Mission "Recherche et Enseignement supérieur"

MM. Philippe Adnot et Jean-François Rapin, rapporteurs spéciaux

III. LES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

A. UNE AUGMENTATION GLOBALE DES CRÉDITS NOTABLE DÉMONTRANT UN SOUTIEN APPRECIABLE À LA RECHERCHE QUI DOIT ÊTRE POURSUIVI ET AMPLIFIÉ

1. Un effort financier important qui ne suffit pas à atteindre l'objectif de 3 % de R&D dans le PIB

Comme indiqué précédemment, les crédits demandés au titre des programmes « recherche » de la présente mission augmentent respectivement de 3,6 % en AE et de 4,6 % en CP .

Il s'agit d' un effort particulièrement appréciable dans le contexte budgétaire actuel . En effet, à titre de comparaison, les crédits du budget général, pris dans leur ensemble, diminuent de 0,3 % pour ce qui concerne les AE et n'augmentent que de 3,2 % en CP .

Votre rapporteur spécial partage l'ambition que manifeste cette hausse , tant les dépenses de recherche symbolisent l'investissement d'une Nation en faveur de son avenir .

En revanche, malgré cette hausse des crédits, l'objectif - fixé par la stratégie « Europe 2020 », et repris par le Gouvernement, de porter à cet horizon les investissements en recherche et développement (R&D) à 3 % du PIB européen et français - ne sera pas atteint en 2018 dans notre pays. Pour mémoire, cette stratégie « Europe 2020 » - qui succède à celle de Lisbonne - vise à coordonner les politiques économiques au sein des pays de l'Union européenne, afin d'encourager « une croissance intelligente, durable et inclusive ».

En effet, la part de la R&D, mesurée par l'indicateur 4.1 « Effort de recherche de la France » ci-après - serait stable en 2018 atteignant 2,24 % du PIB . Quant à la part de la RD des entreprises française, elle serait en augmentation pour atteindre 66,3 % de l'effort national de recherche en 2018.

Indicateur de mission 4.1 : Effort de recherche de la France

Source : projet annuel de performances « Recherche et enseignement supérieur »

Plusieurs enseignements peuvent être tirés de ce tableau, en particulier le fait qu'il convient de poursuivre l'investissement public dans la recherche dans le futur, mais aussi qu' il serait vain d'opposer l'évolution des crédits publics consacrés à la recherche et les incitation fiscales à la dépense privée en faveur de la recherche, au premier rang desquelles figure le CIR .

De fait, la part de l'investissement privé dans la DIRD ne doit pas baisser mais au contraire encore légèrement augmenter afin d'atteindre l'objectif fixé dans le cadre d'Europe 2020 , c'est-à-dire les deux tiers de la dépense totale de R&D. Dans cette optique, le CIR constitue un outil puissant de compétitivité de la France , bien connu des entreprises françaises et internationales, dont il ne faudrait pas bousculer les grands équilibres au risque de pénaliser l'investissement privé ( cf. infra ).

2. Une volonté de « sincérisation » des crédits alloués aux organisations de recherche internationales qui mérite d'être saluée

L'augmentation des crédits dévolus à la recherche concerne principalement les programmes 172 « Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires » (+ 346,9 millions d'euros par rapport aux crédits ouverts en loi de finances pour 2017) et 193 « Recherche spatiale » (+ 155,4 millions d'euros par rapport à 2017, soit une hausse supérieure à 10 % d'une année sur l'autre).

Comme indiqué précédemment, des crédits dédiés aux grandes infrastructures de recherche (action 13 du programme 172) devraient permettre de remédier à une sous-budgétisation récurrente .

Mais le principal facteur de cette hausse est le début de rebasage, sur une base réaliste, des contributions de la France aux organisations internationales (OI) actives en matière de recherche , et portées pour l'essentiel, par les programmes 172 et 193.

S'agissant de ce dernier programme, emblématique au vu de la très forte proportion des crédits à destination des OI qu'il contient (64,6 % des crédits demandés pour 2018), cette nouvelle hausse, qui fait suite à celle de l'année dernière, devrait notamment permettre de casser la spirale de l'envolée de l'endettement de la France vis-à-vis de l'Agence spatiale européenne (ESA) .

Le tableau suivant, transmis par la direction générale de la recherche et de l'innovation, compare la trajectoire d'endettement de la France à l'égard de l'ESA selon le plan de moyen terme prévu l'année dernière et selon l'hypothèse définie par le présent projet de loi de finances.

Tableau d'évolution des besoins en financement, des contributions
et de la dette à l'ESA pour la France

(en millions d'euros courants)

*Subvention issue du programme 193 augmentée entre 2013 et 2017 de subventions PIA et des produits de cession des titres Arianespace

Source : Direction générale de la recherche et de l'innovation

Le caractère enfin réaliste des crédits demandés au titre de ces dépenses inéluctables - au sens de l'article 95 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique - devrait, si cet effort est poursuivi au cours des années à venir mettre un terme à une situation dénoncée de longue date tant par votre commission des finances ^{33 ( * )} que par la Cour des comptes ^{34 ( * )} et qui s'est traduite des refus de visas du contrôleur budgétaire et comptable ministériel (CBCM).

