LES ORGANES DE CONCERTATION
ENTRE L'ÉTAT ET LES
COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
Cette note a été publiée dans le rapport d'information de Mme JacquelineGOURAULT et M. Didier GUILLAUME, sénateurs, « Rénover le dialogue entre l'État et les collectivités territoriales : une nécessité pour une démocratie apaisée » fait au nom de la Délégation aux collectivités territoriales, n° 272 (2010-2011) - 1er février 2011.
Ce rapport est disponible sur internet à l'adresse suivante :
http://www.senat.fr/notice-rapport/2010/r10-272-notice.html
ALLEMAGNE
En Allemagne, la concertation entre l'État et les Länder se déroule :
- au Bundesrat ;
- dans les conférences des ministres spécialisés des Länder ;
- et de manière plus informelle à la conférence des ministres-présidents des Länder.
1. Le Bundesrat
La concertation entre l'État fédéral et les Länder se déroule principalement au Bundesrat . L'article 50 de la loi fondamentale pour la République fédérale d'Allemagne du 23 mai 1949 prévoit que « Par l'intermédiaire du Bundesrat, les Länder concourent à la législation et à l'administration de la Fédération » .
Au Bundesrat , les Länder participent directement à la politique fédérale par le biais de leurs exécutifs. En effet, « Le Bundesrat se compose de membres des gouvernements des Länder qui les nomment et les révoquent » . En outre, en application du règlement intérieur de cette assemblée, « Les Länder sont représentés dans chaque commission par un membre du Bundesrat, un autre membre de leur gouvernement ou un délégué de leur gouvernement » . Le chef du gouvernement du Land siège en général à la Commission des Affaires étrangères et à la Commission de la Défense et les ministres dudit gouvernement dans les autres commissions en fonction de leur portefeuille : les ministres des Finances des 16 Länder siègent à la Commission des Finances par exemple. En pratique, les ministres concernés se font le plus souvent représenter par un fonctionnaire ou un membre du cabinet ministériel compétent en la matière. Par ailleurs, « Les membres du gouvernement fédéral ont le droit et, si la demande leur en est faite, l'obligation de prendre part aux débats du Bundesrat et de ses commissions » .
La concertation entre la Fédération et les Länder s'avère absolument nécessaire dans les matières où l'assentiment du Bundesrat est requis : répartition des compétences et partage des recettes fiscales entre la Fédération et les Länder , atteinte à la « souveraineté » administrative des Länder .
2. Les conférences des ministres spécialisés
Les conférences des ministres spécialisés facilitent la coopération des ministres des différents Länder qui ont les mêmes attributions.
Certaines de ces conférences permettent également une coopération des ministres des Länder compétents avec le ministre fédéral en charge du secteur ainsi qu'une coopération de leurs administrations respectives. Le ministre fédéral peut participer avec voix délibérative : à la Conférence des ministres de l'agriculture, à la Conférence des ministres de l'Environnement, à la Conférence des ministres chargés de la Protection des consommateurs, et à la Conférence des ministres de l'Aménagement du territoire. Le ministre fédéral peut aussi participer en qualité d'invité permanent, dépourvu de voix délibérative, notamment à la Conférence des ministres de la Santé et à la Conférence des ministres de la Construction.
Les positions communes, les recommandations et décisions arrêtées dans ces conférences procèdent généralement d'un vote à l'unanimité. Elles n'ont pas de force juridique mais sont dotées d'un poids politique certain.
On présentera ici le fonctionnement de plusieurs conférences des ministres, en notant que les autres instances du même type sont organisées de manière analogue.
a) La Conférence des ministres de l'Agriculture, Agrarministerkonferenz (AMK)
Cette conférence permet un dialogue entre la Fédération et les Länder sur les problèmes de l'agriculture et du développement rural.
Son fonctionnement est régi par un règlement intérieur.
Elle est composée des ministres de l'Agriculture de chaque Land et du ministre fédéral de l'Agriculture qui disposent chacun d'une voix. Le secrétaire de la Commission de l'agriculture du Bundesrat ainsi qu'un représentant de la Conférence des ministres de la Santé y assistent également en qualité d'invités permanents. Des personnalités extérieures peuvent être également invitées en fonction de l'ordre du jour. Chaque ministre qui représente un Land est chargé à tour de rôle 1 ( * ) , chaque année, de présider la conférence. Il assure à cette occasion le secrétariat de la conférence (convocation, inscription à l'ordre du jour, tenue des procès-verbaux etc.).
