Mission "Egalité des territoires et logement" et articles 54 à 56 bis rattachés

M. Philippe Dallier, rapporteur spécial

• LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
  DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL
  
• PREMIÈRE PARTIE : PRÉSENTATION DE LA MISSION
  
  • I. LE FINANCEMENT PAR LE BUDGET DE L'ETAT DES ALLOCATIONS DE LOGEMENT FAMILIALES
    
  • II. EN DÉPIT DES CRÉDITS SUPPLÉMENTAIRES DONT IL BÉNÉFICIERA, LE BUDGET DE LA MISSION RESTERA SOUS TENSION POUR L'ANNÉE 2016
    
    • A. DANS SA VERSION DÉPOSÉE À L'ASSEMBLÉE NATIONALE, LE PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2016 NE PERMET PAS DE GARANTIR UNE EXÉCUTION SANS OUVERTURE DE CRÉDITS SUPPLÉMENTAIRES
      
    • B. L'ABONDEMENT DE 206 MILLIONS D'EUROS EN AUTORISATIONS D'ENGAGEMENT ET DE 256 MILLIONS D'EUROS EN CRÉDITS DE PAIEMENT À L'ASSEMBLÉE NATIONALE
      
  • III. LES DÉPENSES FISCALES CONSTITUENT TOUJOURS UN AXE PRÉPONDÉRANT DE LA POLITIQUE DU LOGEMENT
    
• SECONDE PARTIE : PRÉSENTATION DES PROGRAMMES
  
  • I. LE PROGRAMME 177 « HÉBERGEMENT, PARCOURS VERS LE LOGEMENT ET INSERTION DES PERSONNES VULNÉRABLES » : LES MOYENS VIENDRONT PROBABLEMENT ENCORE À MANQUER L'AN PROCHAIN
    
    • A. MALGRÉ LES INDÉNIABLES EFFORTS BUDGÉTAIRES CONSENTIS, LE PROGRAMME 177 DEVRAIT CONNAÎTRE UNE NOUVELLE ANNÉE DE SUREXÉCUTION BUDGÉTAIRE
      
    • B. LES DIFFICILES RÉPONSES À DES BESOINS TOUJOURS PLUS IMPORTANTS
      
  • II. LE PROGRAMME 109 « AIDE À L'ACCÈS AU LOGEMENT » : UNE RÉFORME DES AIDES PERSONNELLES AU LOGEMENT LIMITÉE POUR DES DÉPENSES POURSUIVANT LEUR TENDANCE HAUSSIÈRE
    
    • A. UNE PRÉVISION D'ÉQUILIBRE DU FNAL REPOSANT SUR DES MESURES D'ÉCONOMIES LIMITÉES
      
      • 1. Des dépenses liées aux aides personnelles au logement qui n'ont cessé de progresser
        
      • 2. Des mesures tendant à modifier les modalités d'attribution et de calcul des aides sans impact massif sur la dépense
        
    • B. UNE PRÉVISION BUDGÉTAIRE POUR 2016 DONT IL EST DÉJÀ PERMIS DE DOUTER
      
    • C. UN NOUVEAU DISPOSITIF DE SÉCURISATION DES RISQUES LOCATIFS RÉSERVÉ À CERTAINES CATÉGORIES DE LOCATAIRES ET EXCLUSIVEMENT FINANCÉ PAR ACTION LOGEMENT
      
  • III. LE PROGRAMME 135 « URBANISME, TERRITOIRES ET AMÉLIORATION DE L'HABITAT » : UN DÉSENGAGEMENT PROGRESSIF ET BIENTÔT TOTAL DE L'ETAT ?
    
    • A. UN CHANGEMENT DE GOUVERNANCE POUR DES AIDES À LA PIERRE ESSENTIELLEMENT FINANCÉES PAR LES BAILLEURS SOCIAUX
      
    • B. LA PERSISTANCE D'UN FINANCEMENT INSTABLE ET PEU SÉCURISÉ DE L'ANAH
      
    • C. UN DISPOSITIF D'AIDE AUX « MAIRES BATISSEURS » BIENVENU MAIS À L'IMPACT LIMITÉ
      
  • IV. LE PROGRAMME 337 « CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES DU LOGEMENT ET DE L'ÉGALITÉ DES TERRITOIRES »
    

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SOMMAIRE

Pages

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL 5

PREMIÈRE PARTIE : PRÉSENTATION DE LA MISSION 9

I. LE FINANCEMENT PAR LE BUDGET DE L'ETAT DES ALLOCATIONS DE LOGEMENT FAMILIALES 9

II. EN DÉPIT DES CRÉDITS SUPPLÉMENTAIRES DONT IL BÉNÉFICIERA, LE BUDGET DE LA MISSION RESTERA SOUS TENSION POUR L'ANNÉE 2016 10

A. DANS SA VERSION DÉPOSÉE À L'ASSEMBLÉE NATIONALE, LE PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2016 NE PERMET PAS DE GARANTIR UNE EXÉCUTION SANS OUVERTURE DE CRÉDITS SUPPLÉMENTAIRES 10

B. L'ABONDEMENT DE 206 MILLIONS D'EUROS EN AUTORISATIONS D'ENGAGEMENT ET DE 256 MILLIONS D'EUROS EN CRÉDITS DE PAIEMENT À L'ASSEMBLÉE NATIONALE 13

III. LES DÉPENSES FISCALES CONSTITUENT TOUJOURS UN AXE PRÉPONDÉRANT DE LA POLITIQUE DU LOGEMENT 14

SECONDE PARTIE : PRÉSENTATION DES PROGRAMMES 17

I. LE PROGRAMME 177 « HÉBERGEMENT, PARCOURS VERS LE LOGEMENT ET INSERTION DES PERSONNES VULNÉRABLES » : LES MOYENS VIENDRONT PROBABLEMENT ENCORE À MANQUER L'AN PROCHAIN 18

A. MALGRÉ LES INDÉNIABLES EFFORTS BUDGÉTAIRES CONSENTIS, LE PROGRAMME 177 DEVRAIT CONNAÎTRE UNE NOUVELLE ANNÉE DE SUREXÉCUTION BUDGÉTAIRE 18

B. LES DIFFICILES RÉPONSES À DES BESOINS TOUJOURS PLUS IMPORTANTS 22

II. LE PROGRAMME 109 « AIDE À L'ACCÈS AU LOGEMENT » : UNE RÉFORME DES AIDES PERSONNELLES AU LOGEMENT LIMITÉE POUR DES DÉPENSES POURSUIVANT LEUR TENDANCE HAUSSIÈRE 24

A. UNE PRÉVISION D'ÉQUILIBRE DU FNAL REPOSANT SUR DES MESURES D'ÉCONOMIES LIMITÉES 25

1. Des dépenses liées aux aides personnelles au logement qui n'ont cessé de progresser 25

2. Des mesures tendant à modifier les modalités d'attribution et de calcul des aides sans impact massif sur la dépense 28

B. UNE PRÉVISION BUDGÉTAIRE POUR 2016 DONT IL EST DÉJÀ PERMIS DE
DOUTER 32

C. UN NOUVEAU DISPOSITIF DE SÉCURISATION DES RISQUES LOCATIFS RÉSERVÉ À CERTAINES CATÉGORIES DE LOCATAIRES ET EXCLUSIVEMENT FINANCÉ PAR ACTION LOGEMENT 36

III. LE PROGRAMME 135 « URBANISME, TERRITOIRES ET AMÉLIORATION DE L'HABITAT » : UN DÉSENGAGEMENT PROGRESSIF ET BIENTÔT TOTAL DE L'ETAT ? 38

A. UN CHANGEMENT DE GOUVERNANCE POUR DES AIDES À LA PIERRE ESSENTIELLEMENT FINANCÉES PAR LES BAILLEURS SOCIAUX 39

B. LA PERSISTANCE D'UN FINANCEMENT INSTABLE ET PEU SÉCURISÉ DE
L'ANAH 44

C. UN DISPOSITIF D'AIDE AUX « MAIRES BATISSEURS » BIENVENU MAIS À L'IMPACT LIMITÉ 48

IV. LE PROGRAMME 337 « CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES DU LOGEMENT ET DE L'ÉGALITÉ DES TERRITOIRES » 49

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

PREMIÈRE PARTIE : PRÉSENTATION DE LA MISSION

Avec 18,2 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 17,9 milliards d'euros en crédits d'engagement (CP), dans sa version déposée à l'Assemblée nationale, la mission « Égalité des territoires et logement » connaît une augmentation de respectivement 32,3 % et 33,5 % de ses crédits , en raison principalement de la budgétisation de l'allocation de logement familiale (ALF) qui était jusqu'à présent financée par la branche famille de la sécurité sociale.

I. LE FINANCEMENT PAR LE BUDGET DE L'ETAT DES ALLOCATIONS DE LOGEMENT FAMILIALES

Dans le cadre de la mise en oeuvre du Pacte de responsabilité et de solidarité, le projet de projet de loi de finances pour 2016 poursuit l'évolution engagée dans le cadre de la loi de finances initiale pour 2015 et prévoit de transférer à l'État le financement de l'allocation de logement familiale (ALF) jusqu'à présent assuré par la branche famille de la sécurité sociale.

La loi de finances initiale pour 2015 avait en effet déjà procédé à la « rebudgétisation » d'une partie du financement des aides personnalisées au logement afin de compenser pour le Fonds national d'aide au logement (Fnal) la perte de recettes due à la suppression d'une partie des cotisations employeurs « famille ». 5,7 milliards d'euros supplémentaires avaient ainsi été prévus dans le budget de la mission.

4,7 milliards d'euros supplémentaires sont prévus pour 2016 au titre de la « budgétisation » du financement de l'ALF, ce qui fera passer la subvention d'équilibre versée par l'État au Fnal de 11 milliards d'euros (dans le projet de loi de finances pour 2015) à 15,4 milliards d'euros (projet de loi de finances pour 2016), compte tenu des mesures d'économies réalisées par ailleurs. Cette subvention représente désormais 99,9 % des crédits du programme 109 « Aide à l'accès au logement » de la mission.

L'ensemble des aides personnelles au logement - aide personnalisée au logement (APL), allocation de logement familiale (ALF) et allocation de logement sociale (ALS) - seront ainsi financées par le Fnal .

Comme l'an dernier, votre rapporteur spécial considère que cette « budgétisation » de l'ALF a le mérite d'unifier et de clarifier les modalités de financement des aides personnelles au logement . Il espère surtout que cette évolution permettra de mieux appréhender les besoins.

II. EN DÉPIT DES CRÉDITS SUPPLÉMENTAIRES DONT IL BÉNÉFICIERA, LE BUDGET DE LA MISSION RESTERA SOUS TENSION POUR L'ANNÉE 2016

A. DANS SA VERSION DÉPOSÉE À L'ASSEMBLÉE NATIONALE, LE PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2016 NE PERMET PAS DE GARANTIR UNE EXÉCUTION SANS OUVERTURE DE CRÉDITS SUPPLÉMENTAIRES

La mission « Égalité des territoires et logement » connait une augmentation de 32,3 % en autorisations d'engagement (AE) et 33,5 % en crédits de paiement (CP) , pour atteindre respectivement 18,2 milliards d'euros et 17,9 milliards d'euros .

Cette hausse est principalement liée au transfert de la branche famille de la sécurité sociale à l'État du financement de l'allocation de logement familiale (ALF) qui vient d'être présenté, sur le programme 109 « Aide à l'accès au logement » qui voit dès lors ses crédits augmenter de plus de 40 %, pour atteindre 15,4 milliards d'euros.