Au-delà, l'accroissement de l'endettement de la France était de moins en moins bien supporté par certains pays membres de l'ESA . À terme, c'est bien la crédibilité de notre pays en tant que moteur de l'Europe de la recherche spatiale qui était en jeu. Il conviendra ainsi de suivre, de façon attentive, le niveau de trésorerie de l'ESA pour adapter, si besoin est, le calendrier des versements.

Comme relevé précédemment, les autres programmes « recherche » de la présente mission connaissent une trajectoire financière plus contrastée. Ainsi :

- les crédits du programme 190 « Recherche dans les domaines de l'énergie, du développement et de la mobilité durables » affichent une hausse en trompe-l'oeil , traduisant en fait à l'inscription dans les crédits budgétaires de sommes de soutien à la filière aéronautique auparavant portées dans les PIA . A l'inverse, les crédits dévolus à la recherche énergétique sont en repli de 10,9 millions d'euros ;

- les crédits du programme 192 « Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle » diminuent de 3,9 % en AE et de 1,8 % en CP , du fait de la forte baisse des sommes affectées au soutien des pôles de compétitivité et au fonds unique interministériel (FUI) ;

- le programme 191 « Recherche duale » affiche une parfaite stabilité par rapport à 2017 ;

- la diminution des crédits du programme 186 « Recherche culturelle et culture scientifique » est due à la baisse de la subvention de l'État à Universcience .

3. Des marges de manoeuvre financières dégagées en faveur des organismes de recherche qui doivent cependant être confirmées

Si l'effort que le présent projet de loi de finances réalise en faveur de la recherche est donc avant tout un effort de sincérité, il n'en a pas moins des conséquences concrètes, en matière de gestion, pour les opérateurs de recherche de la mission .

En effet, jusqu'à présent, la sous-budgétisation récurrente de certaines lignes bien identifiées était compensée en gestion par l'utilisation d'une part importante des crédits mis en réserve sur les programmes concernés . Ce procédé s'apparentait à un détournement de l'esprit des mises en réserve , normalement destinées à permettre de faire face à des imprévus. Il posait donc un vrai problème de principe.

La plus grande sincérité du présent projet de loi de finances aurait donc pu se traduire par une diminution du taux de mise en réserve des opérateurs des programmes de recherche : un passage de 4,8 % à 3 % ayant été ainsi envisagé.

Selon les éléments recueillis par votre rapporteur spécial, tel n'a cependant pas été le choix final du Gouvernement : si le taux de mise en réserve demeure à 4,8 %, les opérateurs de recherche bénéficieront, en compensation, de l'octroi d'une augmentation de 25 millions d'euros de leur budget récurrent , dont 20 millions d'euros destinés au soutien des laboratoire de recherche et 5 millions d'euros plus spécifiquement destinés à la recherche en sciences humaines.

Il conviendra de demander à la ministre, en séance publique, la confirmation de ce choix ainsi que la ventilation par organisme des crédits supplémentaires ainsi dégagés.

4. Une « tuyauterie financière » qui reste complexe et limite les capacités d'arbitrage du Parlement

Ce satisfecit de votre rapporteur spécial ne saurait néanmoins dissimuler sa perplexité face à la construction de la présente mission et à l'ensemble de la « tuyauterie » des financements publics en faveur de la recherche .

S'agissant de la mission elle-même, son découpage apparemment thématique, dans l'esprit de la loi organique relative aux lois de finances, présente en réalité un caractère administratif très marqué , correspondant à une logique de financement par ministère .

Par exemple, le programme 191 « Recherche duale » porte la part de financement du ministère de la défense au CEA et au CNES, avec une justification au premier euro et une partie objectifs particulièrement lacunaires.

Les investissements d'avenir ont encore accru cette complexité . Le remplacement de financements PIA en faveur de l'aviation civile par des crédits budgétaires, évoqué supra , illustre bien cette confusion . Mais les financements croisés, donnant un caractère quasi-budgétaire à une partie des investissements d'avenir, concernent aussi d'autres acteurs, comme les pôles de compétitivité.

Il découle de ce cloisonnement et de cette multiplicité de canaux de financement :

- en premier lieu, un manque de transparence dans le financement global des opérateurs de recherche ;

- en deuxième lieu, une ligne de partage parfois discutable entre ce qui relève vraiment d'un financement budgétaire et ce qui doit être intégré au sein des investissements d'avenir ;

- enfin, une limitation de la capacité d'arbitrage et d'amendement du Parlement .

5. Une hausse substantielle des crédits d'intervention de l'ANR qui lui permettra d'améliorer son taux de sélection des projets, conformément aux préconisations notre ancien collègue Michel Berson35 ( * )

Depuis maintenant une quinzaine d'années, dans les pays industrialisés qui se situent à la frontière de la connaissance, les équipes de chercheurs doivent candidater lors d'appels à projets compétitifs pour obtenir les financements nécessaires au développement de leurs projets de recherche .