La conférence se réunit deux fois par an pour une séance qui ne dure, en principe, qu'une journée. Elle peut également être convoquée, à titre exceptionnel 2 ( * ) , à la demande d'au moins 9 de ses membres. Elle ne délibère valablement que si plus de la moitié de ses membres sont présents ou représentés. Ses décisions sont, en principe, prises à l'unanimité.
Chaque conférence est préparée par la Conférence des directeurs d'administration compétents dans chaque Land et de celui de la Fédération, Amtschefkonferenz (ACK) qui se réunit la veille, prépare les sujets discutés et élabore des propositions de résolution. Chaque directeur administratif a une voix. Le Land qui assure la présidence de la Conférence des ministres assure également celle de la Conférence des directeurs d'administration. Les deux conférences fonctionnent selon les mêmes modalités.
Pour l'aider dans ses travaux, la Conférence des ministres de l'Agriculture a institué 5 commissions de travail Fédération - Länder dotées d'un secteur de compétence. En tant que de besoin, elle peut également créer des groupes de travail ad hoc .
b) La Conférence des ministres de l'Environnement, Umweltministerkonferenz (UMK)
Cette conférence permet un dialogue entre la Fédération et les Länder sur la politique environnementale.
Son fonctionnement est régi par son règlement intérieur.
Elle est composée des ministres de l'Environnement de chaque Land et de celui de la Fédération. Chacun a une voix. Des personnalités extérieures peuvent également être invitées en fonction de l'ordre du jour. Le ministre compétent dans chaque Land est chargé, à tour de rôle 3 ( * ) , chaque année, de présider la conférence. Il tient à cette occasion le secrétariat de la conférence (convocation, inscription à l'ordre du jour, tenue des procès-verbaux etc.).
La conférence se réunit deux fois par an pour une séance qui ne dure, en principe, qu'une journée. Elle est généralement précédée d'entretiens préliminaires et de discussions confidentielles en cercle restreint ( Kamingespräch ). Elle peut également être convoquée à titre extraordinaire 4 ( * ) à la demande d'au moins 9 de ses membres. Ses décisions sont prises en principe à l'unanimité.
Chaque conférence est préparée par la Conférence des directeurs d'administration compétents dans chaque Land et de celui de la Fédération, Amtschefkonferenz (ACK) qui se réunit la veille, aborde les sujets difficiles et élabore des propositions de résolution. Chaque directeur administratif a une voix. Le Land qui assure la présidence de la Conférence des ministres assure également celle de la Conférence des directeurs d'administration. Les deux conférences fonctionnent de manière analogue.
La Conférence des ministres de l'Environnement a créé 8 commissions de travail Fédération - Länder dotées d'un secteur de compétence.
c) La Conférence des ministres de la Protection des consommateurs, Verbraucherschutzministerkonferenz (VSMK)
Cette conférence permet un dialogue entre la Fédération et les Länder sur tous les sujets relatifs à la protection du consommateur.
Son fonctionnement est régi par son règlement intérieur.
Elle est composée des ministres chargés de la Protection des consommateurs de chaque Land et de celui de la Fédération qui ont chacun une voix. Des personnalités extérieures peuvent être également invitées en fonction de l'ordre du jour. Le ministre compétent dans chaque Land préside à tour de rôle 5 ( * ) , chaque année, la conférence. Il assure à cette occasion le secrétariat de la conférence (convocation, inscription à l'ordre du jour, tenue des procès-verbaux etc.).
La conférence se réunit une fois par an pour une journée. Elle peut également être convoquée à titre exceptionnel 6 ( * ) à la demande d'au moins 5 de ses membres et ne délibère valablement que si plus de la moitié d'entre eux sont présents ou représentés. Ses décisions sont en principe prises à une majorité de 13 voix.
La Conférence des ministres chargés de la Protection des consommateurs peut utiliser les services du Groupe de travail des Länder pour la protection du consommateur, Länderarbeitsgemeinschaft Verbraucherschutz (LAV) ou constituer des groupes d'études ad hoc .
Le LAV, qui rassemble les plus hautes autorités administratives des Länder compétentes en la matière, a été créé en 2002 par des résolutions de la Conférence des ministres de l'Agriculture et de la Conférence des ministres de la Santé. Son champ de compétence a été étendu, en 2007, par une résolution de la Conférence des ministres chargés de la Protection des consommateurs.
