Les sénateurs sont répartis au sein de commissions permanentes, rouages essentiels du travail du Sénat disposant, chacune d’entre elles, d’un champ de compétence défini dans les différents domaines de l’activité parlementaire. Tous les sénateurs, à l'exception du Président du Sénat, font obligatoirement partie d'une commission permanente et chaque sénateur ne peut être membre que d’une seule commission permanente.
Après chaque renouvellement triennal, une liste de candidats aux différentes commissions permanentes est établie par les groupes politiques puis ratifiée par le Sénat. Composées à la représentation proportionnelle des groupes, les commissions permanentes reproduisent ainsi la configuration politique du Sénat.
Les commissions permanentes jouent un rôle essentiel dans la préparation du travail législatif, dans le contrôle du Gouvernement et dans l'information des sénateurs. Le texte de la Constitution (article 43) a longtemps limité leur nombre à 6 dans chaque assemblée, avant que la révision constitutionnelle de juillet 2008 porte ce nombre maximal à 8 dans chaque assemblée. Depuis la résolution du 19 décembre 2011, le Sénat compte sept commissions permanentes et une commission des affaires européennes.
Chaque assemblée est maîtresse de la répartition des compétences de ses commissions (en pratique, la répartition adoptée par le Sénat diffère peu de celle de l'Assemblée nationale).
Chaque commission permanente nomme son bureau composé d’un président, de vice-présidents et de secrétaires, la composition du bureau s’effectuant sur la base de la représentation proportionnelle et assurant à chaque groupe un poste de président ou de vice-président. La commission des finances et la commission des affaires sociales nomment en outre un rapporteur général.
Les commissions sont convoquées par leur président et se réunissent en principe le mercredi matin, des réunions pouvant également intervenir à d’autres moments de la semaine en fonction de leur ordre du jour et de celui des travaux en séance publique.
Les principales missions des commissions permanentes
1 - Le passage obligé des textes législatifs avant leur examen en séance plénière
La première mission des commissions permanentes consiste en l'examen des projets de loi (l'initiative émanant du Premier ministre) ou des propositions de loi (l'initiative émanant des membres du Parlement) inscrits à l’ordre du jour du Sénat et dont l'objet entre dans leur champ de compétences. Pour chaque projet ou proposition de loi soumis à son examen, la commission nomme l'un de ses membres rapporteur.
Celui-ci a pour mission d’étudier le texte et de préparer son examen, puis de présenter à la commission ses observations et ses propositions de modification.
La commission procède ensuite à la discussion du texte, article par article.
Depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, à l'exception des projets de révision constitutionnelle, des projets de loi de finances et des projets de loi de financement de la sécurité sociale, c'est sur le texte issu des travaux de la commission, intégrant les amendements qu’elle a adoptés, que s'engage la discussion dans l'hémicycle (art. 42 de la Constitution).
Si une commission s’estime compétente sur tout ou partie d’un texte qui ne lui a pas été renvoyé pour examen au fond, elle peut demander à être saisie pour avis. Dans ce cas, elle désigne un rapporteur pour avis et les amendements qu’elle adopte sont examinés par la commission saisie au fond lors de la réunion d’élaboration du texte.
La commission saisie au fond examine également l’ensemble des amendements déposés en vue de l’examen du texte en séance publique et formule un avis avant leur mise aux voix.
2 - Le contrôle du Gouvernement et l'information des sénateurs
Le rôle des commissions permanentes est aussi de contrôler l'action du Gouvernement, fonction qui passe par une information suffisante des sénateurs sur les matières dont ils auront à contrôler la gestion par le pouvoir exécutif.
Le contrôle se traduit concrètement par des investigations des rapporteurs compétents, par des auditions, par la rédaction de rapports d'information, etc.
La commission des finances dispose de prérogatives particulières en matière de contrôle budgétaire. Il en est de même de la commission des affaires sociales en matière de contrôle de la sécurité sociale.
Le cas échéant, les commissions peuvent constituer, en leur sein, ou entre elles, des missions d'information dont les travaux donnent lieu à la publication de rapports d'information.
Les moyens de contrôle des commissions permanentes ont été considérablement renforcés par la loi n° 96-517 du 14 juin 1996 qui leur a conféré (ainsi qu'aux commissions spéciales) la faculté de demander au Sénat, pour une mission déterminée et une durée n'excédant pas 6 mois, à bénéficier des prérogatives attribuées aux commissions d'enquête (cf. infra).
Par ailleurs, depuis la révision constitutionnelle de 2008, les commissions permanentes compétentes émettent un avis, après audition des personnalités concernées, sur certains projets de nomination par le Président de la République à des emplois ou fonctions définis par une loi organique « en raison de leur importance pour la garantie des droits et libertés ou la vie économique et sociale de la Nation ».
Enfin, les commissions mettent en œuvre, dans leur domaine de compétence, le suivi de l’application des lois, notamment en contribuant à un bilan annuel dressant l’état de parution des textes réglementaires d’application et leur conformité aux dispositions législatives adoptées lors des débats parlementaires.
Les commissions permanentes sont à distinguer :
- des commissions spéciales qui peuvent être créées par le Sénat, à la demande du Gouvernement, du Président du Sénat ou du président d'une commission permanente ou d'un groupe politique, pour examiner un texte spécifique (le recours à cette formule est exceptionnel).
- des commissions mixtes paritaires (les «CMP»), réunies, en cas de désaccord entre le Sénat et l'Assemblée nationale, à l'initiative du Premier ministre.
- des commissions d'enquête qui peuvent être formées, également à la proportionnelle, pour recueillir des informations soit sur des faits déterminés, soit sur la gestion des services publics ou des entreprises nationales (cf. infra) ; à la différence des précédentes, elles n’ont donc aucune fonction législative.
Les moyens : le rôle de la direction de la Législation et du Contrôle
La direction de la Législation et du Contrôle assiste tous les sénateurs engagés dans l'une quelconque des activités visées précédemment.
Elle comporte huit services, placés auprès de chacune des sept commissions permanentes et de la commission des affaires européennes : un chef de service y dirige l'activité de ses collaborateurs, tous fonctionnaires du Sénat, investis de compétences précises. Le sénateur rapporteur d'un texte de loi, trouve conseil et assistance auprès d'un fonctionnaire ; il peut aussi recueillir plus facilement les informations nécessaires à l'élaboration de ses propositions. Chaque chef de service élabore, sous l'autorité du président de sa commission, le programme et le calendrier des travaux.
Placé auprès du directeur, une cellule d'assistance au contrôle et de soutien au travail législatif est chargée de tâches d'ordre logistique (gestion du personnel du service, collecte de statistiques en vue de l'élaboration des rapports d'activité du service) et administratives (mise en place des commissions et missions non permanentes ; suivi de l'application, par le Gouvernement, des lois votées ; suivi des travaux de codification conduits par le Gouvernement).