Missions "Gestion des finances publiques et des ressources humaines" et "provisions" et compte d'affectation spéciale "Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat"

MM. Michel Bouvard et Thierry Carcenac, rapporteurs spéciaux

II. LE PROGRAMME 156 : GESTION FISCALE ET FINANCIÈRE DE L'ÉTAT ET DU SECTEUR PUBLIC LOCAL

A. L'ADMINISTRATION FISCALE, CoeUR DE LA MISSION « GESTION DES FINANCES PUBLIQUES ET DES RESSOURCES HUMAINES »

Le programme 156 « Gestion fiscale et financière de l'Etat et du secteur public » porte les crédits de la direction générale des finances publiques (DGFiP) , issue de la fusion de 2008 entre la direction générale des impôts (DGI) et la direction générale de la comptabilité publique (DGCP). Le responsable du programme est le directeur général des finances publiques.

Le programme 156 retrace les moyens consacrés aux activités de calcul de l'assiette, de recouvrement et de contrôle des recettes de l'Etat, des collectivités territoriales ou de l'Union européenne, ainsi que le paiement des dépenses publiques et la tenue des comptes publics.

B. DES ÉCONOMIES CERTAINES SUR LES DÉPENSES DE PERSONNEL, DES ÉCONOMIES POSSIBLES SUR LE FONCTIONNEMENT COURANT

1. Une réduction continue des effectifs depuis plusieurs années

Les crédits demandés au titre de l'année 2015 s'élèvent 8,3 milliards d'euros en AE et 8,2 milliards d'euros en CP, ce qui représente une baisse de 2,5 % en AE (215 millions d'euros) et 1,3 % en CP (112 millions d'euros) .

La contribution de la DGFiP à la maîtrise des dépenses de l'Etat repose d'abord sur les crédits de personnel , qui affichent une baisse de 1,2 % sur un an, soit 86 millions d'euros. Si cette réduction est légèrement inférieure à celle qui était prévue en loi de finances pour 2014 (- 1,4 %), elle n'en demeure pas moins importante, ce qui se justifie par le poids des crédits de titre 2 dans l'ensemble de la dotation du programme 156. La contribution au CAS « Pensions » baisse quant à elle de 0,8 % (soit 18 millions d'euros), pour s'établir à 2,2 milliards d'euros.

Le plafond d'emplois passe ainsi de 111 990 ETPT prévus en 2014 à 110 066 ETPT en 2015, correspondant à une suppression nette de 2 000 ETP , contre 1 988 ETP en 2014. La DGFiP est donc de loin le premier contributeur à l'effort de réduction des effectifs de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines ».

Ces suppressions viennent s'ajouter aux près de 16 000 suppressions intervenues au titre des lois de finances de 2008 à 2014, ce qui représente une réduction totale de plus de 10 % des effectifs. Sur la période 2008-2012, le taux de non-remplacement s'établit à 63,3 % ^{3 ( * )} .

Ces prévisions reposent en partie sur les 3 500 départs en retraite anticipés pour l'année 2015 . Toutefois, vos rapporteurs spéciaux rappellent que le pilotage des départs en retraite du programme 156 est souvent approximatif. Pour mémoire, la prévision de 3 300 départs pour l'année 2014 a été revue à la hausse, à 3 939 départs, essentiellement du fait du dispositif relatif aux « carrières longues ».

Si vos rapporteurs spéciaux comprennent le bien-fondé d'un effort particulier sur les crédits de personnel, ils soulignent toutefois la nécessité de préserver les effectifs affectés au contrôle fiscal , qu'ils soient rattachés aux services locaux, aux directions spécialisées de contrôle fiscal (DIRCOFI), à la direction nationale de vérification des situations fiscales personnelles (DNVSF) ou encore à la direction nationale des vérifications internationales (DVNI). La préservation des moyens alloués au contrôle fiscal revêt en effet une importance particulière, au moment où le Gouvernement fait de la lutte contre la fraude et l'optimisation fiscale une priorité de l'action publique (cf. infra ). L'augmentation de 240 emplois (sur un total de 1421 ETPT) au sein de l'action 1 « Fiscalité des grandes entreprises » témoigne d'un effort en ce sens.