De même, le programme 177 « Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables » bénéficie de 74,4 millions d'euros supplémentaires , correspondant à une hausse de 5,5 % du budget alloué par rapport à la loi de finances initiale pour 2015. Le Gouvernement tente ainsi de couvrir les besoins, toujours plus grands d'année en année, de la veille sociale et de l'hébergement d'urgence.

Le programme 135 « Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat » enregistre en 2016 une nouvelle baisse de ses autorisations d'engagement (- 8,2 %) tandis que ses crédits de paiement augmentent de 2,3 % .

Cette évolution des crédits de paiement cache en réalité deux tendances distinctes. D'un côté, la participation de l'État au financement du logement social ne cesse de se réduire puisque les crédits de paiement consacrés aux aides à la pierre passent de 150 millions d'euros en 2015 à 100 millions d'euros en 2016. De l'autre, le programme 135 dispose de 60 millions d'euros en CP (contre 15 millions d'euros en CP en 2015) afin de financer le dispositif d'aide aux communes participant à l'effort de construction de logement, appelée aide aux « maires bâtisseurs » .

L'évolution des crédits de la mission « Égalité des territoires et logement »
entre 2015 et 2016

Les crédits de la mission, tels qu'issus du projet de loi de finances déposé devant le Parlement, respectent le plafond de la programmation pluriannuelle , enregistrant même une réduction de - 2,4 % de ses crédits tandis que ceux du budget général (hors missions « Relations avec les collectivités territoriales ») augmentent de 0,2 %.

Respect de la programmation pluriannuelle des crédits de paiement de la mission « Égalité des territoires et logement » (hors remboursements et dégrèvement, charge de la dette et contributions au CAS « Pensions »)

(en millions d'euros)

*avant mesures de périmètre et mesures de transfert. Le calcul ne tient notamment pas compte du transfert à l'État du financement de l'allocation de logement familiale (ALF) pour 4,7 milliards d'euros.

Source : Commission des finances

Toutefois, cette budgétisation initiale de la mission « Égalité des territoires et logement » ne permet pas de garantir que la totalité des besoins seront effectivement couverts . En effet, depuis plusieurs années, des crédits supplémentaires doivent systématiquement être accordés au moyen de décrets d'avance et de lois de finances rectificatives de fin d'année.

L'année 2016 risque de ne pas échapper à cette tendance , dans la mesure où, comme votre rapporteur spécial le mettra en évidence dans la suite du présent rapport, les crédits prévus ne seront très probablement pas suffisants , tant dans le domaine de la veille sociale et de l'hébergement d'urgence ^{1 ( * )} , malgré les efforts indéniablement consentis, que pour le financement des aides personnelles au logement ^{2 ( * )} .

Du reste, les mesures proposées par le Gouvernement pour réduire le coût de ces dernières d'environ 200 millions d'euros en 2016 ne sont pas à la hauteur des enjeux lorsque l'on sait qu'elles représentent un montant de plus de 18 milliards d'euros .

B. L'ABONDEMENT DE 206 MILLIONS D'EUROS EN AUTORISATIONS D'ENGAGEMENT ET DE 256 MILLIONS D'EUROS EN CRÉDITS DE PAIEMENT À L'ASSEMBLÉE NATIONALE

À l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a abondé la mission, en première lecture :

- d'une part, de 96,02 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et en crédits de paiement (CP) au titre de l'engagement de la France à accueillir plus de 30 000 réfugiés d'ici 2017 ;

- d'autre part, de 100 millions d'euros en AE et de 150 millions d'euros en CP pour le financement des aides à la pierre , comme s'y était engagé le Président de la République au congrès de l'Union sociale pour l'habitat (USH) le 24 septembre dernier.

En seconde délibération , 10 millions d'euros ont par ailleurs été ajoutés en AE et en CP afin de tenir compte d'une modification apportée à la réforme des aides personnelles au logement prévue à l'article 55 du présent projet de loi de finances ^{3 ( * )} .

L'évolution des crédits de la mission « Égalité des territoires et logement »

(en euros)

Source : commission des finances du Sénat à partir du rapport annuel de performances pour 2015 et le projet annuel de performances pour 2016

S'agissant de la mise en oeuvre de la politique du Gouvernement en faveur de l'accueil de réfugiés, l'amendement adopté a le mérite de prévoir des crédits supplémentaires pour une dépense attendue et alors que les programmes concernés (177 et 109) sont déjà très sollicités et fréquemment en surexécution . Pour autant, rien ne garantit qu'ils seront suffisants .

Compte tenu de ces modifications, les efforts d'économie de la mission au regard de la programmation pluriannuelle se trouvent fortement entamés , avec un écart de seulement 120 millions d'euros (au lieu des 325 millions d'euros initialement prévus) en 2016.

III. LES DÉPENSES FISCALES CONSTITUENT TOUJOURS UN AXE PRÉPONDÉRANT DE LA POLITIQUE DU LOGEMENT

La mission compte toujours un montant important de dépenses fiscales, avec 12 milliards d'euros prévus pour 2016, dont la quasi-totalité est concentrée sur le programme 135 « Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat ».

Ces dépenses fiscales devraient toutefois être réduites d'environ 500 millions d'euros entre 2015 et 2016 .

Certes, certaines dépenses fiscales montent en charge . Ainsi en est-il en particulier du dispositif d'incitation fiscale à l'investissement locatif intermédiaire prévu à l'article 199 novovicies du code général des impôts, dit dispositif « Duflot » devenu « Pinel », qui prend de l'ampleur avec une dépense passant de 85 millions d'euros en 2015 à 240 millions d'euros en 2016.

Mais, à l'inverse, certains dispositifs éteints verront leurs effets sur la dépense fiscale annuelle considérablement réduits . Ainsi en sera-t-il du crédit d'impôt applicable aux intérêts d'emprunts supportés pour l'acquisition ou la construction de l'habitation principale, qui ne devrait plus correspondre qu'à une dépense de 360 millions d'euros en 2016 contre 770 millions d'euros en 2015 et 1,2 milliard d'euros en 2014.

Le poids de certains dispositifs d'incitation fiscale à l'investissement locatif devrait également diminuer, à l'instar des deux dispositifs « Robien » ( 130 millions d'euros en 2016 contre 210 millions d'euros en 2015).

Dépenses fiscales liées à la mission

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat d'après le projet annuel de performances pour 2016

Il convient néanmoins de noter que certaines dépenses fiscales vont se trouver renforcées dans le cadre de l'examen du présent projet de loi de finances pour 2016.

Ainsi en sera-t-il en particulier du prêt à taux zéro (PTZ) qui devait, en vertu de l'article 41 du projet de loi de finances déposé à l'Assemblée nationale, être ouvert à l'ensemble des opérations d'acquisition de logements dans l'ancien avec travaux et situés en zone C (« zone géographique ne se caractérisant pas par un déséquilibre entre l'offre et la demande de logements »). Cette évolution du dispositif n'aurait dû, en principe, entraîner aucun coût pour l'État.

Toutefois, un amendement du Gouvernement a, depuis, été adopté par l'Assemblée nationale en première lecture, afin de renforcer encore davantage le PTZ en l'étendant aux opérations réalisées dans l'ancien avec travaux sur l'ensemble du territoire national , en augmentant les plafonds de ressources pour en bénéficier ainsi que le montant du prêt servi. En conséquence, le plafond de dépense générationnelle devrait augmenter de 1,1 milliard d'euros , pour atteindre 2,1 milliards d'euros . Si ce dispositif n'aura pas d'impact budgétaire sur 2016, il augmentera inévitablement le coût de cette dépense fiscale à compter de 2017.

SECONDE PARTIE : PRÉSENTATION DES PROGRAMMES

Compte tenu de la budgétisation des aides personnelles au logement, les crédits de la mission se concentrent désormais à 86 % sur le programme 109 « Aide à l'accès au logement » , dont la quasi-totalité des crédits correspondent à la part du financement par l'État desdites aides personnelles au logement (99,9 % du programme).

Répartition des crédits de paiement par programmes de la mission

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat d'après le projet annuel de performances pour 2016

I. LE PROGRAMME 177 « HÉBERGEMENT, PARCOURS VERS LE LOGEMENT ET INSERTION DES PERSONNES VULNÉRABLES » : LES MOYENS VIENDRONT PROBABLEMENT ENCORE À MANQUER L'AN PROCHAIN

Pour mémoire, le programme 177, qui a été rebaptisé « Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables » ^{4 ( * )} , est exécuté sous l'autorité du ministre de l'égalité des territoires et du logement mais a pour responsable le directeur général de la cohésion sociale qui relève du ministère des affaires sociales, de la santé et des droits des femmes.

Cette année encore, les crédits consacrés au programme 177 augmentent de 5,5 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2015, pour atteindre 1,44 milliard d'euros.

Évolution des crédits par actions du programme (AE=CP)

(en millions d'euros)

Source : commission des finances d'après le projet annuel de performances pour 2016

L'exonération d'impôt sur le revenu des allocations, des indemnités et des prestations d'assistance et d'assurance reste l'unique dépense fiscale sur impôt d'État rattachée à ce programme et son coût devrait demeurer stable à 45 millions d'euros pour 2016.

A. MALGRÉ LES INDÉNIABLES EFFORTS BUDGÉTAIRES CONSENTIS, LE PROGRAMME 177 DEVRAIT CONNAÎTRE UNE NOUVELLE ANNÉE DE SUREXÉCUTION BUDGÉTAIRE

Après une hausse de 92 millions d'euros en 2014 et de 50 millions d'euros en 2015, le projet de loi de finances pour 2016 propose une nouvelle fois d'abonder le programme 177 « Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables » de 74,5 millions d'euros supplémentaires . En particulier, l'action 12 « Hébergement et logement adapté » bénéficie d'une enveloppe de 80 millions d'euros principalement consacrés à la couverture des besoins toujours plus importants en termes d'hébergement d'urgence et de veille sociale.

Il convient de rappeler qu'au cours des années passées, le présent programme a connu une sur-exécution chronique de ses crédits et que cette tendance s'est poursuivie au cours de l'année 2015.

Ainsi, après 194 millions d'euros de crédits supplémentaires ouverts en 2013 (par deux décrets d'avance), l'année 2014 avait été marquée par un abondement du programme à hauteur de 153,8 millions d'euros en AE et 154,3 millions d'euros en CP (par deux décrets d'avance et la loi de finances rectificative de fin d'année), malgré la hausse importante de crédits dont il avait fait l'objet dans le cadre du projet de loi de finances initiale.

Concernant 2015, ainsi que votre rapporteur spécial l'avait annoncé dans son rapport de l'an dernier en indiquant qu'au moins 100 millions d'euros viendraient à manquer ^{5 ( * )} , un décret d'avance du 23 octobre 2015 ^{6 ( * )} a effectivement ouvert 130 millions d'euros supplémentaires sur le programme 177, dans le but de couvrir des dépenses de veille sociale et d'hébergement d'urgence.

Lors de l'examen de ce décret par votre commission des finances, qui en avait été saisie pour avis, le rapporteur général avait souligné la « banalisation du recours au décret d'avance pour financer des dépenses imprévues, mais pas imprévisibles », précisant que « le Gouvernement lui-même [reconnaissait] que les besoins réellement apparus en cours d'année ne se [montaient] qu'à 30 millions d'euros, les 100 millions d'euros restant [résultant] simplement de l'écart entre l'exécution 2014 et la budgétisation initiale pour 2015 » !

