MM. Michel Bouvard et Thierry Carcenac, rapporteurs spéciaux
PREMIÈRE
PARTIE :
LA MISSION « GESTION DES FINANCES PUBLIQUES
ET
DES RESSOURCES HUMAINES »
I. LA MISSION « GESTION DES FINANCES PUBLIQUES ET DES RESSOURCES HUMAINES » EN 2015
A. LE PILOTAGE DES FINANCES ET DES RESSOURCES HUMAINES
La mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » est la principale mission du pôle économique et financier de l'Etat . En 2015, les crédits de la mission sont répartis entre cinq programmes aux finalités très différentes, qui peuvent être classés en deux catégories :
- d'une part, pour 87 % des crédits de la mission, les programmes opérationnels de politique fiscale, comptable et douanière , pilotée par les deux grandes directions à réseaux du pôle économique et financier de l'Etat, la direction générale des finances publiques (DGFiP, programme 156) et la direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI, programme 302) ;
- d'autre part, pour 13 % des crédits de la mission, des programmes correspondant à des politiques de pilotage ou de coordination à dimension interministérielle : structures d'État-major et politiques économiques et financières transversales (programme 218, fusionné avec le programme 221 supprimé), formation et action sociale interministérielle (programme 148) ; entretien des bâtiments de l'Etat (programme 309).
Répartition par programme des crédits
pour 2015 de la mission
« Gestion des finances publiques et des
ressources humaines »
(en CP) (en millions d'euros)
|
PLF 2015 |
||
|
Programme 156 - Gestion fiscale et financière de l'Etat et du secteur public local |
8 236,8 |
73% |
|
Programme 302 - Facilitation et sécurisation des échanges |
1 587,2 |
14% |
|
Programme 218 - Conduite et pilotage des politiques économiques et financières |
1 066,6 |
9% |
|
Programme 148 - Fonction publique |
204,8 |
2% |
|
Programme 309 - Entretien des bâtiments de l'Etat |
166,0 |
1% |
|
Total pour la mission |
11 261,4 |
100% |
Source : projet annuel de performances, PLF 2015
Répartition par programme des crédits
pour 2015 de la mission
« Gestion des finances publiques et des
ressources humaines »
(en euros)
|
Autorisations d'engagement |
|||||
|
Exécution 2013 |
LFI 2014 |
PLF 2015 |
Variation 2015/2014 |
||
|
Programme 156
-
|
8 328 769 271 |
8 553 303 239 |
8 337 640 714 |
-2,52% |
-215 662 525 |
|
Programme 302
-
|
1 606 891 977 |
1 630 566 625 |
1 574 557 897 |
-3,43% |
-56 008 728 |
|
Programme 218
-
|
1 029 396 562 |
1 106 112 916 |
1 102 898 580 |
-0,29% |
-3 214 336 |
|
Programme 148
-
|
197 005 249 |
200 849 459 |
201 883 924 |
0,52% |
1 034 465 |
|
Programme 309
-
|
176 669 281 |
158 775 659 |
156 000 000 |
-1,75% |
-2 775 659 |
|
Total 2015 |
11 338 732 340 |
11 649 607 898 |
11 372 981 115 |
-2,37% |
-276 626 783 |
|
Crédits de paiement |
|||||
|
Exécution 2013 |
LFI 2014 |
PLF 2015 |
Variation 2015/2014 |
||
|
Programme 156
-
|
8 348 630 882 |
8 348 768 239 |
8 236 824 405 |
-1,34% |
-111 943 834 |
|
Programme 302
-
|
1 597 543 929 |
1 595 307 781 |
1 587 241 888 |
-0,51% |
-8 065 893 |
|
Programme 218
-
|
1 076 258 233 |
1 107 045 920 |
1 066 557 865 |
-3,66% |
-40 488 055 |
|
Programme 148
-
|
203 313 723 |
206 290 265 |
204 824 731 |
-0,71% |
-1 465 534 |
|
Programme 309
-
|
169 811 421 |
168 775 659 |
166 000 000 |
-1,64% |
-2 775 659 |
|
Total 2015 |
11 395 558 188 |
11 426 187 864 |
11 261 448 889 |
-1,44% |
-164 738 975 |
Source : PLF 2015, loi de règlement 2013. Hors fonds de concours et attribution de produits.
B. LES ENJEUX BUDGÉTAIRES POUR 2015 : UNE BAISSE DES DÉPENSES DE PERSONNEL, UNE CHUTE DES INVESTISSEMENTS
1. Une mission fortement sollicitée dans la réduction des dépenses publiques
Les crédits demandés au titre de l'année 2015 pour la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » s'élèvent à 11,4 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 11,3 milliards d'euros en crédits de paiement (CP). Cela représente une baisse de 2,4 % en AE et 1,4 % en CP des dépenses par rapport aux crédits inscrits en loi de finances initiale pour 2014, soit près de 277 millions d'euros en AE et 165 millions d'euros en CP , comme le montre le tableau ci-après.