L'Agence nationale de la recherche (ANR) , créée en 2005, a précisément pour mission la mise en oeuvre du financement de la recherche sur projets dans notre pays , en répartissant les crédits d'intervention qui lui sont alloués par le programme 172 « Recherches scientifiques et technologique pluridisciplinaires » .

De 2012 à 2015, le budget global de l'ANR, qui avait atteint un point haut à 858 millions d'euros en 2008 est passé de 742 millions d'euros à 561 millions d'euros , soit une baisse de - 24 % et les crédits d'intervention répartis sur appels à projets ont chuté de - 30 % , passant de 556 millions d'euros en 2012 à 390 millions d'euros en 2015, année lors de laquelle le budget de l'ANR avait atteint un point bas .

Évolution du budget alloué par l'Agence nationale de la recherche
aux projets de recherche entre 2005 et 2016

(en millions d'euros)

Source : Agence nationale de la recherche

Cette diminution des crédits d'intervention de l'ANR - à laquelle sont venus s'ajouter les effets de la hausse du nombre de projets présentés due au passage en deux temps de la procédure d'évaluation en 2014 - a entraîné une chute du taux de succès des appels à projets . Ce taux est, en effet, passé de 20 % des projets soumis en 2012 à 15 % des projets soumis en 2016 ; ce qui a constitué une source de découragement certaine pour les équipes de chercheurs .

Évolution du taux de sélection de l'Agence nationale de la recherche
entre 2005 et 2016

Source : Agence nationale de la recherche

Pour remédier à cet échec - dont il était largement responsable - le Gouvernement avait décidé d'allouer 63,9 millions d'euros supplémentaires à l'ANR en 2016, soit une timide augmentation de 11,9 % de ses crédits .

Ce mouvement de hausse s'est nettement amplifié en 2017 , puisque les moyens budgétaires de l'ANR s'élevaient en projet de loi de finances initiale à 703,4 millions d'euros en AE, soit une hausse de 75,4 millions d'euros (+ 12 %) par rapport à 2016, et à 639,4 millions d'euros en CP. Cette augmentation s'inscrivait ainsi dans les engagements de l'ancien Président de la République ^{36 ( * )} , qui avait promis d'augmenter les crédits de façon substantielle , afin de relever le taux de sélection .

Ce taux s'est en effet légèrement amélioré en 2016, puisqu'il a atteint 14,7 % , et il devrait poursuivre sa remontée en 2017, grâce à la hausse des crédits d'intervention de l'ANR . La barre des 15 % de sélection pourrait être franchie cette année.

Le nouveau Président de la République paraissait conscient des difficultés de l'ANR puisqu'il avait écrit le 3 avril 2017, en réponse à un questionnaire que lui avaient adressé une centaine de personnalités scientifiques que « la réduction opérée en début de quinquennat [en 2012] des moyens de l'ANR avait été une erreur » et « qu'il lui redonnerait des moyens comparables à ceux des meilleures agences de financement de la recherche chez nos partenaires européens ».

De fait, le présent projet de loi de finances prévoit pour l'ANR une enveloppe de 736,1 millions d'euros d'autorisations d'engagement (AE) et 773,3 millions d'euros de crédits de paiement (CP), soit une hausse de 32,7 millions d'euros en AE (+ 4,6 %) et de 133,9 millions d'euros en CP (+ 20,9 %). L'Agence nationale de la recherche n'avait plus disposé d'autant de crédits depuis 2011 .

Dans son rapport « L'Agence nationale de la recherche : une ambition à retrouver pour le financement de la recherche sur projets » ^{37 ( * )} présenté devant votre commission des finances le 26 juillet 2017, notre ancien collègue Michel Berson avait estimé « qu'il serait indispensable de permettre à l'ANR de retrouver d'ici 2020, au plus tard, son niveau de crédits d'intervention répartis par appels à projets de 2009 , soit 650 millions d'euros , ce qui correspondrait à environ 850 millions d'euros de crédits d'intervention et à un budget total de 880 millions d'euros » .

Selon lui, seul un budget de ce niveau permettrait à l'ANR de renouer avec des taux de succès davantage acceptables , bien que toujours relativement bas.

Manquent donc encore au moins 100 millions d'euros pour le budget de l'Agence nationale de la recherche , tout en sachant que seul un budget de 1 milliard d'euros environ permettrait de cesser de rejeter d'excellents projets faute de financement adéquats .

Comme le lui ont confirmé les dirigeants d'organismes de recherche qu'il a entendus, votre rapporteur spécial rappelle que le maintien à un niveau très bas du taux de sélection des projets par l'ANR - relativement au t aux moyen de sélection de 24 % dans les autres pays de l'Union européenne pour des procédures comparables - a des effets délétères sur les équipes de chercheurs des organismes de recherche.

Monter des projets requiert en effet un investissement très important de la part des équipes et un taux d'échec trop important , voire sincèrement déraisonnable , provoque un découragement de beaucoup de chercheurs , qui voient leurs excellents projets rejetés sans véritable raison alors qu'ils ont pourtant reçu de très bonnes appréciations.

