Mission "Egalité des territoires et logement" et articles 54 à 56 bis rattachés

M. Philippe Dallier, rapporteur spécial

PREMIÈRE PARTIE : PRÉSENTATION DE LA MISSION

Avec 18,2 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 17,9 milliards d'euros en crédits d'engagement (CP), dans sa version déposée à l'Assemblée nationale, la mission « Égalité des territoires et logement » connaît une augmentation de respectivement 32,3 % et 33,5 % de ses crédits , en raison principalement de la budgétisation de l'allocation de logement familiale (ALF) qui était jusqu'à présent financée par la branche famille de la sécurité sociale.

I. LE FINANCEMENT PAR LE BUDGET DE L'ETAT DES ALLOCATIONS DE LOGEMENT FAMILIALES

Dans le cadre de la mise en oeuvre du Pacte de responsabilité et de solidarité, le projet de projet de loi de finances pour 2016 poursuit l'évolution engagée dans le cadre de la loi de finances initiale pour 2015 et prévoit de transférer à l'État le financement de l'allocation de logement familiale (ALF) jusqu'à présent assuré par la branche famille de la sécurité sociale.

La loi de finances initiale pour 2015 avait en effet déjà procédé à la « rebudgétisation » d'une partie du financement des aides personnalisées au logement afin de compenser pour le Fonds national d'aide au logement (Fnal) la perte de recettes due à la suppression d'une partie des cotisations employeurs « famille ». 5,7 milliards d'euros supplémentaires avaient ainsi été prévus dans le budget de la mission.

4,7 milliards d'euros supplémentaires sont prévus pour 2016 au titre de la « budgétisation » du financement de l'ALF, ce qui fera passer la subvention d'équilibre versée par l'État au Fnal de 11 milliards d'euros (dans le projet de loi de finances pour 2015) à 15,4 milliards d'euros (projet de loi de finances pour 2016), compte tenu des mesures d'économies réalisées par ailleurs. Cette subvention représente désormais 99,9 % des crédits du programme 109 « Aide à l'accès au logement » de la mission.

L'ensemble des aides personnelles au logement - aide personnalisée au logement (APL), allocation de logement familiale (ALF) et allocation de logement sociale (ALS) - seront ainsi financées par le Fnal .

Comme l'an dernier, votre rapporteur spécial considère que cette « budgétisation » de l'ALF a le mérite d'unifier et de clarifier les modalités de financement des aides personnelles au logement . Il espère surtout que cette évolution permettra de mieux appréhender les besoins.

II. EN DÉPIT DES CRÉDITS SUPPLÉMENTAIRES DONT IL BÉNÉFICIERA, LE BUDGET DE LA MISSION RESTERA SOUS TENSION POUR L'ANNÉE 2016

A. DANS SA VERSION DÉPOSÉE À L'ASSEMBLÉE NATIONALE, LE PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2016 NE PERMET PAS DE GARANTIR UNE EXÉCUTION SANS OUVERTURE DE CRÉDITS SUPPLÉMENTAIRES

La mission « Égalité des territoires et logement » connait une augmentation de 32,3 % en autorisations d'engagement (AE) et 33,5 % en crédits de paiement (CP) , pour atteindre respectivement 18,2 milliards d'euros et 17,9 milliards d'euros .

Cette hausse est principalement liée au transfert de la branche famille de la sécurité sociale à l'État du financement de l'allocation de logement familiale (ALF) qui vient d'être présenté, sur le programme 109 « Aide à l'accès au logement » qui voit dès lors ses crédits augmenter de plus de 40 %, pour atteindre 15,4 milliards d'euros.

De même, le programme 177 « Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables » bénéficie de 74,4 millions d'euros supplémentaires , correspondant à une hausse de 5,5 % du budget alloué par rapport à la loi de finances initiale pour 2015. Le Gouvernement tente ainsi de couvrir les besoins, toujours plus grands d'année en année, de la veille sociale et de l'hébergement d'urgence.

Le programme 135 « Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat » enregistre en 2016 une nouvelle baisse de ses autorisations d'engagement (- 8,2 %) tandis que ses crédits de paiement augmentent de 2,3 % .

