuil à partir duquel les aides doivent être notifiées à la Commission européenne en application de la règle de minimis ^{11 ( * )} .

Le rapport annuel adressé au comité d'entreprise doit mentionner les aides ou avantages financiers consentis à l'entreprise par l'Union européenne, l'Etat, une collectivité territoriale, un de leurs établissements publics ou un organisme privé chargé d'une mission de service public, et leur utilisation ^{12 ( * )} .

2. Observations sur les Etats étudiés

Après avoir évoqué l'existence d'un régime général de contrôle des aides publiques nationales aux entreprises, on en examinera successivement :

- la mise en oeuvre ;

- la périodicité ;

- et la nature, avant de préciser les obligations de coopération qui incombent aux bénéficiaires des aides.

• L'existence d'un régime général relatif au contrôle des aides

Un régime général du contrôle existe :

- en Espagne, pour les subventions (versement de sommes d'argent sans contrepartie) du fait de la loi générale qui s'applique à elles ;

- en Italie, où des textes de 1997 et de 2012-2013 régissent les aides ;

- en Belgique, où la loi de 2003 fixe les règles générales applicables à l'octroi et à l'emploi de subventions ;

- et en Allemagne, où les textes relatifs au droit budgétaire prévoient les modalités du contrôle des aides publiques .

Cependant, si le principe général de contrôle prévaut, ses modalités d'application sont très diverses.

• La mise en oeuvre du contrôle

Parmi les modalités de contrôle repérées, trois peuvent être distinguées selon que celui-ci est réalisé par l'administration, par une autorité juridictionnelle ou bien par des auditeurs privés.

Contrôle administratif externe périodique ou non périodique

Le contrôle des aides publiques peut résulter de l' intervention périodique d' une autorité administrative chargée du suivi de tout ou partie des aides , tel que celui réalisé, par ordre décroissant d'ampleur :

-  avec une fréquence bisannuelle par le Gouvernement fédéral allemand, qui publie un rapport sur l'ensemble des aides (subventions et dépenses fiscales) accordées par la Fédération ;

-  chaque année, sur les seules « aides accordées par les Etats » au sens des articles 107 à 109 du TFUE dans ces pays, tant par le Gouvernement italien, qui a créé une structure administrative ad hoc - qui remet un rapport annuel aux commissions du Parlement - que par l'autorité de la Concurrence espagnole qui produit aussi un rapport annuel.

Les administrations qui accordent les aides peuvent, en outre, elles-mêmes et à tout moment, effectuer d'autres contrôles de façon aléatoire (Italie et Allemagne).

Le contrôle peut être dépourvu de caractère périodique , étant confié à un corps d'inspection tel que le service d'inspection national rattaché au ministère chargé des Finances belge, l' Intervención General de la Administración del Estado ^{13 ( * )} , en Espagne et la Guardia di Finanza , corps militaire doté de compétences dans le domaine fiscal en Italie.

Contrôle juridictionnel

En Allemagne et en Espagne, l'équivalent de la Cour des comptes peut effectuer des contrôles sur les entités extérieures à l'Etat qui perçoivent des subventions et vérifier la gestion de ces fonds par le bénéficiaire.

La Cour des comptes belge ne peut, quant à elle, pas étendre ces contrôles directement aux entreprises privées.

La Cour des comptes italienne exerce, pour sa part, un contrôle systématique ex ante sur la « légitimité » ( legitimità) d'une vaste gamme de décisions et un contrôle ex post sur les politiques qu'elle choisit.

Contrôle par des auditeurs privés

Un contrôle non systématique par des auditeurs extérieurs à l'administration est possible :

- en Espagne, où l' Intervención General de la Administración del Estado et les collectivités locales ont la faculté de recourir à des entreprises d'audit privées pour effectuer le contrôle financier des subventions ;

- en Allemagne, où la Fédération a d'ores et déjà demandé des rapports sur les avantages fiscaux à des prestataires de services extérieurs.

• La nature du contrôle

Distinguons le contrôle direct, réalisé par des spécialistes, du contrôle indirect, qui résulte de l'information de l'opinion publique.

Contrôle direct par les spécialistes

Le contrôle de l'Inspection des Finances belge est effectué sur le fondement des protocoles d'accord conclus entre le ministre du Budget et le ministre concerné, qui peuvent notamment prévoir des mesures d'accompagnement et de surveillance, sur la base d'un échantillon des dossiers.

Un contrôle voisin, dans ses modalités, du contrôle fiscal est réalisé par l'Intervención General de la Administración del Estado qui a pour objet de vérifier notamment :

- la correcte obtention de la part du bénéficiaire ;

- le respect des obligations par celui-ci ;

- et l'existence d'éléments non déclarés à l'administration qui pourraient affecter le financement des activités subventionnées ou encore l'obtention, l'utilisation, la jouissance et la justification correctes de la subvention.

Contrôle indirect par l'opinion publique

La publicité des aides constitue le principal moyen pour favoriser un contrôle par l'opinion publique.