En outre, le projet de loi de finances rectificative pour 2015, en cours d'examen par le Parlement, prévoit l'ouverture de 5 3,6 millions d'euros supplémentaires , tendant à couvrir les dépenses liées au remboursement de la part de l'État de l'allocation de logement temporaire (ALT) à la Caisse nationale des allocations familiales (Cnaf), les crédits initialement prévus à ce titre ayant été redéployés vers les dispositifs d'hébergement d'urgence en cours de gestion.

Évolution des crédits du programme 177 entre 2008 et 2016

(en euros)

Compte tenu des crédits ouverts en gestion et prévus dans le projet de loi de finances rectificative pour 2015

Y compris l'abondement de 69,85 millions d'euros opéré en première lecture à l'Assemblée nationale

* Jusqu'à la loi de finances initiale pour 2012, le programme 177 couvrait les dépenses liées à l'aide alimentaire (qui représentait 22,8 millions d'euros en LFI 2012) transférée à compter de la LFI 2013 vers le programme 304 « Lutte contre la pauvreté : revenu de solidarité active et expérimentations sociales » qui relève de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances ».

** Pour 2015, l'exécution budgétaire constitue une prévision, compte tenu des crédits ouverts, y compris dans le cadre du décret d'avance du 23 octobre 2015 et du projet de loi de finances rectificative pour 2015 actuellement en cours d'examen par le Parlement.

Source : commission des finances du Sénat

Compte tenu de ce contexte, votre rapporteur spécial ne peut donc que se satisfaire des efforts consentis par le Gouvernement sur ce programme pour 2016.

Pour autant, il lui paraît d'ores et déjà acquis qu'une nouvelle fois, les crédits inscrits en loi de finances initiale, y compris en comptabilisant l'abondement de 69,85 millions d'euros adopté par l'Assemblée nationale, ne suffiront pas à couvrir les besoins de l'année 2016 .

En effet, l'enveloppe de 1,51 milliard d'euros prévue par le présent projet de loi s'avère déjà inférieure de près de 45 millions d'euros aux crédits ouverts en 2015 (1,55 milliard d'euros).

Malgré les 79,8 millions d'euros supplémentaires prévues sur l'action 12 « Hébergement et logement adapté », l'insuffisance des crédits pour l'année 2016 semble encore plus évidente s'agissant de la veille sociale et de l'hébergement d'urgence .

En effet, le projet annuel de performances ne prévoit que 440 millions d'euros au titre de l'hébergement d'urgence . Pourtant, en 2014, la dépense dans ce secteur s'était élevée à 475,2 millions d'euros, et en 2015, elle devrait être encore plus importante compte tenu de l'enveloppe de 389 millions d'euros initialement prévue et des crédits ouverts dans le cadre du décret d'avance d'octobre dernier mentionné supra .

Évolution des crédits d'hébergement d'urgence Évolution des crédits de veille sociale

(en euros) (en euros)

Source : commission des finances

Le constat est le même s'agissant de la veille sociale : seuls 90 millions d'euros en AE=CP sont prévus alors qu'en 2014, 109 millions d'euros avaient été dépensés.

En première lecture à l'Assemblée nationale, l'amendement tendant à abonder le programme de 69,9 millions d'euros en AE et en CP a tiré les conséquences des décisions du Conseil européen de septembre 2015 au cours duquel la France s'est engagée à accueillir 30 784 demandeurs d'asile d'ici 2017, dont, selon une répartition prévisionnelle, 14 392 en 2016 (1 000 en 2015 et 15 392 en 2017) ^{7 ( * )} .

Cet apport supplémentaire de crédits a certes le mérite de prévoir, dès le budget initial, une enveloppe destinée à couvrir à l'échelle de la France les besoins d'ores et déjà identifiés dans le cadre de la gestion de la crise migratoire que connaît notre continent.

Pour autant, cela ne change rien au fait que les crédits « de base » inscrits dans le projet de loi de finances initiale, hors accueil exceptionnel de réfugiés, semblent d'ores et déjà estimés a minima et que les moyens viendront vraisemblablement à manquer en cours d'année .

B. LES DIFFICILES RÉPONSES À DES BESOINS TOUJOURS PLUS IMPORTANTS

L'augmentation des crédits du programme 177 « Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables » tend, selon le projet annuel de performances et les informations recueillies par votre rapporteur spécial, non pas tant à procéder à un rebasage des crédits au regard de l'exécution réellement constatée au cours des année passées, qu'à mettre en oeuvre les orientations fixées par le Gouvernement dans le domaine de la politique d'hébergement et d'accès au logement des personnes sans abri ou mal logées.

L'enjeu est pourtant essentiel car, en vertu du principe de l'hébergement inconditionnel des personnes en situation de détresse ^{8 ( * )} , il convient de faire face au nombre accru de personnes qui ont besoin d'être aidées en raison de la crise économique dont les effets se font toujours sentir et de l'afflux supplémentaire de demandeurs d'asile.

Ainsi, le programme prend en compte le plan pluriannuel de lutte contre la pauvreté et pour l'inclusion sociale du 21 janvier 2013, dont les principaux objectifs pour la période 2015-2017 ont été fixés le 3 mars 2015. Selon les réponses au questionnaire budgétaire, il s'agit de :

« - privilégier l'orientation vers le logement, digne et adapté pour tous ;

« - développer les actions de prévention des situations de ruptures, amenant à la perte du logement ;

« - mieux organiser le secteur de l'hébergement, afin de répondre aux besoins des personnes tout au long de l'année et d'atteindre l'objectif de la fin de la gestion saisonnière. »

Comme cela a été précédemment souligné, si les crédits de l'action 11 « Prévention de l'exclusion » sont stables, avec 60,5 millions d'euros pour 2016, l'action 12 « Hébergement et logement adapté » concentre l'essentiel des efforts budgétaires sur le programme 177 , avec une enveloppe qui passe de 1,3 milliard d'euros en 2015 à 1,4 milliard d'euros en 2015 , auxquels s'ajoute l'abondement de 69,9 millions d'euros voté par l'Assemblée nationale dans le cadre de la mise en oeuvre du plan « Réfugiés ».

L'enveloppe de 90 millions d'euros initialement prévue pour la veille sociale , en hausse de 2,5 % par rapport à 2015, doit permettre, selon le projet annuel de performances, de jouer un rôle de premier contact et de proposition d'accueil « aux personnes sans abri, en mettant à disposition des aides matérielles et en procédant au recueil de leur besoin d'hébergement et à une proposition d'orientation vers des structures d'hébergement, d'accompagnement et d'orientation ».

À ce titre, votre rapporteur spécial soutient tout particulièrement la réforme en cours des services intégrés d'accueil et d'orientation (SIAO) , qui devrait aboutir à un service intégré et unique par département et permettre ainsi une rationalisation et une optimisation des conditions d'accueil des personnes en situation d'urgence. Il parait en effet incroyable que certains départements puissent encore comprendre jusqu'à six SIAO !

La mise en place d'un système d'information unique (SI-SIAO) devrait également aboutir à une meilleure connaissance des demandes et des places disponibles, via la création d'une base nationale agrégée. À compter du 1 ^er janvier 2017, les SIAO intégrés devront en principe utiliser cet outil qui n'est actuellement en place que pour l'insertion, le module relatif à l'urgence étant en cours de fiabilisation. Il est d'ores et déjà déployé dans 39 départements et la direction générale de la cohésion sociale espère qu'il le sera dans 45 à 50 départements d'ici la fin de l'année.

L'hébergement d'urgence et les centres d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS) bénéficient d'une dotation de 1,1 milliard d'euros , contre 1 milliard d'euros dans le projet de loi de finances pour 2015.

Le nombre de places d'hébergement d'urgence hors CHRS a considérablement augmenté au cours des dernières années puisqu'il a connu une hausse de 6,5 % (1 845 places) en un an (entre le 31 décembre 2013 et le 31 décembre 2014), pour atteindre 30 537 places, et surtout de plus de 64 % depuis 2010.

Le Gouvernement a également mis en place un plan de réduction du recours aux nuitées d'hôtel en 2015 , avec pour objectif, à coût constant, de remplacer, sur la période 2015-2017, 10 000 places en hôtel par 2 500 places d'hébergement d'urgence pour familles, 9 000 places en intermédiation locative et 1 500 places en pensions de famille.

Pour autant, il convient de noter que le nombre de nuitées d'hôtel ne cesse d'augmenter puisqu'on comptait 32 300 places en hébergement hôtelier en 2014, contre 25 496 en 2013. Au 30 juin 2015, la tendance se poursuivait, avec 37 318 places.

Compte tenu des éléments qu'il a pu recueillir auprès de la direction générale de la cohésion sociale et de ses auditions, votre rapporteur spécial constate que le plan de réduction des nuitées d'hôtel devrait au mieux permettre de stabiliser leur hausse au cours des prochains mois .

Le montant attribué aux CHRS augmente légèrement , passant de 623 millions d'euros en 2015 à 636 millions d'euros en 2016 . Ces centres comptaient 40 690 places au 31 décembre 2014, ainsi répartis : 5 763 places d'hébergement d'urgence, 3 881 places d'hébergement de stabilisation et 31 046 places d'hébergement d'insertion.

La hausse des crédits profite également au logement adapté , avec 203 millions d'euros en 2016 contre 199,4 millions d'euros en 2015, ainsi qu'aux maisons de relais et pensions de famille , avec 86 millions d'euros en 2016 contre 80,4 millions d'euros en 2015.

Votre rapporteur spécial se félicite de ces crédits supplémentaires qui bénéficient à d'autres dispositifs que l'hébergement d'urgence et qui offrent des solutions alternatives intéressantes.

S'agissant de l'accueil des réfugiés à la suite de la crise migratoire que connaît l'Europe, le Gouvernement a, tout d'abord, mis en place un plan « Migrants », qui s'est concrétisé par une circulaire du 22 juillet 2015 ^{9 ( * )} en vertu de laquelle doivent être créées 11 000 places d'hébergement, parmi lesquelles 5 000 places de logements adaptés pour les réfugiés et 1 500 places d'hébergement d'urgence, « permettant une évaluation rapide de la situation et du projet migratoire des personnes actuellement sans solution sur le territoire national ».

Par la suite, conformément au plan de relocalisation de l'Union européenne en application duquel la France devrait accueillir 30 000 réfugiés en deux ans, le Premier ministre a annoncé le 16 septembre dernier un plan de financement de 279 millions d'euros pour les réfugiés et de 250 millions d'euros pour l'hébergement d'urgence.

En ce qui concerne le programme 177 ^{10 ( * )} , 130 millions d'euros ont effectivement été ouverts en 2015 par le décret d'avance précité du 23 octobre dernier et 96,02 millions d'euros ont sont venus abonder les programmes 177 et 109 comme indiqué supra ^{11 ( * )} . Il convient toutefois de rappeler que, sur les 130 millions d'euros ouverts sur l'année 2015, 100 millions d'euros visent uniquement à couvrir les dépenses correspondant à l'exécution 2014 et la budgétisation initiale pour 2015.

II. LE PROGRAMME 109 « AIDE À L'ACCÈS AU LOGEMENT » : UNE RÉFORME DES AIDES PERSONNELLES AU LOGEMENT LIMITÉE POUR DES DÉPENSES POURSUIVANT LEUR TENDANCE HAUSSIÈRE

À compter du projet de loi de finances pour 2016 et comme cela a déjà été indiqué dans la présentation globale de la mission, le programme 109 « Aide à l'accès au logement » connaît une importante évolution avec l'intégration dans le budget de l'État du financement des allocations de logement familiales (ALF) - qui correspondent à l'un des trois types d'aides personnelles au logement - pour un montant estimé à 4,7 milliards d'euros . Ces allocations étaient jusqu'à présent financées par la branche famille de la sécurité sociale.