B. ALORS QUE LES FINANCEMENTS EUROPÉENS CONSACRÉS À LA RECHERCHE AUGMENTENT, LES PARTICIPATIONS FRANÇAISES DANS LES PROJETS SÉLECTIONNÉS POURSUIVENT LEUR DIMINUTION

1. La montée en puissance des financements européens de la recherche dans le cadre du programme-cadre « Horizon 2020 » offre de nouvelles opportunités aux chercheurs français

Depuis le début des années 2000, les financements ouverts par l'Union européenne en matière de recherche au travers des sixième et septième programmes-cadres de recherche et développement technologique (PCRDT) puis du programme-cadre « Horizon 2020 », ont connu une augmentation marquée , comme le montre le graphique ci-dessous.

L'enveloppe dédiée au programme-cadre « Horizon 2020 » s'élève ainsi à 79 milliards d'euros sur la période 2014-2020.

L'obtention de financements européens par les chercheurs français via les appels à projets constitue donc un enjeu financier décisif pour la recherche française .

Évolution du budget des programmes européens
de financement de la recherche

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les données de la Commission européenne

Le programme-cadre « Horizon 2020 » regroupe, pour la première fois, les différents programmes de recherche et d'innovation européens : le PCRD, le programme Euratom, les actions pour l'innovation du programme-cadre pour l'innovation et la compétitivité (CIP) et l'Institut européen d'innovation et de technologie (IET). Cette intégration doit permettre de soutenir les projets tout au long de leur processus de maturation, aux étapes de la recherche comme de l'innovation , et de rationaliser les financements européens dans ces domaines .

Des critiques avaient visé la complexité du précédent modèle de financement que constituait le septième programme-cadre . Ce dernier pouvait, en effet, mener à un décalage important entre les anticipations des équipes et les montants effectivement financés. En outre, la politique d'audits financiers ex-post menée par la Commission sur les projets des sixième et septième programmes-cadres a parfois semblé trop rigoureuse et extensive .

Le programme « Horizon 2020 » est ainsi simplifié par rapport au septième programme-cadre sous trois aspects : d'une part, il n'est plus fondé que sur deux règlements (règlement dit « cadre » et règlement sur les règles de participation) et sur une décision instituant un programme spécifique unique d'Horizon 2020,

D'autre part, les conditions de participation ont été revues : les mêmes règles s'appliquent à tous les projets et initiatives (des exceptions sont possibles, mais très restreintes). Par ailleurs, le modèle de remboursement des coûts est fortement simplifié , de façon à réduire le risque d'erreur, à accélérer l'attribution des financements et revenir à une politique d'audit plus mesurée.

Enfin, le programme-cadre « Horizon 2020 » se concentre sur trois priorités :

- l'« excellence scientifique » qui a pour objectif d'élever le niveau d'excellence scientifique de l'Europe pour garantir des recherches de classe mondiale à long terme, de soutenir les meilleures idées, de développer les talents en Europe, d'offrir aux chercheurs l'accès à des infrastructures de recherche prioritaires et de rendre l'Europe attrayante pour les meilleurs chercheurs du monde ;

- la « primauté industrielle » qui aura pour but de fournir des investissements ciblés sur des technologies industrielles clefs pour la compétitivité des entreprises européennes , de relever les défis sociétaux, d'optimiser le potentiel de croissance des entreprises et d'aider les petites et moyennes entreprises (PME) européennes innovantes à devenir des acteurs majeurs sur le marché mondial ;

- les « défis sociétaux » qui devraient être « orientés vers la réponse aux grands défis sociétaux auxquels l'Europe est confrontée et qu'aucun État membre ne peut prétendre relever seul », plutôt que vers des disciplines scientifiques ou des secteurs technologiques.

2. La situation relative de la France en matière d'accès aux financements européens ne cesse de se dégrader depuis 1998

La France a été le troisième pays bénéficiaire du septième programme-cadre pour la recherche et développement technologique (PCRDT).

Toutefois, par rapport au sixième programme, la participation de la communauté française de recherche et d'innovation aux appels à projets européens avait significativement décru : les financements obtenus par les participants français étaient ainsi passés de 13,5 %, pour le cinquième programme, à 13 % pour le sixième avant de nettement diminuer à 11,3 %, pour le septième. Cette tendance à la baisse fut particulièrement marquée dans la seconde partie de la période, c'est-à-dire entre 2011 et 2013.

Au total, la part relative de la France n'a cessé de reculer depuis 1998.

Les premiers chiffres de programme-cadre « Horizon 2020 » ne sont guère flatteurs pour notre pays et tendent à montrer que le recul de la France en matière de recherche au niveau européen s'amplifie . À ce stade, la France participe à 22 % des projets sélectionnés (3 245 projets sur les 14 658 retenus) et représente 8,8 % des participations dans les projet s (3 517 participations sur un total de 39 859).

Ces participations représentent un total de 2,7 milliard d'euros obtenus par les équipes françaises, soit 10,6 % des financements disponibles , contre 11,3 % sur l'ensemble du septième PCRDT .