Chaque réunion est préparée par la Conférence qui réunit les directeurs d'administration compétents de chaque Land et celui de la Fédération, Amtschefkonferenz (ACK) qui se réunit la veille sur les sujets problématiques et formule des propositions de résolution. Chaque directeur administratif a une voix. Le Land qui assure la présidence de la conférence des ministres assure également celle de la conférence des directeurs d'administration. Les deux conférences fonctionnent, elles aussi, de manière analogue.
d) La Conférence des ministres pour l'Aménagement du territoire, Ministerkonferenz für Raumordnung (MKRO)
L'article 26 de la loi sur l'aménagement du territoire du 22 décembre 2008 ( Raumordnungsgesetz ), prévoit que les questions fondamentales de l'aménagement du territoire et du développement territorial sont discutées par le ministère fédéral en charge du secteur et les plus hautes autorités compétentes en la matière dans les Länder au sein de la Conférence des ministres pour l'Aménagement du territoire.
La loi dispose que l'État fédéral et les Länder ont l'obligation d'échanger les informations nécessaires à l'exercice de cette mission d'aménagement du territoire.
e) La Conférence des ministres de la Santé, Gesundheitsministerkonferenz (GMK)
Cette conférence permet un dialogue entre la Fédération et les Länder sur tous les sujets relatifs à la politique de la santé.
Elle est composée des ministres de la Santé des Länder . Un représentant du Ministère fédéral de la Santé et un représentant de la Commission de la Santé du Bundesrat y assistent également en qualité d'invités permanents.
Elle se réunit une fois par an.
Cette conférence est préparée par la conférence qui rassemble les directeurs d'administration compétents de chaque Land et de celui la Fédération, ( Amtschefkonferenz ) ( ACK ).
La Conférence des ministres de la Santé et la Conférence des directeurs d'administration s'appuient sur les travaux du Groupe de travail des plus hautes instances de santé des Länder, ( Arbeitsgemeinschaft der Obersten Landesgesundheitsbehörden ) ( AOLG ) aux deux réunions annuelles duquel participent les représentants du Ministère fédéral de la Santé.
3. La conférence des ministres-présidents
Cette conférence réunit le chef de l'exécutif de chaque Land et permet la coordination de leurs vues sur des questions propres aux Länder . Elle se réunit quatre fois par an et fonctionne de manière analogue aux conférences des ministres spécialisés.
Toutefois, deux fois par an, à la suite des réunions qui se tiennent en été et en décembre, les chefs des exécutifs des Länder participent à un entretien avec la chancelière fédérale.
Par ailleurs, l'article 91b de la Loi fondamentale du 23 mai 1949, adopté en 2006 à l'occasion de la réforme du fédéralisme, prévoit que la Fédération et les Länder peuvent coopérer dans les questions qui sont d'intérêt suprarégional. Ils concluent à cette fin des conventions avec l'assentiment de tous les Länder , pour promouvoir :
- des centres et des projets de recherche scientifique en dehors des établissements d'enseignement supérieur ;
- des projets scientifiques et des projets de recherche dans les établissements d'enseignement supérieur ;
- et pour faciliter la construction de bâtiment pour la recherche dans les établissements d'enseignement supérieur, grands équipements compris.
C'est sur le fondement de cet article que s'est, par exemple, constituée la Conférence scientifique commune en juin 2007. Elle rassemble les ministres fédéraux et les ministres des Länder compétents en matière de formation, de recherche et de finances. Cette instance travaille sur les questions d'importance nationale relatives aux sciences et à la recherche scientifique et conduit une réflexion globale sur la politique scientifique. Elle a succédé à la Commission Fédération- Länder pour la Planification de la formation et le développement de la recherche.
LES ORGANES DE CONCERTATION
ENTRE L'ÉTAT ET LES
COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
* 1 Dans l'ordre alphabétique de la liste des Länder.
* 2 Les réunions exceptionnelles peuvent se tenir par téléphone - ou vidéo-conférence
* 3 Dans l'ordre alphabétique de la liste des Länder
* 4 Les réunions exceptionnelles peuvent se tenir par téléphone - ou vidéo-conférence
* 5 Dans l'ordre alphabétique de la liste des Länder
* 6 Les réunions extraordinaires peuvent se tenir par téléphone - ou vidéo-conférence