Missions "Gestion des finances publiques et des ressources humaines" et "provisions" et compte d'affectation spéciale "Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat"

La mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines »

1. La mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » contribue fortement à l'effort de maîtrise des dépenses publiques. Les crédits demandés au titre de l'année 2015 s'élèvent à 11,4 milliards d'euros en AE et 11,3 milliards d'euros en CP . Cela représente, par rapport à 2014, une baisse de 2,4 % des dépenses en AE, soit 277 millions d'euros, et de 1,4 % en CP, soit 174 millions d'euros.

2. La direction générale des finances publiques (DGFiP) occupe un poids prépondérant dans la mission, avec 73 % des crédits, soit 8,2 milliards d'euros sur un total de 11,3 milliards d'euros. Logiquement, c'est également la DGFiP qui contribue le plus à l'effort, avec une baisse de 1,3 % en CP (112 millions d'euros).

3. Les dépenses de personnel, qui représentent 77 % des crédits de la mission, sont fortement sollicitées : elles sont en baisse de 1,2 % (105 millions d'euros), malgré les rigidités inhérentes au CAS « Pensions » et les incertitudes de pilotage des départs en retraite. L'ensemble correspond à une suppression de 2 400 ETP portés principalement par la DGFiP (2 000 ETP) et la DGDDI (250 ETP), ce qui place la mission en seconde position derrière la mission « Défense » pour la réduction des effectifs.

4. Les dépenses de fonctionnement baissent de 72 millions d'euros en AE (-3,2 %), mais augmentent de 8 millions d'euros en CP (+0,4 %) . De fait, les gains de productivité attendus de la dématérialisation et de la simplification des procédures administratives ne feront pas ressentir leurs effets immédiatement, alors que le fonctionnement courant des services se caractérise par une certaine inertie .

5. Hors titre 2, c'est en fait la réduction des dépenses d'investissement qui apporte la plus forte contribution aux économies de la mission : celles-ci affichent une baisse de 89 millions d'euros en AE (-29 %) , légèrement moins sensible en CP (63 millions d'euros, soit -22 %) du fait de l'importance des restes à payer. Si une partie de cette baisse s'explique par la fin de grands programmes d'investissement, notamment à la DGDDI, elle pourrait aussi correspondre à une stratégie budgétaire de court terme , consistant à réaliser des économies sur des postes non contraints, quitte à supporter des dépenses plus lourdes à long terme.

6. Par ailleurs, une grande partie de la baisse des crédits d'investissement est imputable à l'échec de l'opérateur national de paye (ONP), pour un coût sans résultat de plus de 286 millions d'euros, et à la suppression de l'écotaxe, qui pourrait coûter plus d'un milliard d'euros . Une partie des « économies » portées par la mission dissimule donc des investissements passés réalisés en pure perte.

La mission « Provisions »

7. La mission « Provisions » regroupe deux dotations : l'une relative aux « mesures générales en matière de rémunérations » (programme 551) ; l'autre concernant les « dépenses accidentelles et imprévisibles » (programme 552). En tant que mission « spécifique », elle ne comporte aucun objectif de performance.

8. Comme les années précédentes, le programme 551 ne fait l'objet d'aucune demande de crédits pour 2015. Le programme 552 se voit attribuer 465,3 millions d'euros d'autorisation d'engagement dont, à nouveau, 300 millions d'euros afin de constituer une provision susceptible de faire face à d'éventuelles prises à bail privées des administrations centrales et déconcentrées . Vos rapporteurs spéciaux estiment qu'il serait souhaitable de limiter l'emploi de cette dotation au seul critère accidentel.

9. Il conviendrait de modifier la dénomination de la mission, inappropriée et susceptible de prêter à confusion. Vos rapporteurs spéciaux proposent de lui substituer la dénomination « Crédits non répartis » .

Le compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat »

10. Les crédits demandés au titre du CAS « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » pour 2015 s'élèvent à 527 millions d'euros en AE, soit une baisse de 6,8 % (38 millions d'euros) par rapport aux crédits demandés en 2014 . En CP, les crédits demandés pour 2015 s'élèvent à 521 millions d'euros soit une baisse de 5,3 % (29 millions d'euros) par rapport à 2014.

11. Cette baisse globale résulte de deux effets contraires : d'une part, une hausse de 35 % (28 millions d'euros) de la contribution au désendettement de l'État, qui tient principalement à la hausse du montant des cessions prévues ; d'autre part, une baisse prononcée des dépenses immobilières, qui reculent de 12 % sur un an (57 millions d'euros) .

12. Les produits de cessions attendus sont en hausse , passant de 470 millions d'euros en 2014 à 521 millions d'euros en 2015. Le succès de la politique de cessions dépend toutefois de la juste valorisation des biens par France Domaine , qui demeure un sujet de préoccupation.

13. Le taux effectif de contribution au désendettement de l'État devrait être de 16 % en 2015 , soit 83 millions d'euros. S'il convient, à terme, d'atteindre le taux cible de 30 %, les exonérations actuelles, à commencer par celles dont bénéficie le ministère de la défense, apparaissent néanmoins justifiées .

14. La gouvernance de la politique immobilière de l'État est encore perfectible , notamment au niveau territorial. Elle est ainsi sujette à des objectifs contradictoires , comme par exemple les cessions décotées en faveur du logement social (loi « Duflot ») , qui ne correspondent pas à la vocation du CAS. Votre rapporteur spécial Michel Bouvard vous propose donc un amendement tendant à faire compenser les décotes accordées dans ce cadre par des crédits imputés sur la mission « Egalite des territoires, logement et ville » du budget général.

15. Le pilotage de la politique immobilière des opérateurs de l'État est encore défaillant , qu'il s'agisse de l'évaluation de leur patrimoine ou de sa modernisation. À cet égard, le lancement des nouveaux SPSI et le suivi renforcé de 31 opérateurs de l'État pourraient être porteurs d'améliorations.

A la date du 10 octobre 2014 , date limite fixée par l'article 49 de la loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), vos rapporteurs spéciaux avaient reçu :

- 66 % des réponses au questionnaire budgétaire portant sur la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » ;

- 100 % des réponses au questionnaire budgétaire portant sur la mission « Provisions » ;

- 50 % des réponses au questionnaire budgétaire portant sur le compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat ».

Vos rapporteurs spéciaux considèrent que ces taux de réponse - parfois seulement de moitié - constituent une grave entorse à la LOLF et à la transparence des informations dues à la représentation nationale.