Désormais, les trois aides personnelles au logement (aide personnalisée au logement - APL -, allocation de logement social - ALS - et allocation de logement familiale - ALF) sont financées par le fonds national d'aide au logement (Fnal), dont la subvention d'équilibre est assurée par le budget de l'État.

Les aides personnelles au logement constituent ainsi la quasi-totalité des crédits du programme 109, avec 15,4 milliards d'euros inscrits sur l'action 01 « Aides personnelles » .

Deux autres actions du programme 109, qui a pour responsable le directeur général de l'aménagement, du logement et de la nature, concernent, pour des sommes bien plus limitées, les dépenses d'intervention relatives à l'information sur le logement et l'accompagnement des publics en difficulté, assurée par l'Agence nationale pour l'information sur le logement (ANIL) et les 79 agences départementales d'information sur le logement (ADIL), et les dispositifs de sécurisation des risques locatifs en extinction ^{12 ( * )} .

Répartition des crédits par actions du programme

(AE=CP en milliers d'euros)

Source : commission des finances du Sénat

A. UNE PRÉVISION D'ÉQUILIBRE DU FNAL REPOSANT SUR DES MESURES D'ÉCONOMIES LIMITÉES

1. Des dépenses liées aux aides personnelles au logement qui n'ont cessé de progresser

Les dépenses liées aux aides personnelles au logement constituent, en termes de crédits budgétaires, un poste de dépenses de plus en plus important au sein de la politique du logement de l'État. Ainsi, selon les comptes du logement pour 2013 ^{13 ( * )} , les aides personnelles versées, hors primes de déménagement et frais de gestion, ont augmenté de plus de 25 % en dix ans (2004-2013), pour atteindre 17,4 milliards d'euros en 2014 .

Évolution des dépenses liées aux aides personnelles au logement

(en millions d'euros)

Nb : les montants correspondent aux sommes versées aux allocataires et ne tiennent donc pas compte des frais de gestion. Ils n'incluent pas non plus les dépenses liées à la prime de déménagement.

Source : compte du logement 2013

Le projet de loi de finances pour 2016 prévoit une dépense de 18,188 milliards d'euros , y compris la prime de déménagement et les frais de gestion équivalant à 2 % du total des aides versées, soit une baisse de 188 millions d'euros par rapport à 2015 (année pour laquelle la prévision est établie à 18,376 milliards d'euros).

Cette évolution tient notamment compte des mesures d'économies proposées par l'article 55 du présent projet de loi ^{14 ( * )} qui devraient, selon les estimations du Gouvernement avant examen du texte en première lecture par l'Assemblée nationale, permettre de réaliser des économies de 185 millions d'euros en 2016 et de 274 millions d'euros à compter de 2017 (en année pleine).

Concernant plus spécifiquement le Fnal, les dépenses ont continué de croître au cours des dernières années. En 2014, ses charges ont ainsi été supérieures de 246 millions d'euros à la prévision initiale et de 269 millions d'euros à l'exécution 2013.

Évolution des charges du Fnal entre 2008 et 2016

* Hausse de 4,4 milliards d'euros compte tenu du financement par le Fnal de l'allocation de logement familiale (ALF) à compter de 2016.

Source : commission des finances

Pour 2015, il est fort probable qu'une nouvelle fois, l'exécution soit supérieure à la prévision initiale , comme votre rapporteur spécial aura l'occasion d'y revenir dans son analyse sur la prévision de la subvention d'équilibre versée par l'État ^{15 ( * )} .

La prévision de charges pour le Fnal s'établit à 18,2 milliards d'euros pour 2016, correspondant à la totalité des dépenses attendues au titre des trois aides personnelles au logement : 8,2 milliards d'euros pour les APL, 5 milliards d'euros pour les ALS, 4,6 milliards d'euros pour les ALF et 357 millions d'euros au titre des frais de gestion.

2. Des mesures tendant à modifier les modalités d'attribution et de calcul des aides sans impact massif sur la dépense

Au cours des dernières années, le Gouvernement a tenté de maîtriser la hausse des dépenses liées aux aides personnelles avec plusieurs mesures jouant sur l'évolution des paramètres de calcul ^{16 ( * )} .

Ainsi, en 2014, la revalorisation des aides personnelles au logement (sur l'indice de référence des loyers) a été décalée du 1 ^er janvier au 1 ^er octobre par l'article 64 de la loi de finances pour 2014 ^{17 ( * )} .

En 2015, le Gouvernement a également modifié les modalités de revalorisation de l'abattement forfaitaire R0 qui permet de calculer les aides personnelles au logement du secteur locatif hors foyers. En ne retenant plus une indexation de cet abattement sur l'évolution de la valeur du revenu de solidarité active (RSA) mais sur l'inflation de l'année n-2, le montant des aides versées a augmenté moins rapidement.

Par ailleurs, l'article 93 de la loi de finances pour 2015 ^{18 ( * )} a également prévu une réforme des aides personnelles au logement « accession » . Pour mémoire, ces aides sont jusqu'à présent versées aux ménages modestes pour leur permettre de devenir propriétaire en prenant en charge une partie des mensualités de remboursement des emprunts contractés.

Il était ainsi prévu, en vertu de ce texte, que ces aides personnelles à l'accession à la propriété soient transformées, au 1 ^er janvier 2016, en « filet de sécurité » contre les accidents de la vie et ne soient plus octroyées qu'en cas de perte de ressources du ménage de plus de 30 % par rapport à la date de signature de l'emprunt.

Votre rapporteur spécial se félicite que l'article 55 du projet de loi de finances pour 2016 revienne sur cette mesure qui devait entrer en vigueur le 1 ^er janvier prochain. Dès son examen l'an dernier, le Sénat s'était opposé à cet article du projet de loi de finances pour 2015 et l'avait supprimé .

En effet, les aides personnelles au logement « accession » constituent un dispositif efficace d'aide à l'accession sociale à la propriété pour les ménages modestes. Comme votre rapporteur spécial l'avait déjà indiqué, elles sont un « coup de pouce » parfois indispensable pour permettre à ces futurs propriétaires d'obtenir leur prêt auprès d'établissements bancaires qui en tiennent compte dans l'établissement du plan de remboursement.

Par ailleurs, l'article 55 du projet de loi de finances pour 2016 , tel que déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale, proposait trois mesures tendant à dégager des économies , soit en modifiant les modalités de prise en compte de la situation financière des bénéficiaires, soit en réduisant voire en supprimant les aides pour les loyers trop élevés.

Ainsi, il est tout d'abord prévu de prendre en compte , non plus seulement les revenus de l'allocataire et les membres de son foyer mais également l'ensemble de leur patrimoine . À l'Assemblée nationale, il a été précisé qu'il ne serait toutefois pris en compte que s'il représentait une valeur supérieure à 30 000 euros.

Votre rapporteur spécial proposera un amendement tendant à supprimer ce seuil , considérant qu'il est normal que le patrimoine , même non productif de revenus, figure parmi les éléments permettant de déterminer la situation financière des bénéficiaires des aides . Bien entendu, les mesures devront être adaptées, notamment en cas de biens en indivision par exemple.

Il paraît d'autant plus normal de ne pas retenir de seuil que ce n'est pas le cas non plus pour le calcul du revenu de solidarité active (RSA) pour lequel la prise en compte de la « valeur en capital des biens non productifs de revenus » existe déjà.

L'article 55 du présent projet de loi prévoit également l'instauration d'un dispositif de dégressivité des aides en retenant plusieurs plafonds de loyer (supérieurs au loyer-plafond retenu pour le calcul des aides). Ainsi, sous des conditions restant à définir par décret, dès lors qu'un certain plafond de loyer serait dépassé, l'aide serait réduite. Puis, pour les loyers qui dépasseraient un second plafond, l'aide serait supprimée.

L'Assemblée nationale a précisé que le premier plafond applicable pour la dégressivité des aides devrait être supérieur à 2,5 fois le loyer-plafond de base retenu pour le calcul des aides.

Votre rapporteur spécial est favorable à un dispositif de dégressivité des aides qu'il a d'ailleurs lui-même évoqué par le passé ^{19 ( * )} et qui devrait permettre , en particulier, de lutter contre les cas les plus manifestes d'effet inflationniste des aides personnelles au logement sur les montants des loyers. Votre rapporteur spécial a notamment pu constater de nombreux cas de loyers abusifs en zone tendue.

Compte tenu des montants des loyers des bénéficiaires des aides sur l'ensemble du territoire, votre rapporteur spécial a pu constater également qu'en retenant le même ratio pour calculer les plafonds de loyers sur les trois zones actuellement existantes (zones 1, 2 et 3), l'essentiel des efforts serait porté par la zone 1 (Paris et une partie de l'Île-de-France). Selon les informations recueillies auprès du ministère chargé du logement, 5 % des bénéficiaires des aides personnelles au logement auraient ainsi un loyer supérieur à 2,5 fois le loyer-plafond en zone 1 tandis qu'ils seraient moins de 2 % en zones 2 et 3.

L'article 55 prévoit également de supprimer le dispositif législatif, prévu pour les trois aides, permettant d'exonérer d'évaluation forfaitaire les demandeurs âgés de moins de 25 ans et disposant d'un contrat de travail autre qu'un contrat à durée indéterminée . Pour mémoire, l'évaluation forfaitaire consiste à calculer l'aide, non pas au regard des revenus de l'année n-2 lorsqu'ils sont particulièrement faibles (au plus 1 015 fois le salaire minimum de croissance horaire-SMIC) mais à partir des revenus du mois précédant l'ouverture des droits.

Le fait que cette évaluation ne s'applique pas aux actifs les plus jeunes s'explique par la particulière précarité à laquelle ils peuvent être confrontés, dans la mesure où ils sont souvent soumis à des changements de situation professionnelle lors de leur entrée sur le marché du travail (et ce, même si d'autres bénéficiaires des aides personnelles au logement peuvent rencontrer les mêmes difficultés).

Pour autant, il a été indiqué à votre rapporteur spécial que cette exonération est désormais appliquée à l'ensemble des jeunes de moins de 25 ans, quelle que soit la nature de leur contrat de travail, c'est-à-dire également en cas de contrat à durée indéterminée (CDI). Or, cette extension contra legem ne se justifie pas, le jeune actif n'ayant pas à bénéficier d'une aide supérieure à tout autre allocataire.

Aussi, votre rapporteur spécial soutient la suppression , opérée par l'Assemblée nationale en première lecture, de la mesure tendant à abroger l'exonération d'évaluation forfaitaire pour les jeunes actifs. Dans le même temps, comme ses collègues députés, il invite le Gouvernement à appliquer strictement cette mesure en la réservant réellement aux plus précaires.

L'Assemblée nationale a également inséré un article additionnel 55 quater tendant à exclure du bénéfice des aides personnelles au logement les étudiants rattachés au foyer fiscal de leurs parents lorsque ces derniers sont redevables de l'impôt annuel de solidarité sur la fortune (ISF) .