Ces chiffres globaux recouvrent des variations annuelles relativement significatives : en 2014, la France a obtenu 11,4 % des financements engagés , avant de voir sa participation reculer à 9,6 % en 2015 puis légèrement remonter à 10,4 % en 2016.

Par rapport aux chiffres du septième PCRDT, on observe, en dépit d'une augmentation à 8,4 % (contre 7,7 % lors de la période précédente) de la part des financements demandés par la France, une diminution :

- de la part des propositions à participation française ( 17,3 % contre 20,7 % sous le septième PCRDT) ;

- de la part relative des participations françaises dans les projets déposés ( 7,6 % contre 7,9 % sous le septième PCRDT) ;

- des projets retenus à participation française ( 22,1 % contre 27,7 % sous le septième PCRDT) ;

- de la part relative des participations françaises dans les projets retenus ( 9 % contre 9,4 % sous le septième PCRDT).

Évolution des chiffres clés de la participation française au cours des
huit dernières années aux programmes cadres européens pour la recherche

Sources : réponses au questionnaire du rapporteur spécial

Si l'Allemagne et la Grande-Bretagne obtiennent traditionnellement plus de financements européens que notre pays , la France est désormais rattrapée par les Pays-Bas et surtout par l'Espagne , qui bénéficie d'une dynamique depuis 2007 très positive atteint des niveaux de réussite équivalents à ceux de notre pays depuis 2015 , après avoir dépassé l'Italie en 2013.

Notre pays devrait s'inspirer de notre voisin espagnol , dont la performance résulte d'une politique ouvertement volontariste , avec des incitations fortes aux équipes publiques et privées pour les encourager à se tourner vers les programmes européens .

Dans cette perspective, il est sans doute nécessaire de renforcer notre dispositif de pilotage de la participation aux programmes de recherche de l'Union européenne.

Évolution annuelle des parts de financement obtenus
par les principaux pays européens

Sources : réponses au questionnaire du rapporteur spécial

Seuls trois organismes de recherche français font partie des vingt-cinq principaux bénéficiaires des financements européens dans le cadre d'Horizon 2020 : le CNRS, le CEA, l'INSERM. Il convient, toutefois, de noter que le CNRS est l'organisme qui obtient le plus de crédits en Europe , avec 459 millions d'euros en 2016.

La part relative de ces organismes dans l'ensemble des financements européens obtenus par la France a augmenté dans les années récentes, puisque le CNRS et le CEA bénéficient actuellement de 27 % de ces crédits contre 25 % de ceux du septième PCRDT.

Il convient également de noter que la France se distingue par une participation industrielle meilleure que la moyenne européenne , grâce aux acteurs de l'aéronautique et de la microélectronique .

Les principaux bénéficiaires français du programme européen « Horizon 2020 »

Sources : réponses au questionnaire du rapporteur spécial

C. LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES ONT CONSACRÉ 1,19 MILLIARD D'EUROS À LA RECHERCHE EN 2016, UNE SOMME EN DIMINUTION QUI REFLÈTE LES MOINDRES AMBITIONS DES CPER 2015-2020 DANS CE DOMAINE

1. 70 % des financements des collectivités territoriales en faveur de la recherche proviennent des régions

Le budget que les collectivités territoriales déclarent affecter aux opérations de recherche et de transfert de technologie (R&T) était estimé à 1 191,8 millions d'euros en 2016, soit un montant en nette diminution de 62,5 millions d'euros (- 5%) par rapport aux 1 252 millions d'euros de 2014.

Les régions assument la plus grande part de cet effort puisqu'elles y participent à hauteur de 851 millions d'euros , soit 70 % des montants dépensés par les collectivités territoriales .

Le budget des départements s'élève quant à lui à 148 millions d'euros , soit 12 % du total . Les communes et les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) dépensent les 18 % restants , soit environ 217 millions d'euros . Ces dernières années, la tendance est clairement à la hausse des financements portés par les régions et à la baisse de ceux qui proviennent des autres collectivités territoriales .

Budget « R&T » par habitant des régions métropolitaines en 2015

Source : réponses au questionnaire du rapporteur spécial

Les opérations réalisées dans le cadre des contrats de plan État-Région (CPER) représentent 24 % du budget total des collectivités territoriales consacré à la R&T, soit 273,5 millions d'euros en 2016.

De 2014 à 2016, les collectivités territoriales ont fait des transferts de technologie et des aides aux entreprises innovantes leur priorité en matière de recherche. Elles leur ont consacré pas moins de 422 millions d'euros par an, en moyenne, soit 35 % de leurs budgets R&T .

Ces aides visent à améliorer l'accès des entreprises aux moyens humains et techniques pour le développement d'une recherche technologique , les conseils régionaux privilégiant le soutien aux partenariats entre recherche publique et privée .

Les collectivités territoriales sont également très impliquées dans des opérations immobilières en faveur de la recherche qui représentaient, en 2016, 27,1 % de leurs budgets R&T , soit 323 millions d'euros . Sur cette somme, 185,3 millions d'euros provenaient du volet recherche-enseignement supérieur et transfert de technologie des CPER . Les opérations immobilières représentent ainsi 67 % des financements accordés par les collectivités dans le cadre des CPER.

