Missions "Gestion des finances publiques et des ressources humaines" et "provisions" et compte d'affectation spéciale "Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat"

MM. Michel Bouvard et Thierry Carcenac, rapporteurs spéciaux

III. LE PROGRAMME 302 : FACILITATION ET SÉCURISATION DES ÉCHANGES

A. LA DOUANE : UNE ADMINISTRATION QUI S'ADAPTE AUX MUTATIONS DES ÉCHANGES COMMERCIAUX

Le programme 302 « Facilitation et sécurisation des échanges » porte les crédits de la direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI) . Le responsable du programme est la directrice général des douanes et droits indirects. Administration régulatrice du commerce international, la douane mène aujourd'hui une triple mission :

- une mission de perception de la fiscalité : la douane est chargée du recouvrement de la TVA à l'importation, des droits de douane reversés à l'Union européenne, des accises sur les tabacs, alcools et produits pétroliers. Elle devait aussi prendre en charge le recouvrement l'écotaxe, dont la suppression a été annoncée le 9 octobre 2014 (cf. infra ) ;

- une mission de facilitation du commerce et de soutien à la compétitivité : la douane offre aux entreprises des procédures simplifiées et accélérées aux entreprises, notamment grâce au statut de l'opérateur économique agréé (OEA), produit des statistiques sur le commerce international et fait respecter les règles de l'organisation mondiale du commerce (OMC) et de l'Union européenne ;

- une mission de sécurisation des échanges : la douane lutte contre la fraude et les trafics de marchandises contrefaites, prohibées (stupéfiants, armes, espèces animales menacées d'extinction etc.) ou réglementées (produits dangereux ou polluants, oeuvres d'arts, matériel militaire etc.), et assure la protection de l'environnement.

La modernisation de la DGDDI , engagée depuis le début des années 2000, s'inscrit depuis cette année dans le cadre du projet stratégique « DOUANE 2018 » . Celui-ci vise à poursuivre l'effort de simplification des procédures, de dématérialisation des outils, et de renforcement des moyens de lutte contre la fraude . Parmi les projets de dématérialisation et de simplification menés par la DGDDI, on peut notamment citer :

- la généralisation au flux export de l'application DELTA-X , déjà en place sur le flux import, qui permet aux entreprises de fret express de réaliser l'ensemble de leurs procédures de dédouanement de manière dématérialisée ;

- la mise en place d'ici 2018 du Service grands comptes , destiné à environ 60 grands groupes (soit 300 entreprises), et qui repose sur un portail informatique appelé FIDEL (fiche d'identité des entreprises en ligne) ;

- la mise en place du guichet unique de dédouanement (GUN) , plateforme automatisée rassemblant quinze administrations différentes chargées de délivrer les autorisations d'importation et d'exportation ;

- la modernisation du casier viticole informatisé (CVI) ;

- le développement du téléservice de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP), ou encore du télérèglement de la TVA, des droits de douane et de la taxe intérieure sur la consommation de produits pétroliers (TICPE) .

B. DES ÉCONOMIES AVANT TOUT PERMISES PAR L'ACHÈVEMENT DES GRANDS PROGRAMMES D'INVESTISSEMENT

Les crédits demandés au titre du programme 302 pour 2015 s'élèvent 1,6 milliard d'euros. Ils affichent une baisse marquée de 3,4 % en AE (56 millions d'euros) , et une baisse plus modeste de 0,5 % (8 millions d'euros) en CP. L'effort consenti par la DGDDI, qui est plus important que celui des deux années précédentes où les crédits étaient stables, est toutefois très inégalement réparti entre les différentes catégories de dépenses .

Répartition par titre des crédits du programme 302
« Facilitation et sécurisation des échanges »

(en euros)

Source : projet annuel de performances, PLF 2015. Hors fonds de concours et attribution de produits.

1. Une baisse incertaine des dépenses de personnel

Ainsi, les crédits de personnel sont en recul de 0,3 % sur un an , soit près de 4 millions d'euros. Le plafond d'emplois passe de 16 510 ETPT à 16 396 ETPT, ce qui correspond à une suppression de 250 ETP. Toutefois, vos rapporteurs spéciaux rappellent que le titre 2 du programme 302 a fréquemment fait l'objet de sur-exécutions dans le passé , ce qui incite à prendre avec prudence les objectifs affichés.

Répartition par action des crédits du programme 302
« Facilitation et sécurisation des échanges »

(en euros)

Source : projet annuel de performances, PLF 2015. Hors fonds de concours et attribution de produits.