Votre rapporteur spécial n'est pas favorable à ce dispositif de portée purement symbolique, qui ne répond que très imparfaitement aux critiques concernant le régime applicable aux étudiants pour lesquels il n'est actuellement pas tenu compte des ressources réelles des parents. Exclure les enfants de redevables de l'ISF du bénéfice des aides personnelles au logement reviendrait à ne retenir que la valeur du patrimoine dans l'appréciation des ressources des parents et en aucun cas leurs revenus. Si l'on peut intuitivement penser que les familles redevables de l'ISF sont généralement des familles aisées, ce critère ne permet en rien d'appréhender l'ensemble des familles bénéficiant d'un niveau de vie élevé.

En outre, le patrimoine entrant dans le champ de cet impôt est très spécifique puisqu'en sont exclus, par exemples, les biens professionnels et les oeuvres d'art. Ces étudiants subiraient donc un traitement très différencié par rapport à d'autre dont les parents disposeraient de très importants revenus ou d'un patrimoine non taxable au titre de l'ISF, ce qui ne paraît pas justifié.

En revanche, convaincu que la spécificité du régime des étudiants paraît de plus en plus contestable au regard de son caractère très favorable mais aussi conscient de la sensibilité du sujet , votre rapporteur spécial demande au Gouvernement la remise d'un rapport avant le 1 ^er juillet 2016, tendant à déterminer les modalités selon lesquelles les ressources des parents pourraient être prises en compte dans le calcul des aides personnelles au logement versées aux étudiants .

Globalement, votre rapporteur spécial constate que les mesures d'économie prévues dans le texte transmis par l'Assemblée nationale sont très limitées et bien éloignées des ambitions initiales du Gouvernement qui espérait réaliser 1 milliard d'euros de dépenses en moins. En tenant compte du maintien de l'aide personnelle au logement « accession », les dispositions de l'article 55 du projet de loi se limitent, en effet, selon l'évaluation préalable, à 185 millions d'euros d'économies en 2016 (diminuées de 10 millions d'euros compte tenu de l'instauration d'un seuil pour la prise en compte du patrimoine des allocataires) et à 274 millions d'euros à compter de 2017 (en année pleine).

Par ailleurs, le Gouvernement a également décidé d'opérer une troncature à l'euro inférieur des aides , qui pourrait conduire à des économies d'au moins 20 millions d'euros .

Au-delà des dispositions déjà prévues dans le projet de loi de finances, votre rapporteur spécial souhaite également demander la remise d'un rapport au Gouvernement sur les modalités d'établissement d'une « base de données logements » qui serait commune aux caisses d'allocations familiales, au ministère chargé du logement et la direction générale des finances publiques (DGFiP), à partir de la base cadastrale de cette dernière et du numéro fiscal invariant de chaque logement. Ainsi, l'établissement d'une telle base pourrait permettre d'envisager, ensuite, l'introduction d'un plafond de loyer par mètre carré ou encore d'un plafond de surface par occupant, comme le proposait la revue de dépenses réalisée par la mission d'évaluation de la politique du logement ^{20 ( * )} . De même, la lutte contre la fraude pourrait être renforcée (par exemple, lorsque plusieurs aides sont servies pour le même logement).

Enfin, votre rapporteur spécial souhaite également introduire , dans le mode de calcul des aides personnelles au logement, la prise en compte d'un taux d'effort minimal des ménages , net des aides personnelles au logement , qui serait fonction de la composition du ménage, de leur loyer ou de leur remboursement de prêt et de leurs ressources .

En effet, selon les chiffres du ministère du logement, malgré l'existence d'une participation personnelle dans le barème de calcul des aides, le taux d'effort net des ménages peut s'avérer particulièrement bas. Ainsi, dans le secteur locatif (hors étudiants et ménages ayant un revenu inférieur à 1/6 ^ème du SMIC), en décembre 2013, près de 10 % des allocataires avaient un taux d'effort net (après aide et hors charges réelles) inférieur à 5 % et 17 % inférieur à 10 %. Parmi les bénéficiaires des APL, un peu moins de 30 % auraient un taux d'effort net inférieur à 10 % et 11 % auraient même un taux d'effort nul.

Selon les chiffres de la revue de dépenses relative aux aides personnelles au logement locatif, réalisée par la mission d'évaluation de la politique du logement précitée, 10 % des ménages (hors étudiants) avaient un taux d'effort inférieur à 5,6 % en décembre 2013, en prenant également en compte, dans les ressources, les prestations familiales (qui n'entrent pas dans le calcul des aides personnelles au logement).

Il conviendrait que le dispositif, qui pourrait être défini au niveau réglementaire, évite d'accentuer l'effet inflationniste des aides (avec le risque que les propriétaires ne louent leur bien en tenant compte de ce seuil). Comme le proposait la revue de dépenses précitée, les paramètres du barème actuellement existant pourraient ainsi être modifiés ou encore un dispositif d'écrêtement envisagé. De même, le barème de calcul pourrait être revu afin de garantir ce taux d'effort minimal.

En tout état de cause, votre rapporteur spécial est conscient de la difficulté de réformer les aides personnelles au logement qui , comme l'a notamment démontrée l'enquête demandée par la commission des finances à la Cour des comptes en vertu de l'article 58-2 de la LOLF ^{21 ( * )} , ont un très fort effet redistributif et sont efficaces en termes de réduction du taux d'effort des ménages.

C'est l'une des raisons pour lesquelles votre rapporteur spécial trouve séduisante la piste de réforme de plus long terme , proposée par le Cour des comptes, tendant à fusionner, au sein d'une prestation unique, les aides personnelles au logement, certains minima sociaux et la prime d'activité .

B. UNE PRÉVISION BUDGÉTAIRE POUR 2016 DONT IL EST DÉJÀ PERMIS DE DOUTER

Compte tenu de la budgétisation du financement des ALF, la subvention de l'État au Fnal progresse à périmètre courant de 4,4 milliards d'euros , passant ainsi de 11 milliards d'euros en 2015 à 15,4 milliards d'euros en 2016 (+ 40 %). Pour mémoire, la contribution de l'État avait déjà doublé en 2015 à la suite de la « rebudgétisation » de la partie des APL jusqu'alors financée par la branche famille de la sécurité sociale.

Ces changements de périmètre rendent les comparaisons avec les années précédentes difficiles. Il convient toutefois de mentionner le fait que les prévisions budgétaires ont toutes été inférieures à l'exécution réellement constatées depuis 2008 . Les années 2014 et 2015 n'ont pas dérogé à la règle puisque :

- en 2014, avec une prévision initiale de 5,088 milliards d'euros, la subvention finalement versée par l'État s'est finalement élevée à 5,177 milliards d'euros, soit un écart de 89 millions d'euros ;

- en 2015, la prévision devrait également être dépassée puisque le projet de loi de finances rectificative pour 2015, actuellement en cours de discussion devant le Parlement, prévoit d'ouvrir 70,3 millions d'euros supplémentaires, portant ainsi les crédits consacrés au financement des aides personnelles au logement à 11,037 milliards d'euros.

Évolution de la subvention d'équilibre versée par l'État au Fnal 2008-2015

(en euros)

* Prévision compte tenu de l'ouverture de 70,3 millions d'euros dans la loi de finances rectificative pour 2015 actuellement en cours d'examen par le Parlement.

Source : commission des finances

En ce qui concerne l'enveloppe consacrée par l'État aux aides personnelles au logement pour 2016, son réalisme dépend notamment de la sincérité de la budgétisation des ALF, estimée à 4,7 milliards d'euros .

En outre, il peut paraître assez étonnant de constater que l'État anticipe une augmentation de plus de 100 millions d'euros par rapport à 2015 des cotisations employeurs qui contribuent par ailleurs au financement du Fnal, prévoyant ainsi une ressource à hauteur de 2,7 milliards d'euros. Déjà en 2014, l'exécution avait été inférieure de 41 millions d'euros à la prévision.

Les prévisions budgétaires pour 2016 reposent également sur l'hypothèse d'une baisse du nombre de chômeurs.

Enfin, l'année 2016 risque très vraisemblablement de débuter avec une dette de l'État vis-à-vis des organismes liquidateurs des aides encore plus élevée qu'elle ne l'est actuellement.

En effet, alors qu'en 2013 et 2014 le Fnal n'était déjà pas parvenu à couvrir l'intégralité des dépenses engendrées par les aides personnelles au logement, il semblerait que la subvention d'équilibre de l'État ne sera pas, une nouvelle fois, à la hauteur des besoins en 2015.

Selon les chiffres obtenus auprès du Gouvernement, 285 millions d'euros prévus au titre de l'action 01 « Aides personnelles » devraient ainsi manquer à la fin de l'année, seuls 70 millions d'euros supplémentaires étant ouverts par le projet de loi de finances rectificative pour 2015 actuellement en cours d'examen par le Parlement. Ainsi, environ 215 millions d'euros viendraient à manquer à la fin de l'année et seraient reportés sur 2016.

La dette du Fnal progresse donc d'année en année et laisse craindre, par un « effet boule de neige », une résorption de plus en plus difficile à l'avenir.

Évolution de la dette du Fnal entre 2013 et 2015*

(en millions d'euros)

* Pour 2015, il s'agit d'une prévision à fin d'année compte tenu des dépenses attendues comparé à l'insuffisance des crédits inscrits initialement et de l'ouverture prévue par la loi de finances rectificative.

Source : commission des finances

Afin de réduire l'enveloppe budgétaire de l'État consacrée au financement des aides personnelles au logement, l'article 54 du présent projet de loi de finances pour 2016 prévoit deux ressources complémentaires.

Tout d'abord, une contribution exceptionnelle d'Action logement de 100 millions d'euros est prévue. Elle correspond à la part non affectée de l'enveloppe de 1 milliard d'euros qu'Action logement s'est engagée à consacrer aux politiques nationales en 2016, en vertu de la convention quinquennale 2015-2019 établie entre l'État et l'Union des entreprises et des salariés pour le logement (UESL)-Action logement le 2 décembre 2014.

Votre rapporteur spécial ne peut que constater la prolongation, certes d'un montant moins élevé qu'auparavant, d'un prélèvement sur la participation des employeurs à l'effort de construction (PEEC) qui devait être exceptionnel lors de sa création en 2013. Pour autant, il ne s'y oppose pas dans la mesure où il convient d'assurer le financement des aides personnelles au logement et où cette enveloppe de 100 millions d'euros était prévue dans la dotation globale d'Action logement.

Il lui paraît, en revanche, indispensable que, conformément aux engagements pris dans le cadre de la convention quinquennale du 2 décembre 2014, cette participation s'achève dès 2017. Comme il a déjà eu l'occasion de l'affirmer l'an dernier, les moyens financiers d'Action logement n'ont pas vocation à financer des dépenses d'intervention et doivent plutôt être tournés vers la construction de logements et la rénovation urbaine.

L'article 54 du projet de loi de finances pour 2016 prévoit également d'attribuer au financement du Fnal le produit de la surtaxe applicable aux plus-values de cessions immobilières supérieures à 50 000 euros, dans la limite d'un plafond fixé à 45 millions d'euros. Il s'agit d'une recette jusqu'à présent attribuée au fonds de péréquation prévu à l'article L. 452-1-1 du code de la construction et de l'habitation auquel devrait se substituer un fonds national d'aide à la pierre (Fnap) en vertu de l'article 56 du présent projet de loi de finances.

Ces deux ressources devraient permettre d'alléger, de façon toutefois très modeste, le poids du financement des aides personnelles au logement pour l'État . 145 millions d'euros sont ainsi garantis, pour une dépense estimée à 18,2 milliards d'euros...