A l'inverse, la baisse de 384 emplois (sur un total de 21 197 ETPT) au sein de l'action 3 « Gestion financière du secteur public local hors fiscalité » suscite les inquiétudes de vos rapporteurs spéciaux , attachés à l'amélioration de la qualité du service rendu par la DGFiP aux collectivités locales. L'encaissement des recettes des collectivités notamment posé problème cette année en ce qui concerne la taxe d'aménagement .

Répartition par titre des crédits du programme 156
« Gestion fiscale et financière de l'Etat et du secteur public local »

(en euros)

Source : projet annuel de performances, PLF 2015. Hors fonds de concours et attribution de produits.

2. Des économies de fonctionnement encore incertaines

Les économies hors titre 2 reposent presque exclusivement sur une baisse des dépenses de fonctionnement, en recul de 9 % en AE, soit 127 millions d'euros. Cette baisse des AE reflète les gains d'efficience et d'efficacité attendus de la dématérialisation des procédures , qui constitue le coeur de la stratégie de modernisation de la DGFiP.

Les progrès de la dématérialisation de l'offre de service aux usagers peuvent être suivis au travers de l'indicateur de performance 3.2 du programme 156, lui-même divisé en trois sous-indicateurs :

- le nombre de télédéclarations de l'impôt sur le revenu (Télé IR) : l'objectif de 15,5 millions fixé pour 2015 parait toutefois modeste, au regard notamment de la performance constatée en 2014 (la prévision actualisée est de 14,95 millions, pour une cible initiale de 14 millions de télédéclaration) ;

- le taux de paiement dématérialisé des impôts de particuliers (impôt sur le revenu, taxe d'habitation, taxe foncière) : la cible de 53,5 % pour 2015 est identique à la prévision révisée pour 2014, et gagnerait à être plus ambitieuse ;

- le taux de dématérialisation des pièces comptables et des pièces justificatives dans les échanges avec le secteur public local : la cible de 35 % en 2015 paraît suffisamment ambitieuse par rapport à la prévision révisée pour 2014 (30 %).

Au-delà des procédures suivies dans l'indicateur de performance, on peut également citer l'objectif dématérialisation complète de la déclaration et du paiement des impôts des entreprises , qu'il s'agisse de la TVA, de l'impôt sur les sociétés, de la taxe sur les salaires ou encore des avis d'acompte et d'imposition de la cotisation foncière des entreprises (CFE) et de l'imposition forfaitaire sur les entreprises de réseau (IFER). On peut également citer la dématérialisation progressive de l'envoi de millions d'actes courants de l'administration fiscale (lettres de relance, mises en demeure, avis à tiers détenteur etc.) : ces actes, aujourd'hui envoyés sous format papier, sont à l'origine d'importantes lourdeurs de gestion et coûtent près de 200 millions d'euros par an en frais d'affranchissement ^{4 ( * )} .

Toutefois, la réduction des dépenses de fonctionnement est bien plus modeste en CP : les crédits demandés pour 2014 reculent de 1,3 %, soit seulement 15 millions d'euros . Aux économies espérées du fait de la dématérialisation correspond donc une certaine inertie des dépenses de fonctionnement courant qui, l'année dernière encore, étaient en hausse : nos collègues Albéric de Montgolfier et Philippe Dallier, anciens rapporteurs spéciaux, avaient alors relevé les rigidités des « moyens de fonctionnement » tels que les frais de déplacement ou encore les achats de fournitures.

Par ailleurs, alors que la réorganisation des services de la DGFiP se poursuit en vue de permettre des gains de productivité, on constate que les agents se voient en même temps confier de nouvelles tâches très consommatrices de temps, à l'instar de la gestion des créances liées au CICE (crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi). Compte tenu de la montée en puissance du dispositif à partir de 2015, la question se posera avec plus d'acuité encore à l'avenir .