Cette diminution nette des crédits marque la forte contribution de la mission à l'effort de maîtrise de la dépense publique . Cet effort s'inscrit dans la continuité de celui consenti les années précédentes : pour mémoire, la réduction des crédits prévue par la loi de finances pour 2014 était de 1,5 % en CP, soit 177 millions d'euros.
La DGFiP, qui représente 73 % du total des crédits et 83 % des emplois de la mission (110 066 ETPT sur 132 202 ETPT), apporte la plus forte contribution aux économies prévues en 2015 , soit près de 112 millions d'euros en CP, ce qui représente une baisse de 1,34 % sur un an. En AE, ce sont toutefois les crédits de la DGDDI qui affichent la plus forte baisse, soit 3,4 %.
La programmation pluriannuelle 1 ( * ) fait, de même, apparaître un effort soutenu de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines ». Hors contribution au CAS « Pensions », les crédits de la mission devraient ainsi passer de 8,7 milliards d'euros en 2014 à 8,2 milliards d'euros en 2017, soit une baisse de 5,9 % . On notera également que la prévision retenue en projet de loi de finances pour 2015, soit 8,55 milliards d'euros, est inférieure à la prévision envisagée par la précédente loi de programmation des finances publiques, qui était de 8,62 milliards d'euros 2 ( * ) .
Plafond des crédits dans le cadre du budget
triennal de la mission
« Gestion des finances publiques et des
ressources humaines »
(en CP, hors CAS « Pensions ») (en millions d'euros)
|
LFI 2014
|
PLF 2015 |
Prévision 2016 |
Prévision 2017 |
|
8 697 |
8 554 |
8 371 |
8 186 |
Source : PLF 2015, PJLPFP 2014-2019.
La mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » est ainsi l'une des missions dont les crédits affichent la plus forte baisse dans la programmation triennale 2014-2017 , comme le montre le tableau ci-après.
Programmation triennale 2014-2017 des crédits de
paiement
des missions du budget général de
l'État
Source : rapport n° 55 (2014-2015) fait par Albéric de Montgolfier, rapporteur général de la commission des finances, sur le PLPFP 2014-2019, 29 octobre 2014.
2. Un effort qui repose avant tout sur les dépenses de personnel
Les crédits affectés à la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » sont composés à 77 % de dépenses de personnel , soit 8,7 milliards d'euros sur un total de 11,4 milliards d'euros. Par conséquent, les crédits de personnel représentent le principal levier de maîtrise des dépenses de la mission : une hausse d'un point de la masse salariale représente un coût supplémentaire de 90 millions d'euros.
Répartition par titre des crédits pour
2015 de la mission
« Gestion des finances publiques et des
ressources humaines »
(en CP) (en millions d'euros)
|
PLF 2015 |
||
|
Titre 2 : personnel |
8 720,7 |
77% |
|
Autres dépenses : |
2 540,7 |
22% |
|
Titre 3 : fonctionnement |
2 048,3 |
18% |
|
Titre 5 : investissement |
228,2 |
2% |
|
Titre 6 : intervention |
263,5 |
2% |
|
Titre 7 : opérations financières |
0,6 |
0% |
|
Total pour la mission |
11 373,0 |
100% |
Source : projet annuel de performances, PLF 2015
En 2015, les crédits de personnel sont en baisse de 1,2 % , soit une économie de presque 105 millions d'euros. Cette forte baisse, supérieure à celle de l'année dernière (- 0,87 %). Hors CAS « Pensions », la masse salariale de la mission représente 6 013,5 millions d'euros, en baisse de 1,4 % par rapport à la loi de finances pour 2014.