Cette évolution des crédits de paiement cache en réalité deux tendances distinctes. D'un côté, la participation de l'État au financement du logement social ne cesse de se réduire puisque les crédits de paiement consacrés aux aides à la pierre passent de 150 millions d'euros en 2015 à 100 millions d'euros en 2016. De l'autre, le programme 135 dispose de 60 millions d'euros en CP (contre 15 millions d'euros en CP en 2015) afin de financer le dispositif d'aide aux communes participant à l'effort de construction de logement, appelée aide aux « maires bâtisseurs » .

L'évolution des crédits de la mission « Égalité des territoires et logement »
entre 2015 et 2016

Les crédits de la mission, tels qu'issus du projet de loi de finances déposé devant le Parlement, respectent le plafond de la programmation pluriannuelle , enregistrant même une réduction de - 2,4 % de ses crédits tandis que ceux du budget général (hors missions « Relations avec les collectivités territoriales ») augmentent de 0,2 %.

Respect de la programmation pluriannuelle des crédits de paiement de la mission « Égalité des territoires et logement » (hors remboursements et dégrèvement, charge de la dette et contributions au CAS « Pensions »)

(en millions d'euros)

*avant mesures de périmètre et mesures de transfert. Le calcul ne tient notamment pas compte du transfert à l'État du financement de l'allocation de logement familiale (ALF) pour 4,7 milliards d'euros.

Source : Commission des finances

Toutefois, cette budgétisation initiale de la mission « Égalité des territoires et logement » ne permet pas de garantir que la totalité des besoins seront effectivement couverts . En effet, depuis plusieurs années, des crédits supplémentaires doivent systématiquement être accordés au moyen de décrets d'avance et de lois de finances rectificatives de fin d'année.

L'année 2016 risque de ne pas échapper à cette tendance , dans la mesure où, comme votre rapporteur spécial le mettra en évidence dans la suite du présent rapport, les crédits prévus ne seront très probablement pas suffisants , tant dans le domaine de la veille sociale et de l'hébergement d'urgence ^{1 ( * )} , malgré les efforts indéniablement consentis, que pour le financement des aides personnelles au logement ^{2 ( * )} .

Du reste, les mesures proposées par le Gouvernement pour réduire le coût de ces dernières d'environ 200 millions d'euros en 2016 ne sont pas à la hauteur des enjeux lorsque l'on sait qu'elles représentent un montant de plus de 18 milliards d'euros .

B. L'ABONDEMENT DE 206 MILLIONS D'EUROS EN AUTORISATIONS D'ENGAGEMENT ET DE 256 MILLIONS D'EUROS EN CRÉDITS DE PAIEMENT À L'ASSEMBLÉE NATIONALE

À l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a abondé la mission, en première lecture :

- d'une part, de 96,02 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et en crédits de paiement (CP) au titre de l'engagement de la France à accueillir plus de 30 000 réfugiés d'ici 2017 ;

- d'autre part, de 100 millions d'euros en AE et de 150 millions d'euros en CP pour le financement des aides à la pierre , comme s'y était engagé le Président de la République au congrès de l'Union sociale pour l'habitat (USH) le 24 septembre dernier.

En seconde délibération , 10 millions d'euros ont par ailleurs été ajoutés en AE et en CP afin de tenir compte d'une modification apportée à la réforme des aides personnelles au logement prévue à l'article 55 du présent projet de loi de finances ^{3 ( * )} .

L'évolution des crédits de la mission « Égalité des territoires et logement »

(en euros)

Source : commission des finances du Sénat à partir du rapport annuel de performances pour 2015 et le projet annuel de performances pour 2016

S'agissant de la mise en oeuvre de la politique du Gouvernement en faveur de l'accueil de réfugiés, l'amendement adopté a le mérite de prévoir des crédits supplémentaires pour une dépense attendue et alors que les programmes concernés (177 et 109) sont déjà très sollicités et fréquemment en surexécution . Pour autant, rien ne garantit qu'ils seront suffisants .

Compte tenu de ces modifications, les efforts d'économie de la mission au regard de la programmation pluriannuelle se trouvent fortement entamés , avec un écart de seulement 120 millions d'euros (au lieu des 325 millions d'euros initialement prévus) en 2016.

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* ¹ Cf. le I de la deuxième partie du présent rapport.

* ² Cf. le II de la deuxième partie du présent rapport.

* ³ Cf . le A du II de la seconde partie du présent rapport et le commentaire de l'article 55 du présent projet de loi de finances.