Évolution des ressources du Fnal 2014-2016

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat d'après les données des projets annuels de performance pour 2015 et 2016

C. UN NOUVEAU DISPOSITIF DE SÉCURISATION DES RISQUES LOCATIFS RÉSERVÉ À CERTAINES CATÉGORIES DE LOCATAIRES ET EXCLUSIVEMENT FINANCÉ PAR ACTION LOGEMENT

Le programme 109 « Aide à l'accès au logement » comprend 8,2 millions d'euros en AE et en CP pour assurer le financement de la garantie des risques locatifs. Ce dispositif, en cours d'extinction, a vocation à être remplacé à compter du 1 ^er janvier 2016.

Initialement, c'est la garantie universelle des loyers (GUL), créée par l'article 23 de la loi ALUR ^{22 ( * )} , qui devait prendre le relais à compter de cette date mais le Gouvernement a finalement renoncé à l'appliquer.

Un dispositif spécifiquement ciblé sur les étudiants a, dès lors, été développé, après une phase d'expérimentation. Ainsi, la caution locative étudiante (Clé) permet à ceux qui ne disposeraient pas de garant personnel de bénéficier d'une garantie de l'État au cours de l'année universitaire. Le dispositif est applicable à tous les étudiants disposant de revenus mais sans caution familiale, amicale ou bancaire et cherchant à se loger en France pour y faire leurs études et âgés de moins de 28 ans au 1 ^er septembre de l'année de signature du bail, sauf s'ils sont doctorants ou post-doctorants de nationalité étrangère.

Le fonds de garantie mutualiste est abondé par l'État (300 000 euros), la Caisse des dépôts et consignations (300 000 euros), la participation des régions souhaitant s'associer au dispositif (100 000 euros par région) et les cotisations versées par les étudiants (1,5 % du montant du loyer mensuel).

À la fin août 2015, près de 7 100 Clé avaient été validées, dont 4 600 sont toujours actives (locations en cours), depuis l'entrée en vigueur du dispositif.

En accord avec l'État, les partenaires sociaux ont également décidé de mettre en place un « nouveau dispositif de sécurisation des loyers », dénommé Visale (Visa pour le logement et l'emploi), tendant à remplacer progressivement la garantie des risques locatifs (GRL) à partir du premier trimestre 2016.

Selon les termes de la convention quinquennale 2015-2019 signée le 2 décembre 2014 par l'État et l'Union des entreprises et des salariés pour le logement (UESL) - Action logement, ce nouveau dispositif, entièrement financé par la participation des employeurs à l'effort de construction (PEEC), permettra de « sécuriser les salariés entrant dans un emploi par tout contrat de travail , y compris mission d'intérim, ou par promesse d'embauche, hors CDI confirmé , d'une entreprise du secteur assujetti (secteur privé hors agricole) et entrant dans un logement du parc locatif privé ». Seuls les salariés les plus précaires sont donc visés.

Il bénéficiera également « à l'ensemble des jeunes salariés de moins de 30 ans du secteur assujetti [secteur privé hors agricole], ainsi qu'aux ménages accompagnés dans le cadre d'une intermédiation locative ».

Il prendra la forme d'un contrat de cautionnement dans lequel Action logement s'engagera à payer au bailleur les loyers et charges récupérables non payées par son locataire, dans la limite d'un plafond fixé à 1 300 euros (1 500 euros pour Paris intra-muros ) et pour 36 mois de loyer au maximum. Les ménages bénéficiaires de ce dispositif devront répondre à des critères précis concernant leur taux d'effort et leur lien à l'emploi.

Le 10 novembre 2015, lors d'une intervention devant Action Logement, Sylvia Pinel, ministre du logement, de l'égalité des territoires et de la ruralité, a précisé qu'une convention entre l'État et Action Logement serait signée très prochainement pour permettre la mise en place de ce nouveau dispositif Visale et que les dispositions nécessaires à sa dématérialisation seraient prévues par un prochain projet de loi.

III. LE PROGRAMME 135 « URBANISME, TERRITOIRES ET AMÉLIORATION DE L'HABITAT » : UN DÉSENGAGEMENT PROGRESSIF ET BIENTÔT TOTAL DE L'ETAT ?

Placé sous la responsabilité du directeur général de l'aménagement, du logement et de la nature, le programme 135 « Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat » regroupe, sous sept actions, les crédits relatifs au logement et à la construction et ceux relatifs à l'urbanisme et à l'aménagement .

Dans la version du projet de loi de finances déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale , le programme connaît une baisse de ses autorisations d'engagement de 8,72 %, avec 546,09 millions d'euros , et une augmentation de 2,31 % des crédits de paiement, avec 286,09 millions d'euros . 278,3 millions d'euros de fonds de concours et attributions de produits sont par ailleurs inscrits.

Cette évolution s'explique tout d'abord par le fait que les crédits de l'action 01 « Construction locative et amélioration du parc », qui sont quasi exclusivement réservés aux aides à la pierre , augmentent de 35 millions d'euros en AE (avec 405 millions d'euros) et diminuent de plus de 40 millions d'euros en CP (avec 105 millions d'euros). L'action bénéficie par ailleurs de 278 millions de fonds de concours.

L'action 07 « Urbanisme et aménagement », qui porte les crédits relatifs aux activités ayant pour « objectif de favoriser un aménagement de l'espace répondant aux attentes des collectivités territoriales et des usagers, dans le respect des politiques de l'État pour ses domaines de compétence (environnement, sécurité et développement durable) », voit pour sa part ses crédits considérablement évoluer en raison du nouveau dispositif d'aide aux « maires bâtisseurs » .

En effet, au cours de l'examen du projet de loi de finances pour 2015, un amendement du Gouvernement avait ouvert 100 millions d'euros en AE et 15 millions d'euros en CP pour cette nouvelle mesure destinée à soutenir les communes réalisant un effort particulier dans la construction de logements.

Pour 2016, 20 millions d'euros en AE et 60 millions d'euros en CP sont de nouveau prévus à ce titre.

Répartition des crédits par actions du programme

(en euros)

Source : commission des finances

En première lecture à l'Assemblée nationale , l'action 01 du programme a bénéficié d'un abondement supplémentaire de 100 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 150 millions d'euros en crédits de paiement pour le financement des aides à la pierre .

Les crédits du programme 135 sont ainsi portés à 646,1 millions d'euros en AE et 436,1 millions d'euros en CP .

Par ailleurs, comme indiqué précédemment, la quasi-totalité des dépenses fiscales de la mission sont regroupées au sein du programme, avec 11,8 milliards d'euros prévus pour 2016 (dépenses fiscales principales sur impôts d'État).

A. UN CHANGEMENT DE GOUVERNANCE POUR DES AIDES À LA PIERRE ESSENTIELLEMENT FINANCÉES PAR LES BAILLEURS SOCIAUX

Une nouvelle fois cette année, le projet de loi de finances pour 2016, tel que déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale, prévoyait une baisse des crédits de paiement consacrés aux aides à la pierre .

En effet, si les autorisations d'engagement augmentaient de 24 millions d'euros, pour atteindre 400 millions d'euros , les crédits de paiement se limitaient à seulement 100 millions d'euros , contre 131,3 millions d'euros dans la loi de finances initiale pour 2015.

Toutefois, en première lecture à l'Assemblée nationale , le programme 135 a bénéficié d'un abondement de 100 millions d'euros en AE et 150 millions d'euros en CP pour le financement des aides à la pierre, conformément à l'engagement du Président de la République pris devant l'USH en septembre dernier.

Évolution des crédits de paiement inscrits au titre des aides à la pierre

Source : commission des finances d'après les documents annexés aux lois de finances initiales de 2013 à 2015 et le projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2016.

Ces crédits supplémentaires, bienvenus pour le secteur, ne sauraient pour autant faire oublier le fait que les crédits de l'État ne constituent plus l'essentiel du financement des aides à la pierre , qui repose désormais principalement sur les bailleurs sociaux.

En effet, afin de compenser l'insuffisance de crédits de paiement , le programme 135 devrait bénéficier de fonds de concours à hauteur de 278 millions d'euros , correspondant à une hausse de plus de 60 millions d'euros par rapport à 2015 .

Jusqu'à présent, ces fonds de concours étaient issus du fonds de péréquation prévu à l'article L. 452-1-1 du code de la construction et de l'habitation, géré par la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS) et alimenté par :

- une fraction des cotisations principale et additionnelle versées par les bailleurs sociaux à la CGLLS, fixée à 120 millions d'euros pour la période 2015-2017 ;

- le produit de la surtaxe sur les plus-values de cessions immobilières de plus de 50 000 euros, plafonné à hauteur de 45 millions d'euros.

Toutefois, l'article 56 du projet de loi de finances pour 2016 prévoit de remplacer ce fonds par un Fonds national des aides à la pierre (Fnap), qui prendrait la forme d'un établissement public administratif . Il se substituerait également au fonds national de développement d'une offre de logements locatifs très sociaux (FNDOLLTS).

Le Fonds vise, selon l'évaluation préalable de l'article 56, à « associer plus étroitement les bailleurs sociaux et les collectivités locales à la définition de la politique de production des logements locatifs sociaux » et à clarifier la gestion des aides à la pierre .

Il permettrait également de répondre aux critiques récurrentes de la Cour des comptes qui considère que le fonds de péréquation de l'article L. 452-1-1 du code de la construction et de l'habitation ne respecte pas les règles établies à l'article 17 de la LOLF ^{23 ( * )} au titre des fonds de concours, s'agissant en particulier du respect des critères d'externalité à l'État et d'intentionnalité de la partie versante.

À la suite de l'examen de l'article par l'Assemblée nationale, le fonds aurait pour sources de financement :

- une fraction des cotisations principale et additionnelle versées par les bailleurs sociaux à la CGLLS, fixée à 270 millions d'euros ;

- la majoration du prélèvement payé par les communes en carence au regard du taux légal de logements sociaux qu'elles doivent en principe atteindre en vertu de la loi « SRU » ;

- des subventions et contributions de l'État ;

- des subventions et contributions des collectivités territoriales et de toutes autres personnes publiques ;

- toutes recettes autorisées par les lois et règlements.

Compte tenu de la hausse de 120 millions d'euros en 2015 à 270 millions d'euros en 2016 de la fraction des cotisations versées par les bailleurs sociaux à la CGLLS et qui serait affectée au financement des aides à la pierre, il est également prévu de porter à 3 %, contre 1,5 % actuellement, le montant de la cotisation principale. L'Assemblée nationale a également, sur proposition du Gouvernement, élargi l'assiette de cette cotisation en y intégrant le produit issu du supplément de loyer de solidarité perçu au cours du dernier exercice, pour lequel s'appliquerait un taux maximal de 75 %.

Le conseil d'administration du Fnap devrait, selon l'article 56 du projet de loi de finances tel qu'issu des travaux de l'Assemblée nationale, être composé à parité de représentants de l'État et des bailleurs sociaux, ainsi que de représentants des collectivités territoriales et de leurs groupements et de membres de l'Assemblée nationale et du Sénat.

Il devrait être chargé de fixer le montant alloué aux aides à la pierre et rattaché au programme 135. Selon les informations recueillies par votre rapporteur spécial, il adopterait également la programmation des aides à la pierre en autorisations d'engagement et en crédits de paiement, selon une nomenclature qu'il aurait lui-même fixé et en retenant une répartition des objectifs et des moyens par région, sur proposition de l'État.