L'engagement financier est moindre en ce qui concerne le soutien aux projets de recherche (10 % des budgets R&T) ou le renforcement des équipements scientifiques des laboratoires des universités et des organismes de recherche (8 %). Les aides aux chercheurs absorbent 11 % des crédits sous forme d'allocations diverses (allocations d'aide à la mobilité internationale, aide à l'embauche de chercheurs et à l'accueil de chercheurs de haut niveau).

En 2016, l'intervention des collectivités territoriales en direction des pôles de compétitivité s'est traduite par un budget de 109,7 millions d'euros . Ces financements étaient dirigés à 85 % vers des opérations de transfert de technologie et des aides à l'innovation dont plus des deux-tiers , conformément à la vocation des pôles, s'adressent à la recherche partenariale .

Budget des collectivités territoriales consacré à la R&T de2014 à 2016,
par type d'opération

(en millions d'euros)

Source : réponses au questionnaire du rapporteur spécial

2. Les crédits des CPER 2015-2020 consacrés à la recherche sont en net retrait par rapport à ceux des CPER 2007-2013

Le volet « recherche et innovation » des 27 contrats de plan État-Région (CPER) qui ont été signés en 2015 ^{38 ( * )} comporte 372 projets , construits à l'échelle des sites.

Pour accompagner les régions, l'État s'est engagé à financer une enveloppe « recherche et innovation » à hauteur de 205,8 millions d'euros sur la période 2015-2020 , contre 365 millions d'euros sur la période 2007-2013 , à partir de crédits portés par le programme 172 « Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires ».

Cette somme de 205,8 millions d'euros est composée de :

- 124 millions d'euros inscrits aux mandats de négociation transmis aux préfets au titre de l'enveloppe initiale du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche ;

- 81,8 millions d'euros au titre de rallonges accordées par le Premier ministre (inscrits aux mandats ou annoncés dans le cadre des négociations en région).

L'enveloppe « recherche » permettra le financement d'équipements scientifiques nécessaires aux projets de recherche . L'enveloppe « innovation » est dédiée principalement au soutien de structures de transfert de technologie labélisées par le ministère : les centres de ressources technologiques (CRT) et les plates-formes technologiques (PFT) .

D. LE CRÉDIT D'IMPÔT RECHERCHE, UNE DÉPENSE FISCALE DE 5,8 MILLIARDS D'EUROS DONT LES EFFETS DEMEURENT MAL ÉVALUÉS EN DÉPIT DES NOMBREUX TRAVAUX QUI LUI SONT CONSACRÉS

Les programmes « Recherche » de la MIRES comprennent quinze dépenses fiscales dont le coût total s'élèverait , selon le projet annuel de performances, à 6 690 milliards d'euros en 2018 (soit près de 58 % des crédits budgétaires rattachés à ces programmes ). Le coût de ces dépenses est en constante augmentation depuis 2011 ( cf. tableau infra ).

Les trois principales dépenses fiscales rattachées aux programmes « Recherche » sont :

- le crédit d'impôt recherche (CIR ), dont le coût est évalué à 5,8 milliards d'euros pour 2018 et qui constitue, de très loin, la principale dépense fiscale de la MIRES ;

- la taxation à taux réduit des plus-values à long terme provenant des produits de cessions et de concessions de brevets , dont le coût peut être estimé à 660 millions d'euros ^{39 ( * )} ;

- le crédit d'impôt en faveur de l'innovation (CII), institué par la loi de finances pour 2013 ^{40 ( * )} , dont le coût serait de 180 millions d'euros en 2018.

En réalité, le CII constitue une extension du CIR aux dépenses liées à la conception de prototypes de nouveaux produits et aux installations pilotes des petites et moyennes entreprises (PME) dans la limite de 400 000 euros par an et à un taux de crédit d'impôt de 20 %.

Ainsi, alors que le crédit d'impôt recherche (CIR) est souvent considéré isolément, il apparaît que le secteur de la recherche bénéficie également d'autres dispositifs fiscaux dérogatoires correspondant à des montants conséquents , qui, bien que moins visibles que les dotations budgétaires, doivent faire l'objet d'une analyse dédiée et d'évaluations régulières .

Tableau récapitulatif des dépenses fiscales rattachées aux programmes relatifs à la recherche de la mission « Recherche et enseignement supérieur »

(en millions d'euros)

Source : réponse au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial

1. La dépense fiscale relative au crédit d'impôt recherche devrait augmenter de 100 millions d'euros en 2018

Le crédit d'impôt recherche (CIR) , créé en 1983 et réformé profondément de 2004 à 2008, est devenu la dépense fiscale rattachée à la recherche la plus importante en termes quantitatifs . Depuis la réforme de 2004 qui a introduit une part en volume dans le calcul de ce crédit d'impôt, le nombre d'entreprises déclarantes et le montant de la créance ont très fortement augmenté .

