VII. LA RÉFORME DU TITRE V DE LA CONSTITUTION
Après l'échec de la Commission bicamérale
pour
les réformes constitutionnelle instituée dans le but de
réformer toute la partie II de la Constitution, les gouvernements
d'Alema et Amato ont relancé un processus de réforme
constitutionnelle portant sur le titre V de la Constitution. Les travaux se
sont basés sur des projets de loi gouvernementaux et plusieurs
propositions d'initiative parlementaire.
Une fois la réforme constitutionnelle votée, la requête de
l'organisation d'un référendum confirmatif sur la base de
l'article 138 de la Constitution a été faite tant par les
députés de l'opposition, qui contestaient sa pertinence, que par
les députés de la majorité, qui ont souhaité sa
légitimation par le peuple.
Le nouvel article 114 affirme que la République est constituée
des communes, des provinces, des villes métropolitaines, des
régions et de l'État. Par ailleurs, le modèle italien de
fédéralisme est confirmé avec le maintien, d'un
côté, d'un rapport distinct entre l'État et les
régions et, de l'autre côté, entre l'État et les
autres collectivités locales. A la législation nationale ont
été réservé le régime électoral, les
organes et les fonctions fondamentales des communes, provinces et villes
métropolitaines, ce qui exclut par conséquent la
possibilité pour les régions d'organiser ces collectivités
territoriales, à la différence de ce qui existe dans certains
régimes fédéraux. Le nouveau texte constitutionnel
confirme également la distinction entre régions ordinaires et
régions à statut spécial.
Plusieurs nouveautés assez importantes dans le nouveau titre V de la
Constitution méritent d'être signalées.
Le système de répartition des compétences
législatives entre l'État et les régions est sensiblement
modifié. Le nouvel article 117 fixe une liste des compétences
exclusives du législateur national, une liste des compétences
partagées entre l'État et les régions, et octroie aux
régions toute matière qui ne figure pas sur les deux listes
précédentes. Cette logique est typique des États
fédéraux.
La liste des compétences de l'État, considérée par
certains comme trop restreinte, reprend celles qui sont traditionnellement
réservées au pouvoir fédéral : politique
étrangère, rapports avec l'Union européenne, immigration,
cultes, défense et armée, monnaie, finances et
détermination des niveaux essentiels des prestations sociales. La
fixation des compétences de l'État a entraîné une
confrontation non seulement entre les partis politiques, mais également
avec certaines régions, dont les gouvernements appartiennent à
l'opposition par rapport au pouvoir central. Celles-ci ont demandé un
transfert de pouvoirs plus important, notamment dans les domaines de la
santé, de l'ordre public et de l'éducation. Ces demandes
s'appuyaient parfois sur des procédures de consultation populaire, comme
en Lombardie.
Pour ce qui concerne la compétence administrative, la réforme
constitutionnelle confirme pour l'essentiel ce qui a déjà
été réalisé par la loi ordinaire. Après
avoir constitutionnalisé les principes de subsidiarité, de
différenciation et d'adéquation, le nouvel article 118 affirme
que les fonctions administratives sont attribuées aux communes, sauf si,
pour en assurer l'exercice uniforme, elles doivent être attribuées
à d'autres niveaux administratifs. La compétence
générale des communes comme niveau de base de l'administration se
trouve ainsi confirmée par la Constitution.
En matière de finances locales également, les innovations
constitutionnelles se présentent comme la confirmation d'un processus
déjà entamé par la législation ordinaire. Pendant
longtemps, les ressources des collectivités territoriales provenaient en
grande partie de transferts de l'État, dont l'emploi était
largement prédéterminé. Un tel système de
financement ne répondait guère aux exigences d'autonomie de la
Constitution de 1948, dont l'article 119 prévoit pour les régions
des ressources propres, et correspondait à une vision uniforme des
collectivités territoriales et à une conception égalitaire
des prestations publiques.
Un renforcement de l'autonomie financière des collectivités
territoriales est intervenu au cours des années 1990. En ce qui concerne
plus particulièrement les finances des régions, le décret
législatif n° 446 de 1997 est venu élargir leurs
capacités financière en raison des nouvelles fonctions
administratives qui leur ont été attribuées par la loi
n° 59 de 1997, avec l'instauration d'un impôt régional sur le
revenu des personnes physiques et d'un impôt régional sur le
secteur privé.
Le décret législatif n° 56 de 2000 portant dispositions en
matière de fédéralisme fiscal constitue une innovation
considérable dans le système des finances régionales. Ce
décret prévoit en particulier la substitution de la plupart des
transferts de l'État par une participation des régions à
la répartition du produit de la TVA ; l'institution d'un fonds
national de péréquation alimenté par la TVA ;
l'attribution aux régions de transferts de l'État calculés
sur la base de leur population et de leurs capacités contributives par
habitant. Mis en oeuvre de manière graduelle, le nouveau régime
sera opérationnel en 2013.
La réforme constitutionnelle s'inscrit dans la continuité de ce
processus. Le nouvel article 119 affirme l'autonomie financière non
seulement des régions, comme c'était déjà le cas
auparavant, mais aussi des communes, des provinces, et des villes
métropolitaines. Parallèlement au renforcement de l'autonomie
financière des collectivités territoriales, un fonds de
péréquation est institué, dont le produit est libre
d'affectation et qui est réglé par une loi de l'État dans
le but d'assurer un financement supplémentaire aux territoires ayant une
plus faible capacité fiscale par habitant.