Les administrations gestionnaires sont tenues de publier les subventions qu'elles versent :

- en Italie, où existe une double obligation de publier depuis la loi de 2013 : d'une part, les textes applicables à l'octroi d'une aide financière ou d'un avantage économique de plus de 1 000 euros et, d'autre part, la liste des bénéficiaires (nom, coordonnées fiscales, montant de la subvention), sous forme de tableau exportable et réutilisable, mis à jour chaque année, sans compter l'obligation de publier, sur le site Internet du ministère du Développement économique, la liste des initiatives qui font l'objet d'un financement au titre du « fonds pour la croissance durable », destiné à la promotion des actions de relance de la compétitivité ;

- en Espagne, où les administrations rendent publiques les subventions qu'elles accordent dans une publication officielle en précisant l'acte qui a permis de concourir pour l'obtention de la subvention, le programme et le crédit budgétaire auxquels elle s'impute, le bénéficiaire, le montant et l'objet de la subvention.

• La coopération des bénéficiaires, un adjuvant du contrôle

En Belgique, l'acceptation d'une subvention par un bénéficiaire donne à l'Etat le droit de faire procéder à des contrôles. En outre, les résultats obtenus sont contrôlés par la collectivité, qui vérifie la conformité de l'utilisation des fonds par rapport à l'objet de la subvention et qui rédige une délibération en attestant, le bénéficiaire devant restituer les fonds si leur utilisation n'a pas été conforme aux fins pour lesquelles ils avaient été alloués.

En Italie, les bénéficiaires des aides s'engagent à fournir au ministère du Développement économique, de façon périodique et au moyen d'échanges informatiques, toutes les informations nécessaires au suivi des programmes aidés. Un arrêté ministériel fixe le contenu minimal de ces informations, dont la communication est obligatoire à peine de suspension du versement des aides.

En Espagne, les bénéficiaires entendus au sens large, y compris les entités qui collaborent avec eux et les tiers liés à l'objet de la subvention, sont tenus de collaborer et de communiquer la documentation demandée par l'entité chargée du contrôle de sorte qu'elle ait le libre accès à la documentation et aux locaux de travail, et qu'elle obtienne tous les documents utiles à ses vérifications.

Le refus de se conformer à cette obligation est sanctionné d'une amende dont le montant varie en fonction de l'importance de l'infraction.

En Allemagne, si des entités publiques transmettent les fonds reçus à des tiers, la Cour fédérale des comptes peut aussi contrôler ceux-ci.

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* ¹ Loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 relative à l'application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution.

* ² Aux termes de l'article 57 de la loi relative aux lois de finances, les commissions des Finances des deux assemblées « suivent et contrôlent l'exécution des lois de finances et procèdent à l'évaluation de toute question relative aux finances publiques ». À cette fin, le président, le rapporteur général et les rapporteurs spéciaux des deux commissions peuvent procéder « à toutes investigations sur pièces et sur place, et à toutes auditions qu'ils jugent utiles ». Ils disposent d'un pouvoir étendu de communication de pièces et documents, seuls les secrets relatifs à la défense, à la sécurité, à l'instruction et aux renseignements médicaux leur sont opposables.

* ³ Institué par le décret n° 2008-1287 du 10 décembre 2008.

* ⁴ Les aides publiques aux entreprises : une gouvernance, une stratégie, rapport du commissariat général au Plan sous la direction de Jean-Louis Levet, novembre 2003.

* ⁵ Rapport sur les aides publiques aux entreprises de la mission d'audit et de modernisation établi par l'Inspection générale des Finances, l'Inspection générale des Affaires sociales et l'Inspection générale de l'Administration, janvier 2007.

* ⁶ Pour des aides simples et efficaces au service de la compétitivité, rapport au Premier ministre de MM. Jean-Philippe Demaël, Philippe Jurgensen et Jean-Jack Queyranne, juin 2013.

* ⁷ Aujourd'hui fixé à 23 000 euros.

* ⁸ https://www3.telepac.agriculture.gouv.fr/telepac/tbp/feader/afficherResultats.action.

* ⁹ Pour les subventions comme pour les avances remboursables, les montants ont été fixés par un arrêté ministériel du 27 avril 2009.

* ¹⁰ Ces dispositions ne sont pas applicables aux financements mentionnés attribués par les collectivités publiques aux établissements publics qui leur sont rattachés, ni aux subventions pour charges de service public.

* ¹¹ Le règlement (UE) n° 1407/2013 de la Commission européenne du 18 décembre 2013 relatif à l'application des articles 107 et 108 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne aux aides de minimis maintient le montant fixé à 200 000 euros par entreprise pour une période de trois ans.

* ¹² Cette obligation est respectivement posée par les articles R. 2323-9 et R. 2323-11 pour les entreprises de moins de 300 salariés et pour celles de plus de 300 salariés.

* ¹³ Organe de contrôle interne de la gestion économico-financière du secteur public d'Etat, l' Intervención General de la Administración del Estado dirige et gère la comptabilité publique.