Répartition par titre des crédits pour
2015 de la mission
« Gestion des finances publiques et des
ressources humaines »
(en euros)
|
Autorisations d'engagement |
|||||
|
Exécution 2013 |
LFI 2014 |
PLF 2015 |
Variation
|
||
|
T 2 : personnel |
8 739 085 316 |
8 825 549 934 |
8 720 742 247 |
-1,19% |
-104 807 687 |
|
Autres dépenses : |
2 599 647 024 |
2 824 057 964 |
2 652 238 868 |
-6,08% |
-171 819 096 |
|
T 3 : fonctionnement |
2 108 474 556 |
2 245 207 059 |
2 172 982 493 |
-3,22% |
-72 224 566 |
|
T 5 : investissement |
209 061 319 |
304 225 473 |
215 102 615 |
-29,30% |
-89 122 858 |
|
T 6 : intervention |
281 921 115 |
274 315 432 |
263 543 760 |
-3,93% |
-10 771 672 |
|
T 7 : op. financières |
190 034 |
310 000 |
610 000 |
96,77% |
300 000 |
|
Total mission |
11 338 732 340 |
11 649 607 898 |
11 372 981 115 |
-2,37% |
-276 626 783 |
|
Crédits de paiement |
|||||
|
Exécution 2013 |
LFI 2014 |
PLF 2015 |
Variation
|
||
|
T 2 : personnel |
8 739 085 316 |
8 825 549 934 |
8 720 742 247 |
-1,19% |
-104 807 687 |
|
Autres dépenses : |
2 656 472 872 |
2 600 637 930 |
2 540 706 642 |
-2,30% |
-59 931 288 |
|
T 3 : fonctionnement |
2 138 991 736 |
2 039 902 172 |
2 048 319 181 |
0,41% |
8 417 009 |
|
T 5 : investissement |
228 615 041 |
291 110 326 |
228 233 701 |
-21,60% |
-62 876 625 |
|
T 6 : intervention |
288 675 241 |
269 315 432 |
263 543 760 |
-2,14% |
-5 771 672 |
|
T 7 : op. financières |
190 854 |
310 000 |
610 000 |
96,77% |
300 000 |
|
Total mission |
11 395 558 188 |
11 426 187 864 |
11 261 448 889 |
-1,44% |
-164 738 975 |
Source : PLF 2015, loi de règlement 2013. Hors fonds de concours et attribution de produits.
La baisse des crédits de personnel correspond à la suppression de 2 400 équivalents temps plein (ETP) , un chiffre comparable à celui de l'année dernière (2 424 suppressions prévues en loi de finances pour 2014). Cette baisse est principalement supportée par la DGFiP, où 2 000 ETP sont supprimés.
Répartition des effectifs de la
mission
« Gestion des finances publiques et des ressources
humaines »
(Plafonds exprimés en ETPT, suppressions exprimées en ETP)
|
LFI
|
Prévision 2014 |
PLF
|
% des ETPT
|
ETP supprimés
|
|
|
Programme 156 - Gestion fiscale et financière de l'Etat et du secteur public local |
111 990 |
109 650 |
110 066 |
83,26% |
-2 000 |
|
Programme 302 - Facilitation et sécurisation des échanges |
16 662 |
16 510 |
16 396 |
12,40% |
-250 |
|
Programme 218 - Conduite et pilotage des politiques économiques et financières |
5 824 |
5 649 |
5 740 |
4,34% |
-150 |
|
Total pour la mission |
134 476 |
131 809 |
132 202 |
100,00% |
-2 400 |
Source : questionnaire budgétaire et PLF 2015.
Sur l'ensemble du périmètre du ministère des finances et des comptes publics, sont 2 491 ETP qui seront supprimés en 2015. Comme le montre le tableau ci-après, le pôle économique et financier de l'État apporte donc la deuxième plus forte contribution à la baisse du schéma d'emplois en 2015, derrière le ministère de la défense et ses 7 500 suppressions de postes. Cette tendance est identique à celle des années précédentes.
Schéma d'emplois du budget général de l'État pour les années 2013, 2014 et 2015
|
Nombre d'emplois supprimés (ETP) |
Plafond (ETPT) |
|||
|
LFI 2013 |
LFI 2014 |
PLF 2015 |
PLF 2015 |
|
|
Affaires étrangères |
-184 |
-196 |
-220 |
14 235 |
|
Affaires sociales et santé |
-186 |
-223 |
-150 |
10 305 |
|
Agriculture, agroalimentaire et forêt |
-80 |
-81 |
-25 |
31 035 |
|
Culture et communication |
-15 |
-83 |
15 |
10 961 |
|
Défense |
-7 234 |
-7 881 |
-7 500 |
265 846 |
|
Écologie, développement durable et énergie |
-614 |
-522 |
-515 |
33 763 |
|
Économie, industrie et numérique |
-49 |
-24 |
-55 |
6 467 |
|
Éducation nationale, enseignement supérieur et recherche |
8 781 |
8 804 |
9 421 |
983 831 |
|
Finances et comptes publics |
-2 313 |
-2 542 |
-2 491 |
139 504 |
|
Intérieur |
-134 |
-289 |
116 |
278 591 |
|
Justice |
480 |
555 |
600 |
78 941 |
|
Logement, égalité des territoires et ruralité |
-662 |
-697 |
-319 |
12 807 |
|
Outre-mer |
0 |
0 |
2 |
5 309 |
|
Services du Premier ministre |
34 |
142 |
94 |
10 284 |
|
Travail, emploi et dialogue social |
-141 |
-137 |
-150 |
9 750 |
|
Total budget général |
-2 317 |
-3 174 |
-1 177 |
1 891 629 |
Source : PLF 2015.