Depuis le 1 ^er janvier 2008, le CIR consiste en un crédit d'impôt de 30 % des dépenses de R&D jusqu'à 100 millions d'euros et 5 % au-delà . Entre 2008 et 2014, le nombre d'entreprises déclarantes a augmenté de 56 % , pour atteindre près de 22 000 , pour un montant de dépenses éligibles de 21 milliards d'euros et un crédit d'impôt de 5,8 milliards d'euros en 2018 , contre 1,7 milliard d'euros en 2007.

Au cours des dernières années, la créance issue du CIR semble évoluer comme la dépense intérieure de recherche et développement des entreprises (DIRDE) .

Évolution de la créance fiscale liée au crédit d'impôt recherche
et au crédit d'impôt pour l'innovation
depuis 2009 (créance fiscale)

Les données 2012, 2013 et 2014 sont des données provisoires. En effet, pour une année n, les données du CIR sont définitives en décembre n+4 car les entreprises ont trois ans pour déposer des déclarations rétroactives.

Source : réponse au questionnaire budgétaire

Le montant du crédit d'impôt recherche demeure difficile à anticiper : la dépense fiscale dépend de la dynamique de la créance , mais aussi de l'impôt sur les sociétés et des demandes de remboursement immédiat des entreprises , dont les règles ont varié depuis 2008, notamment durant le plan de relance, puis avec la généralisation aux PME (au sens communautaire) de la possibilité d'un remboursement immédiat .

La part des entreprises - PME principalement, entreprises nouvelles, jeunes entreprises innovantes ou entreprises en difficulté - bénéficiaires du droit au remboursement immédiat et en demandant l'application peut en effet fluctuer selon les exercices et expliquer les variations de la dépense fiscale constatées en exécution. Ainsi, la créance fiscale a été systématiquement sous-évaluée entre 2010 et 2012.

Évaluation de la dépense fiscale annuelle relative au CIR
de 2010 à 2017

Source : réponse au questionnaire budgétaire

Alors qu'en 2008, 69 % de la créance fiscale bénéficiait aux entreprises de l'industrie et seulement 29 % à celles des services , cette répartition a évolué ces dernières années puisque les entreprises industrielles ne représentaient plus que 60 % de la créance fiscale en 2014, contre 38 % pour les entreprises de service .

Toujours en 2014, la répartition de la créance fiscale en fonction de la taille de l'entreprise montrait que celle-ci bénéficiait pour un tiers environ aux PME , pour un tiers aux entreprises de taille intermédiaire et pour un autre tiers aux grands groupes de plus de 5 000 salariés .

Évaluée à 5 420 millions d'euros par le projet annuel de performances pour 2017, la dépense fiscale de 2016 s'établit finalement à 5 555 millions d'euros dans le projet annuel de performances pour 2018, soit une hausse de 135 millions d'euros .

Cet écart s'explique notamment par le travail qui a été mené pour fiabiliser le montant de la créance à partir de 2010 , travail qui a conduit à une nouvelle constatation de la créance à un niveau supérieur à celui retenu antérieurement . Cela conduit mécaniquement à une réévaluation à la hausse de la dépense fiscale .

Pour les mêmes raisons, la dépense fiscale pour 2017 est réévaluée à 5 707 millions d'euros dans le projet annuel de performances pour 2018 contre 5 505 millions d'euros dans le projet annuel de performances pour 2017, soit une augmentation encore plus significative de 202 millions d'euros .

Pour 2018, la fiabilisation des données permet d'estimer que la dépense augmenterait sensiblement pour atteindre 5 802 millions d'euros , soit une hausse de 95 millions d'euros (+ 1,7 %) .

2. Un dispositif qui est devenu la première aide à la R&D des entreprises depuis 2008

Le montant du CIR a dépassé les aides directes à la R&D des entreprises depuis 2008 , en se stabilisant autour de 19 % des dépenses intérieures de R&D des entreprises (DIRDE) . Les aides directes représentent moins de 10 % de la DIRDE depuis 2009, contre 18 % en 1993. Le cumul des deux types d'aide porte le taux de financement public des dépenses de R&D des entreprises à 27 % en 2013 (soit 0,40 % du PIB ).

Ce niveau de soutien public place la France en deuxième position selon les données de l'OCDE , nettement derrière la Russie (dont le soutien public atteint 58 % de la DIRDE), proche du Canada ( 25 % ) et du Portugal ( 21 % ), mais loin devant les États-Unis , l'Allemagne ou le Japon . En Allemagne ou au Japon en particulier, l'intensité en R&D privée est élevée du fait de la structure sectorielle de ces économies où les secteurs comme l 'automobile et l'électronique représentent une forte part de la R&D privée .

Le crédit d'impôt recherche a fait l'objet de plusieurs études d'évaluation , qui ont fait l'objet d'une « revue de la littérature » réalisée par l'Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE) rendue publique en avril 2017.

Ces différentes analyses statistiques permettent de conclure à un effet positif de ce crédit d'impôt sur les dépenses de recherche des entreprises : la part de la recherche privée aurait reculé au cours des dernières années en l'absence de ce crédit d'impôt , qui a permis de stabiliser l'effort de recherche en France , même s'il présente d'indiscutables effets d'aubaine. Si la réforme de 2008 n'a pas eu d'effets très significatifs sur les dépôts de brevets , elle a favorisé en revanche l'emploi des chercheurs par les entreprises.