Votre rapporteur spécial est plutôt favorable à la création de ce nouveau fonds , qui permet effectivement de clarifier les modalités de financement des aides à la pierre ainsi que leur gestion. Il considère qu'il est tout à fait légitime que les bailleurs sociaux soient pleinement associés à la définition de cette politique de programmation des logements sociaux, d'autant qu'ils en sont les principaux financeurs et pourraient même, à terme, l'être exclusivement.

En effet, il ne faut pas oublier que, parallèlement à la création de ce fonds et à l'annonce du Président de la République de prévoir 250 millions d'euros de crédits de paiement au titre des aides à la pierre pour 2016, le projet de loi de finances prévoit également le prélèvement de 100 millions d'euros sur le fonds de roulement de la CGLLS au bénéfice de l'État . On peut y voir une forme de recyclage...

En outre, malgré les engagements qui ont pu être pris, il est permis de douter que les aides à la pierre bénéficieront d'un financement soutenu par des crédits budgétaires après 2016 . Au contraire, le relèvement à 270 millions d'euros du montant de la fraction de cotisations attribuée au Fnap et, en conséquence, l'augmentation de la cotisation principale des bailleurs sociaux à la CGLLS sont le signe d'un financement pérenne et massif des aides à la pierre par les bailleurs sociaux.

Rien ne garantit non plus que les crédits de paiement inscrits seront réellement exécutés au cours de l'année .

Compte tenu de l'ensemble de ces éléments, votre rapporteur spécial considère que, dès lors que les bailleurs sociaux constituent les principaux financeurs des aides à la pierre, leur place dans le dispositif décisionnel relatif à l'affectation des fonds doit être centrale . C'est la raison pour laquelle il est normal qu'ils soient représentés dans les mêmes proportions que l'État dans le conseil d'administration.

En revanche, il n'est pas opportun de prévoir la présence de membres du Parlement et votre rapporteur spécial vous présentera un amendement tendant à la supprimer.

En outre, concernant l'inscription de 500 millions d'euros en AE et de 250 millions d'euros en CP, auxquels s'ajoutent 270 millions d'euros de fonds de concours issus du Fnap, votre rapporteur spécial s'interroge sur la nécessité d'inscrire un montant aussi élevé pour 2016 .

En 2014, 106 414 logements locatifs sociaux ont été financés (hors constructions financées par l'Agence nationale pour la rénovation urbaine - Anru).

Pour l'année 2015, les prévisions d'exécution sont estimées à 108 000 logements selon une enquête réalisée par le ministère du logement auprès des services déconcentrés de l'État. Ces derniers ont également indiqué que, si tous les crédits étaient disponibles, ils disposeraient d'une capacité totale de production de 121 000 logements.

S'agissant de 2016, 135 000 logements sont répartis en fonction des 400 millions d'euros d'autorisations d'engagement initialement prévues, en ne finançant plus, comme en 2015, que les prêts locatifs aidés d'intégration (PLAI), la surcharge foncière et les démolitions. Reste à savoir comment seront répartis les 100 millions d'euros supplémentaires ajoutés en première lecture à l'Assemblée nationale.

Répartition des autorisations d'engagement pour 2016
(avant l'abondement de 100 millions d'euros)

Source : projet annuel de performances pour 2016

Comme votre rapporteur spécial l'avait indiqué l'an dernier, il convient de noter que l'essentiel des dispositifs tendant à développer l'offre de logements sociaux ne passe pas par l'inscription de crédits budgétaires, mais par divers dispositifs fiscaux (sur impôts d'État ou locaux), par la mobilisation des fonds d'épargne de la Caisse des dépôts et consignations par les bailleurs sociaux ou bien encore par l'activité d'Action logement.

Lors du congrès de l'USH, le Président de la République a, par ailleurs, annoncé une baisse du taux de commissionnement des banques au titre de l'épargne réglementée. Il passerait ainsi de 0,4 % à 0,3 %, représentant 200 millions d'euros qui devraient être employés à faire diminuer les taux des prêts accordés par la Caisse des dépôts et consignations aux bailleurs sociaux.

B. LA PERSISTANCE D'UN FINANCEMENT INSTABLE ET PEU SÉCURISÉ DE L'ANAH

L'Agence nationale de l'habitat (Anah) conduit une politique ambitieuse et indispensable en faveur du logement, en se concentrant plus particulièrement sur la lutte contre l'habitat indigne et dégradé ainsi que sur la rénovation énergétique des logements privés. Le 8 avril 2015, le Premier ministre a d'ailleurs annoncé le passage de 45 000 à 50 000 du nombre de logements devant bénéficier du programme « Habiter mieux » en 2015 et 2016. D'après Blanche Guillemot, directrice générale de l'Anah, cet objectif sera atteint en 2015, avec plus de 150 000 logements ayant profité du programme début sa création et des gains énergétiques estimés à 39 % en moyenne.

L'Anah intervient également dans le cadre d'actions comme la lutte en faveur du maintien à domicile des personnes âgées et est sollicitée pour développer son action dans le domaine des copropriétés dégradées.

Pourtant, au regard de l'importance des objectifs assignés à l'Anah, son financement reste, comme par le passé, soumis à d'importants aléas. Du reste, le projet annuel de performances de la mission pour 2016 ne mentionne aucun élément relatif à la capacité d'engagement de l'Anah et au financement de ses actions. Seules les actions et le budget pour l'année 2015 y sont retracés.

À la suite de ses auditions, votre rapporteur spécial dispose d'informations qui n'ont pas manqué de justifier son inquiétude sur la précarité financière de l'Anah.

D'un côté, la principale ressource de l'agence, qui correspond au produit des mises aux enchères de quotas carbone , connaît actuellement un rebond appréciable . En 2013 et 2014, ces cessions n'avaient permis de collecter que 219 millions d'euros et 215,3 millions d'euros respectivement, alors que le plafond de l'affectation pour l'Anah était fixé à 590 millions d'euros ^{24 ( * )} . Au 30 septembre 2015, l'Anah a déjà perçu 229 millions d'euros et, d'après le ministère du logement, cette ressource pourrait dépasser les 300 millions d'euros à la fin de l'année.

Pour 2016, l'Anah anticipe une recette de 359 millions d'euros au titre de ces cessions de quotas carbone , alors que les services ministériels tablent plutôt sur 330 millions d'euros. Quoi qu'il en soit, les ressources de l'Anah s'en verraient nettement améliorées .

Par ailleurs, dans le cadre de la convention pluriannuelle pour 2015-2019 conclue entre l'État et Action logement le 2 décembre 2014, une contribution de 50 millions d'euros annuels a été prévue au bénéfice de l'agence pour la période 2015-2017.

Votre rapporteur spécial avait constaté, l'an dernier, que la participation des employeurs à l'effort de construction (PEEC) était, de nouveau, sollicitée pour participer aux ressources de cette agence alors qu'Action logement avait eu la garantie du contraire en 2012 et qu'elle finance, par ailleurs, d'autres politiques publiques majeures en 2016, à savoir la rénovation urbaine (850 millions d'euros en 2016 au titre du programme national de rénovation urbaine - PNRU - et du programme national de renouvellement urbain - NPNRU) et les aides personnelles au logement par le biais de sa participation au Fnal (100 millions d'euros).

Pour autant, cette contribution d'Action logement a pour mérite d'assurer un financement sécurisé et stable pour trois ans à l'Anah.

Parallèlement à ces deux éléments plutôt positifs pour la santé financière de l'agence, le Gouvernement prévoit toutefois de réduire voire de supprimer d'autres ressources dont disposait l'Anah en 2015 .

Ainsi, la contribution du fonds de financement de la transition énergétique ne devrait pas être reconduite et le plafond de la part de la taxe sur les logements affectée à l'Anah devrait être réduit à 21 millions d'euros (soit 19,1 millions d'euros déduction faite des frais de gestion) alors qu'il avait été augmenté de 51 millions d'euros à 61 millions d'euros dans le cadre de la loi de finances pour 2015. Votre rapporteur spécial soutiendra un amendement tendant à maintenir le plafond à 61 millions d'euros en première partie du projet de loi de finances pour 2016.

L'Anah ne prévoit pas non plus la contribution de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA) qui devrait en principe s'élever à 20 millions d'euros au titre des actions menées dans le cadre de l'adaptation des logements à la perte d'autonomie des personnes âgées. En effet, son versement ne serait pas prévu en début d'exercice mais plutôt à la fin de l'année, dans le cadre d'un projet de loi de financement rectificatif de la sécurité sociale.

Enfin, s'agissant de la contribution des énergéticiens au titre des certificats d'économie d'énergie (CEE), l'année 2016 devrait être marquée par la création, à compter du 1 ^er janvier, des CEE « précarité énergétique », dans le cadre de la loi pour la transition énergétique ^{25 ( * )} . Les modalités concrètes de mise en oeuvre de ces nouveaux certificats seront définies dans des textes d'application en cours de finalisation. L'Anah espère ainsi obtenir 59 millions d'euros en 2016 auprès des obligés mais mentionne tout de même un risque dû à ce changement de pratique.

Hypothèse de budget prévisionnel tel que présenté par l'Anah au rapporteur spécial

(en millions d'euros)

Compte tenu de l'ensemble de ces éléments, l'Anah prévoit ainsi un projet de budget prévisionnel qui s'établirait à 491 millions d'euros , pour 497 millions d'euros de dépenses, soit un déficit d'environ 6 millions d'euros.

Il convient de préciser que cette prévision de dépenses inclut déjà un report de 11 millions d'euros au titre de 2015, compte tenu d'un besoin supplémentaire de financement non couvert ^{26 ( * )} .

Dans la réponse au questionnaire budgétaire qui vient juste de lui être adressée par le ministère chargé du logement, votre rapporteur spécial constate que leur prévision budgétaire est proche de celle envisagée par l'Anah, avec 487 millions d'euros, en tenant compte des 20 millions d'euros issus de la CNSA mais avec un produit des cessions de quotas carbone légèrement plus bas (332,6 millions d'euros).

Votre rapporteur spécial prend acte de ces hypothèses de travail qui mettent en évidence le manque de sécurisation du dispositif de financement de l'Anah . Il regrette que, chaque année, ses ressources soient aussi fluctuantes, tant s'agissant du montant des cessions de quotas carbone - rien ne garantit que, de nouveau, l'Anah ne doive faire face à un niveau de cessions bien plus bas qu'actuellement - que des autres recettes qui lui sont affectées pour le compléter.

Ainsi, l'Assemblée nationale a adopté un article additionnel rattaché à la présente mission et tendant à prévoir l'affectation à l'Agence nationale de l'habitat (ANAH) de la totalité des montants des astreintes administratives prononcées au titre de leurs pouvoirs de polices spéciales par le préfet, le maire ou le président de l'établissement public intercommunal (EPCI) compétent à l'encontre des propriétaires de logements insalubres, lorsque la créance est liquidée et recouvrée par l'État, selon le dispositif adopté à l'article 79 de la loi ALUR (article 55 bis du projet de loi de finances). Les auteurs de l'amendement adopté ont ainsi pour objectif de garantir une nouvelle ressource à l'Anah, qui devrait être toutefois relativement modique puisque, selon le ministère du logement, elle correspondrait à 2 ou 3 millions d'euros.

Cette instabilité du financement est d'autant plus dommageable que la trésorerie de l'Anah est désormais très entamée et que son fonds de roulement ne s'élevait plus qu'à 47,4 millions d'euros à la fin de l'année 2014, correspondant à moins d'un mois de paiement .