La répartition par catégorie d'emploi des ETPT prévus pour 2015 au titre de la mission est exposée dans le tableau ci-après.
Répartition par catégorie des emplois de
la mission
« Gestion des finances publiques et des ressources
humaines »
(Plafonds exprimés en ETPT)
|
Catégorie d'emploi |
A+ |
A |
B |
C |
Total |
|
Programme 156 |
1 748 |
30 229 |
40 951 |
37 138 |
110 066 |
|
Programme 302 |
156 |
3 864 |
7 091 |
5 285 |
16 396 |
|
Programme 218 |
954 |
1 802 |
1 717 |
1 267 |
5 740 |
|
Total pour la mission |
2 858 |
35 895 |
49 759 |
43 690 |
132 202 |
Source : projet annuel de performances, PLF 2015.
3. Des gains de productivité attendus malgré des coûts de fonctionnement contraints
Les crédits de fonctionnement de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » affichent également une baisse de 3,2 % en AE, soit 72 millions d'euros .
D'après les annonces du Gouvernement, ces économies reposent avant tout sur les gains d'efficience permis par la simplification des procédures et la dématérialisation des relations avec les usagers , et notamment la télédéclaration des impôts pour l'administration fiscale, et l'automatisation du processus de dédouanement pour la douane. Certaines des cinquante nouvelles mesures annoncées lors du « Conseil de la simplification » du 30 octobre 2014 par le secrétaire d'État à la réforme de l'État et à la simplification, Thierry Mandon, auront d'ailleurs un impact sur les services relevant de la mission, notamment la déclaration fiscale simplifiée.
Toutefois, les crédits de fonctionnement affichent une hausse de 0,4 % en CP, soit 8 millions d'euros : alors que les gains d'efficience attendus de la dématérialisation et de la simplification ne produiront leurs - probables - effets qu'à moyen terme, les dépenses de fonctionnement courant, elles, continuent à augmenter de manière préoccupante .
De plus, les gains d'efficience produits par la dématérialisation et la simplification des procédures sont par définition des gains diffus, difficiles à chiffrer, et parfois compensés par la création de nouvelles procédures . Enfin, il convient de rappeler que les gains d'efficience attendus en 2014 du fait de la mise en place de l'opérateur national de paye (ONP) ne seront finalement pas constatés (cf. infra ). Pour l'ensemble de ces raisons, il convient de faire preuve de prudence sur le montant des économies attendues, et de vigilance sur le maintien de l'effort dans la durée .
4. Des programmes d'investissement achevés... ou interrompus
Alors que le Gouvernement présente les efforts de la mission comme reposant sur des économies de fonctionnement, ce sont, de loin, les crédits d'investissement qui connaissent la plus forte baisse . En proportion des crédits ouverts en loi de finances pour 2014, la baisse prévue par le projet de loi de finances pour 2015 atteint - 29,3 % en AE et - 21,6 % en CP , soit près de 89 millions d'euros en AE, et 63 millions d'euros en CP . Elle est bien plus forte, en proportion comme en valeur absolue, que celle que connaissent les crédits de fonctionnement.
Cette baisse s'explique en partie par l'arrivée à leur terme de plusieurs grands programmes d'investissement , notamment à la DGDDI.
Toutefois, vos rapporteurs spéciaux voient aussi dans cette baisse le signe que les investissements sont les premières dépenses à être reportées - si ce n'est abandonnées - dans le cadre des efforts budgétaires portés par la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines ». Il y a lieu de s'inquiéter du fait que certaines économies sur les dépenses d'investissement puissent être réalisées dans une perspective de court terme, au détriment des économies de long terme dont elles sont pourtant porteuses.
Par ailleurs, vos rapporteurs spéciaux notent que les économies sur les crédits d'investissement résultent parfois de l'interruption de certains projets majeurs, au premier rang desquels figurent l'opérateur national de paye (ONP) et l'écotaxe (cf. infra ) : dans ce cas, il ne faut pas tant se féliciter des « économies » prévues pour 2015 que déplorer les pertes nettes, parfois très importantes, qui résultent de l'abandon de ces projets - quelles qu'en soient les raisons.
* 1 Projet de loi de programmation des finances publiques (PLPFP) pour les années 2014 à 2019.
* 2 Loi n° 2012-1558 du 31 décembre 2012 de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017.