Enfin, il convient de noter que les crédits affectés au programme 156 connaissent une évolution inégale en fonction des différentes actions . Alors que toutes les autres actions connaissent une baisse de leurs crédits, l'action 1 « Fiscalité des grandes entreprises » affiche une hausse de 16,9 %, soit plus de 17 millions d'euros , essentiellement imputable au renforcement des effectifs du contrôle fiscal des grandes entreprises (cf. supra ).

Répartition par action des crédits du programme 156
« Gestion fiscale et financière de l'Etat et du secteur public local »

(en euros)

Source : projet annuel de performances, PLF 2015. Hors fonds de concours et attribution de produits.

C. UNE BAISSE DES INVESTISSEMENTS LIÉE À L'ÉCHEC DE L'OPÉRATEUR NATIONALE DE PAYE

Bien que les économies prévues le programme 156 reposent avant tout sur les crédits de personnel et de fonctionnement, une part non négligeable est imputable à la baisse des crédits d'investissement, qui affichent un recul de 9,3 % en AE (3 millions d'euros) et surtout 30,1 % en CP (11 millions d'euros) . Vos rapporteurs spéciaux estiment toutefois qu'il n'y a pas lieu de se féliciter de cette forte baisse.

D'une part, les économies réalisées à court terme sur les crédits d'investissement sont source de surcoûts de fonctionnement à long terme , notamment en ce qui concerne les reports de travaux d'entretien immobilier, que l'on peut aussi lire dans le programme 309 « Entretien des bâtiments de l'Etat » (cf. infra ).

D'autre part, et surtout, la forte baisse des crédits d'investissement du programme 156 est majoritairement imputable à l'arrêt - sans résultat - du projet de l'Opérateur national de paye (ONP, cf. infra ) : de fait, ce ne sont pas tant des économies qui sont prévues pour l'avenir, mais plutôt des pertes sèches qui sont constatées pour le passé ... Cet arrêt se retrouve d'ailleurs dans la diminution de 115 millions d'euros (- 5,4 %) des crédits demandés en AE sur l'action 9 « Soutien », qui supporte une partie des dépenses liées à l'ONP.

L'ONP avait vocation à être connecté au système d'information SIRHIUS , destiné à la gestion des ressources humaines des ministères financiers, dont le développement sera poursuivi en 2015. Pour mémoire, les autres chantiers informatiques rattachés au programme 156 sont notamment COPERNIC (système fiscal), HELIOS (secteur public local) et NEPTUNE (gestion des pensions).

D. L'IMPÉRATIF DE LUTTE CONTRE LA FRAUDE ET L'OPTIMISATION FISCALES

Dans une lettre du 27 octobre 2014 envoyée à la Commission européenne en réponse à ses observations sur le projet de loi de finances pour 2015, le ministre des finances, Michel Sapin, a précisé que 900 millions d'euros d'économies supplémentaires seraient réalisés grâce à un renforcement de la lutte contre la fraude et l'optimisation fiscale , sur un total de 3,6 milliards d'euros d'économies. Si vos rapporteurs spéciaux regrettent que cette annonce ne soit pas étayée par des éléments plus précis, ils ne peuvent qu'approuver la priorité qui est donnée à la lutte contre la fraude fiscale et l'optimisation fiscale , dans un contexte particulièrement contraint pour les finances publiques.

À cet égard, de nombreuses mesures importantes ont été adoptées ces dernières années . On peut citer par exemple la création d'une obligation de transparence en matière de prix de transfert, applicable aux entreprises multinationales. La loi du 6 décembre 2013 relative à la lutte contre la fraude fiscale et la grande délinquance économique et financière ^{5 ( * )} a quant à elle durci les sanctions pénales applicables à la fraude fiscale, portées à sept ans et prison et 2 millions d'euros d'amende dans les cas les plus graves, et allongé le délai de prescription de trois à six ans.