Il n'en demeure pas moins que le coût du dispositif doit être maîtrisé : comme le souligne un rapport de l'OCDE paru en juin 2014 ^{41 ( * )} , le CIR devrait être davantage concentré et ciblé sur les entreprises qui en ont le plus besoin. Il apparaît en particulier que les grandes entreprises bénéficient d'une dépense fiscale coûteuse pour l'État alors même que l'effet incitatif est réduit par rapport aux petites et moyennes entreprises , au vu des montants en jeu.

De plus, le CIR apparaît comme un soutien important pour d'autres dispositifs publics comme les pôles de compétitivité , les instituts Carnot , les jeunes entreprises innovantes ou bien encore les efforts en faveur de l'insertion des docteurs .

Une nouvelle étude d'impact du CIR a été lancée en 2015, par le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche, concernant l'incidence du CIR sur l'effort de recherche des entreprises et l'embauche de docteurs . S'agissant des docteurs, cette étude parvient ainsi à deux conclusions :

- d'une part, les difficultés d'insertion des docteurs sur des postes de R&D en entreprise sont notamment liées à leurs choix de spécialités , qui diffèrent de celles des ingénieurs, y compris au sein des disciplines scientifiques ;

- d'autre part, l'impact positif de la réforme de 2008 sur l'embauche, en CDI sur des postes de R&D, de jeunes diplômés et notamment de « jeunes docteurs » par rapport aux ingénieurs.

Enfin, le ministère a contribué à la rédaction de l'appel à projet de recherche de la Commission nationale d'évaluation des politiques d'innovation (CNEPI) pour « Évaluer les effets du crédit d'impôt recherch e », qui a été publié en juin 2016. Trois sujets sont actuellement à l'étude dans ce cadre :

- « l'impact du CIR sur les principaux indicateurs d'innovation des enquêtes françaises sur l'innovation (CIS), et au-delà sur l'emploi et la productivité des entreprises, 2000-2004, 2008 et 2012 », pour mieux appréhender l'impact du CIR sur l'innovation, les créations d'emploi et la productivité des entreprises ;

- « l'évaluation des interactions des politiques publiques d'aide à la R&D », pour mesurer l'efficacité respective et conjointe du CIR, des aides accordées par BPI France et de la taxation à taux réduit des plus-values à long terme provenant des produits de cessions et de concessions de brevets ;

- « une évaluation des effets du dispositif Jeunes docteurs sur l'accès aux emplois de R&D », qui vise à mieux expliciter les effets du CIR sur l'accès à l'emploi des chercheurs, notamment pour les jeunes docteurs.

E. LE « FONDS POUR L'INNOVATION DE RUPTURE », LE RISQUE D'UNE DÉBUDGÉTISATION PRÉJUDICIABLE AUX INTÉRÊTS PATRIMONIAUX DE L'ÉTAT

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* ³³ Cf. par exemple rapport d'information Sénat n° 226 (2008-2009) de notre ancien collègue Christian Gaudin, alors rapporteur spécial, ou, plus récemment, rapport Sénat n° 645 (2016-2017), Tome II, relatif au projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2016.

* ³⁴ Cf. rapport de la Cour des comptes sur l'exécution budgétaire 2016, « Mission interministérielle Recherche et enseignement supérieur (MIRES) ».

* ³⁵ Ibid.

* ³⁶ Annonce faire par le chef de l'État le 14 mars 2016 lors de l'inauguration de l'Institut Pierre-Gilles de Gennes pour la microfluidique.

* ³⁷ Ibid.

* ³⁸ Un contrat de plan interrégional État-région (CPIER) Vallée de la Seine est également contractualisé. Ce CPIER concerne, entre autres, des opérations de recherche interrégionales impliquant les régions Haute et Basse Normandie et l'Île-de-France.

* ³⁹ Selon le tome II de l'annexe « Voies et moyens », le coût de cette dépense fiscale n'est pas connu pour 2018; toutefois, pour le calcul du montant des dépenses fiscales rattachées à la MIRES son coût pour 2017 tient lieu d'estimation pour 2018, ce qui est également fait dans le présent rapport.

* ⁴⁰ A rticle 71 de la loi n° 2012-509 du 29 décembre 2012 de finances pour 2013.

* ⁴¹ Rapport du 27 juin 2014 concernant l'évaluation des politiques d'innovation en France.

* ⁴² Compte rendu intégral de la séance du 6 juillet 2017.

* ⁴³ Audition devant la commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale le 19 juillet 2017.

* ⁴⁴ Audition devant la commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale le 19 juillet 2017.

* ⁴⁵ Rapport d'information de la mission d'information commune sur la Banque publique d'investissement Bpifrance, Assemblée nationale, 30 septembre 2015, pages 127 et 128.

* ⁴⁶ « Le fonds pour l'innovation générera 200 millions d'euros par an, dit Bruno Le Maire », Reuters, 21 septembre 2017.