En 2014, le manque de moyens de l'Anah avait conduit à ne plus traiter, au niveau des services déconcentrés, les dossiers déposés dans le cadre du programme « Habiter mieux » ^{27 ( * )} . Ainsi, un total de 20 000 dossiers restait en stock à la fin de l'année 2014. Selon les informations recueillies auprès de l'Anah, tous les dossiers qui avaient pris du retard en raison de cette circulaire ont depuis été traités.

Enfin, la principale difficulté restant à lever pour assurer le financement du programme « Habiter mieux » concerne le Fonds d'aide à la rénovation thermique (Fart). Géré par l'Anah dans le cadre du programme d'investissement d'avenir (PIA), ce fonds permet le versement de subventions qui viennent compléter les aides de l'agence. 483 millions d'euros auront été engagés entre 2011 et 2015. Il a déjà fait l'objet de plusieurs redéploiements de crédits en sa faveur, le dernier datant de juillet 2015 et s'élevant à 28 millions d'euros. Cette somme devrait permettre de couvrir la fin de l'année.

Pour 2016, le Fart ne dispose plus de moyens à ce stade. Blanche Guillemot, directrice générale de l'Anah, a indiqué à votre rapporteur spécial qu'un projet de réforme des subventions du Fart était actuellement à l'étude et tendrait à rendre l'aide proportionnelle au coût des travaux. Dans cette hypothèse, 100 millions d'euros seraient nécessaires. Or, le PIA ne serait en mesure de redéployer que 50 millions d'euros. Une des pistes de ressources serait alors le fonds de transition énergétique.

Votre rapporteur spécial suivra avec une attention particulière le dispositif finalement retenu pour la poursuite des aides du Fart et son financement , les projets d'avenants aux conventions des PIA ainsi que les projets de redéploiement étant transmis aux commissions des finances des deux assemblées.

C. UN DISPOSITIF D'AIDE AUX « MAIRES BATISSEURS » BIENVENU MAIS À L'IMPACT LIMITÉ

En 2016, le programme 135 comprend 20 millions d'euros en AE et 60 millions d'euros en CP au titre du dispositif d'aide aux communes participant à l'effort de construction de logement, dit aide au « maires bâtisseurs » .

Mis en place par le décret n° 2015-734 du 24 juin 2015 portant création d'un dispositif d'aide aux communes participant à l'effort de construction de logements, il avait bénéficié, lors de l'examen de la loi de finances pour 2015, de 100 millions d'euros en AE et 15 millions d'euros en CP.

Cette aide est destinée à soutenir financièrement les quelque 1 200 communes qui, situées en zones tendues (zones A, A bis et B1) et dont le potentiel financier ne dépasse pas un seuil défini par arrêté et fixé à 1 030 euros ^{28 ( * )} , consentent un effort important pour construire des logements. L'objectif est de les aider à réaliser des équipements publics et des infrastructures nécessaires à l'accueil de nouveaux habitants (crèches, écoles, équipements sportifs). Les communes qui font l'objet d'un arrêté de carence au titre de la loi « SRU » ne peuvent bénéficier de ce dispositif.

L'aide aux maires bâtisseurs s'élève ainsi à un montant forfaitaire d'environ 2 000 euros par logement financé au cours de la période au-delà d'un seuil de construction fixé à 1 % du parc de logements existant.

Le montant de l'aide fait l'objet d'un mécanisme d'ajustement visant à permettre de rester dans l'enveloppe globale fixée annuellement pour le dispositif, tout en tenant compte du nombre de logements autorisés.

Pour la première fois, une aide de 2 100 euros par logement a été versée à près de 470 communes pour un montant de 34 millions d'euros au second semestre 2015, sur la base des permis de construire accordés au premier semestre.

Selon le projet annuel de performances pour 2016, « l'Île-de-France et l'Outre-mer devraient recevoir la moitié des crédits et les régions Provence-Alpes-Côte-D'azur, Midi-Pyrénées-Languedoc Roussillon, Nord-Pas-de-Calais-Picardie et Auvergne-Rhône-Alpes seront également des bénéficiaires importants ».

Pour la première application en 2015, l'Île-de-France a effectivement bénéficié de 13 des 34 millions d'euros répartis et les départements d'Outre-mer de 5,8 millions d'euros.

Votre rapporteur spécial ne peut qu'être favorable à un tel dispositif qui soutient les communes construisant un nombre important de logements dans les zones tendues , tout en constatant également sa très faible portée, avec seulement 1 200 communes entrant dans son champ d'application et 470 communes bénéficiaires en 2015 . En outre, il semble fort peu lisible pour les communes qui n'ont, par ailleurs, aucune garantie de pouvoir en bénéficier sur le long terme .

IV. LE PROGRAMME 337 « CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES DU LOGEMENT ET DE L'ÉGALITÉ DES TERRITOIRES »

Le programme 337, qui porte les effectifs et les crédits de masse salariale du ministère du logement, de l'égalité des territoires et de la ruralité pour les programmes 109 « Aide à l'accès au logement » et 135 « Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat » de la mission, voit ses crédits réduits de 1,5 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2015, pour atteindre 765,3 millions d'euros (AE=CP) ^{29 ( * )} . Il s'agit uniquement de dépenses de personnel (titre II).

Pour mémoire, il est placé sous la responsabilité du secrétaire général du ministère du logement, de l'égalité des territoires et de la ruralité et du ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie, et les effectifs ainsi que les crédits qu'il porte sont, en cours de gestion, intégralement transférés au sein du programme 217 « Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, du développement et de la mobilité durables » de la mission « Écologie, développement et mobilité durables » ^{30 ( * )} .

En termes d'emplois, le programme enregistre une diminution de 307 équivalents temps-plein travaillés (ETPT) , le plafond étant fixé à 12 500 ETPT pour 2016 contre 12 807 ETPT en 2015.

Cette évolution résulte à la fois de :

- l'effet en année courante de la suppression de 177 ETPT pour l'année 2016 ;

- l'effet en année pleine de la suppression de 106 ETPT pour l'année 2015 ;

- le solde des mesures de périmètre et de transfert d'emplois établis à 59 ETPT ;

- la correction technique afin de tenir compte de l'impact du recrutement d'apprentis en 2015 et 2016, pour 35 ETPT.

Parmi les mesures de périmètre, il convient notamment de noter que 57 ETPT, correspondant aux personnels des services interministériels départementaux des systèmes d'information et de communication sont transférés vers le programme 333 « Moyens mutualisés des administrations déconcentrées » des services du Premier ministre.

En outre, le plafond d'emplois du programme est réduit de 5 ETPT afin de tirer les conséquences, selon le projet annuel de performances, du renforcement des effectifs de la Société du Grand Paris.

Schémas d'emplois entre 2013 et 2016 (prévision initiale)

(en nombre d'emplois)

Source : Commission des finances d'après les projets annuels de performances annexés aux projets de loi de finances initiale

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* ¹ Cf. le I de la deuxième partie du présent rapport.

* ² Cf. le II de la deuxième partie du présent rapport.

* ³ Cf . le A du II de la seconde partie du présent rapport et le commentaire de l'article 55 du présent projet de loi de finances.

* ⁴ Auparavant, il s'agissait du programme « Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables ».

* ⁵ En effet, l'enveloppe initiale, fixée à 1,366 milliard d'euros, était inférieure à l'exécution 2013 (1,396 milliard d'euros à périmètre constant, c'est-à-dire hors action 04 « Rapatriés ») et les besoins sur 2014 étaient d'un montant déjà bien plus élevé. En outre, rien ne justifiait d'être plus optimiste pour l'année 2015, compte tenu du contexte économique et social que connaît notre pays.

* ⁶ Décret n° 2015-1347 du 23 octobre 2015 portant ouverture et annulation de crédits à titre d'avance.

* ⁷ L'amendement prévoit également un complément de 26,17 millions d'euros en AE et CP pour le programme 109 « Aide à l'accès au logement » pour financer les aides personnelles au logement susceptibles d'être servies aux réfugiés. Cf . le II de la présente seconde partie.

* ⁸ Fixé à l'article L. 345-2-2 du code de l'action sociale et des familles.

* ⁹ Circulaire interministérielle relative à la mise en oeuvre du plan « Répondre au défi des migrations : respecter les droits - faire respecter le droit ».

* ¹⁰ L'hébergement d'urgence des demandeurs d'asile est en principe financé prioritairement sur le programme 303 Immigration et asile » de la mission « Immigration, asile et intégration ».

* ¹¹ Cf. le B du II de la première partie du présent rapport.

* ¹² Cf. le C du présent II.

* ¹³ Compte du logement 2013 - Premiers résultats 2014, Commissariat général au développement durable, février 2015.

* ¹⁴ Cf. le 2° du présent A et le commentaire de l'article 55 du présent projet de loi.

* ¹⁵ Cf. le B du présent I.

* ¹⁶ Pour le détail de ces mesures, se reporter au commentaire de l'article 55 du présent projet de loi de finances.

* ¹⁷ Loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014.

* ¹⁸ Loi n° 2014-1654 du 29 décembre 2014 de finances pour 2015.

* ¹⁹ Cf. le compte-rendu de la commission des finances du 29 novembre 2011, lors de l'examen de la taxe sur les loyers abusifs pour les micro-logements, dite « taxe Apparu », et le commentaire de l'article 55 du présent projet de loi de finances.

* ²⁰ Mission d'évaluation de la politique du logement, Présentation des conclusions finales, document de travail, 23 juin 2014.

* ²¹ Loi organique n° 2001-692 du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances.

* ²² Loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové (ALUR).

* ²³ Loi organique n° 2001-692 du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances.

* ²⁴ En vertu du I de l'article 43 de la loi n° 2012-1509 de finances pour 2013 tel qu'en vigueur à cette période. Ce plafond s'établit désormais à 550 millions d'euros depuis la loi de finances pour 2015.

* ²⁵ Art. L. 221-1-1 du code de l'énergie tel que créé par la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte.

* ²⁶ D'après les informations recueillies par votre rapporteur spécial, l'Anah a connu un besoin supplémentaire de crédits de 38 millions d'euros, compte tenu de l'objectif passé à 50 000 logements traités dans le cadre du programme « Habiter mieux » et de l'évolution favorable de l'activité en faveur des propriétaires occupants (avec un rythme rapide de décaissements après engagement). Seuls 27 millions d'euros environ sont actuellement couverts par le budget de l'agence, grâce à l'augmentation du produit des cessions de quotas carbone.

* ²⁷ Circulaire du 9 juillet 2014 adressée aux préfets et aux collectivités territoriales délégataires des « aides à la pierre ». Seules les demandes de traitement de l'habitat indigne ou très dégradé ainsi que les travaux d'adaptation liés à la perte d'autonomie ou au handicap restaient prioritaires.

* ²⁸ Ce seuil correspond à la médiane 2014 des plafonds financiers pour les communes situées dans les zones A, A bis et B1.

* ²⁹ La gestion des personnels relevant du programme 177 « Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables » relève du ministère des affaires sociales, de la santé et des droits des femmes.

* ³⁰ Le programme comprend ainsi deux « actions-miroirs » :

- l'action 01 « Personnels oeuvrant pour les politiques de l'urbanisme, de l'aménagement, du logement et de l'habitat », qui regroupe les personnels mettant en oeuvre les politiques des programmes 135 et 109 ;

- l'action 02 « Personnels oeuvrant au soutien du programme «Conduite et pilotage des politiques du logement et de l'égalité des territoires» », qui concerne les personnels « exerçant à temps plein, ou pour une part de leurs temps, des activités de nature transversale, non rattachables directement à un programme de politique publique ».