Ces différentes évolutions, ainsi que la perspective la prochaine entrée en vigueur de l'échange automatique d'informations (cf. infra ), ont provoqué un retour massif des avoirs non-déclarés situés à l'étranger . Ces bons résultats sont principalement à mettre au crédit du service de traitement des déclarations rectificatives (STDR) mis en place en juin 2013. D'après le Gouvernement, l'objectif de 1,85 milliard d'euros de recettes sur l'année 2014 devrait être largement atteint.

La France a par ailleurs joué un rôle important dans les négociations qui ont permis, à l'échelle de l'Union européenne et à l'échelle internationale, d' avancer vers la mise en place de l'échange automatique d'informations fiscales , bien plus efficace que l'actuel échange à la demande prévu par les conventions. L'OCDE ^{6 ( * )} a ainsi élaboré un nouveau standard , qui a été présenté aux ministres des finances du G20 à Sydney les 22 et 23 février 2014. Le 29 octobre 2014, quarante-neuf pays, dont tous les membres de l'OCDE et du G20, ont signé à Berlin l'Accord multilatéral entre autorités compétentes élaboré par l'OCDE , concrétisant leur engagement à mettre en oeuvre l'échange automatique d'ici septembre 2017.

Dans l'attente de la généralisation effective du nouveau standard, la France travaille à l'amélioration de la coopération fiscale avec ses partenaires . Le 23 avril 2014, la DGFiP et l'administration fiscale belge ont ainsi signé un avenant à la convention fiscale liant les deux pays, qui permettra aux fonctionnaires de chaque État de participer à des enquêtes communes sur le territoire de l'autre État. Un accord est par ailleurs en négociation avec la Suisse afin de permettre à la France de procéder à des « demandes groupées » d'informations, ce qui était jusqu'alors impossible. Le 29 octobre 2014, votre commission des finances a adopté le projet de loi autorisant l'approbation de la nouvelle convention fiscale entre la France et la Chine, signée le 26 novembre 2013, aux termes de laquelle l'État « requis » ne pourra plus refuser de transmettre les informations au seul motif que celles-ci sont détenues par un établissement financier ^{7 ( * )} .

En dépit de ces progrès, de nombreux problèmes persistent, à commencer par le considérable enjeu de la fraude à la TVA . Une étude publiée par la Commission européenne le 19 septembre 2014 fait état d'un manque à gagner de 193 milliards d'euros de TVA chaque pour 26 États-membres, soit 18 % du total des recettes attendues, et 1,5 % du PIB. Pour la France, le manque à gagner atteint 32 milliards d'euros, soit 19 % du total des recettes théoriques , la collecte n'étant que de 140 milliards d'euros au lieu de 173 milliards d'euros. Ce manque à gagner est bien sûr imputable à la fraude, mais aussi à l'évasion légale , aux faillites, insolvabilités et erreurs de calcul.

En tout état de cause, vos rapporteurs spéciaux estiment que la lutte contre la fraude et l'évasion fiscales revêt aujourd'hui une très grande importance . Elle doit être renforcée, non seulement par l'adoption de nouvelles mesures législatives et internationales, mais aussi par la préservation, au sein du programme 156, des moyens humains et financiers dédiés à la mise en oeuvre de ces nouveaux outils .

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* ³ Source : questionnaire budgétaire 2014.

* ⁴ La dématérialisation sera permise par la suppression de l'obligation de signature, proposée à l'article 19 du projet de loi n° 771 (2013-2014) relatif à la simplification de la vie des entreprises.

* ⁵ Loi n° 2013-1117 du 6 décembre 2013 relative à la lutte contre la fraude fiscale et la grande délinquance économique et financière. Voir à ce sujet l'avis n° 730 (2012-2013) du 9 juillet 2013 de François Marc, fait au nom de la commission des finances.

* ⁶ Organisation de coopération et de développement économique.

* ⁷ Cf. rapport n° 57 (2014-2015) fait par Éric Doligé, au nom de la commission des finances, sur le projet de loi autorisant l'approbation de l'accord entre la France et la Chine en vue d'éviter les doubles impositions et de prévenir l'évasion et la fraude fiscales en matière d'impôts sur le revenu, 29 octobre 2014.