2. La fin des grands programmes d'investissement de la DGDDI

La majeure partie des économies sur le programme 302 est portée par la très forte baisse des crédits d'investissement , en recul de 52,4 % en AE (44 millions d'euros), et de 13,4 % en CP (8 millions d'euros). Cette baisse des crédits d'investissement se retrouve dans celle des crédits de l'action 3 « Préservation de la sécurité et de la sûreté de l'espace national et européen » , en recul de 17,7 % en AE, soit 38 millions d'euros .

D'après les informations transmises à vos rapporteurs spéciaux, cette baisse tient à l'achèvement, en 2015, d'un cycle d'investissement lié au renouvellement des moyens opérationnels de la DGDDI . L'année 2015 est ainsi la dernière année de paiement ^{8 ( * )} :

- du septième aéronef « multi-missions » BEECH Aircraft 350 ER ;

- d'un navire patrouilleur en Méditerranée, qui viendra compléter les moyens dont dispose la douane dans l'Atlantique et la Manche ;

- de deux vedettes de surveillance rapprochée.

De même, l'année 2015 est celle de l'achèvement du projet PNR ( Passenger Name Record ), le futur système de traitement des données relatives aux passagers aériens. Le plan de financement du projet PNR explique la moitié de la baisse des AE en projet de loi de finances pour 2015, soit 20 millions d'euros.

D'une manière générale, le maintien des CP à un niveau relativement plus élevé que celui des AE s'explique par l'importance des restes à payer en 2015 . Par ailleurs, une partie des dépenses restantes seront financées par voie de fonds de concours (Fonds européen pour les frontières extérieures) et par voie d' attribution de produits (cessions d'avions).

Toutefois, la très forte baisse des crédits d'investissement au titre du programme 302 n'est pas sans effets pervers , pour deux raisons. D'une part, on ne peut exclure que la DGDDI ait à reporter certains investissements importants, sinon à y renoncer ; à cet égard, vos rapporteurs spéciaux s'inquiètent notamment de voir revues à la baisse les ambitions en matière de dématérialisation des procédures . D'autre part, la baisse massive des crédits d'investissement permet d'assurer trop « facilement » la contribution du programme 302 à l'effort de maîtrise de la dépense publique, tout en laissant les dépenses de fonctionnement augmenter.

3. La hausse problématique des dépenses de fonctionnement

En revanche, les crédits de fonctionnement augmentent de 16,4 % en CP, soit 23 millions d'euros, ce dont vos rapporteurs spéciaux s'inquiètent , alors même que des gains d'efficience importants sont promis par le Gouvernement du fait de la simplification des procédures. On retrouve ce poids des dépenses de fonctionnement courant dans la hausse de 5,7 % - soit 16 millions d'euros - des crédits affectés aux fonctions support , portés par l'action 6 « Soutien des services opérationnels ».

D'après les informations transmises à vos rapporteurs spéciaux, la DGDDI a pourtant réalisé d'importantes économies sur certains postes, tels que le parc automobile, la reprographie ou encore la documentation. Toutefois, les dépenses liées au parc aéronaval affichent une hausse de 18,3 % sur la période 2011-2013, notamment « en raison du vieillissement du matériel et, pour une période transitoire, de l'entretien d'une double flotte d'aéronefs dans l'attente de l'équipement complet de la nouvelle flotte ^{9 ( * )} ». Les dépenses informatiques de fonctionnement connaissent aussi une hausse préoccupante de 21,5 % sur la période 2011-2013, même si ces dépenses portent une partie de l'effort de modernisation des systèmes de la DGDDI ^{10 ( * )} .

Les gains d'efficience attendus de ces différents projets ne sont pas incompatibles avec de plus grands efforts sur le fonctionnement courant du programme 302 , que vos rapporteurs spéciaux appellent de leurs voeux.

4. Une diminution tendancielle des aides aux buralistes

Les dépenses d'intervention affichent une baisse sensible de 7,4 % , soit 19 millions d'euros en AE et en CP, montant que l'on retrouve dans la baisse de 4,7 % en CP des crédits de l'action 5 « Fiscalité douanière, énergétique et environnementale ».

Cette évolution correspond principalement à la diminution des aides versées aux buralistes , notamment celles qui sont prévues par le troisième contrat d'avenir signé avec l'État le 23 septembre 2011 pour la période 2012-2016. Répondant à des finalités très diversifiées, les aides aux buralistes incluent la remise compensatoire, la remise additionnelle, la prime de service public de proximité (PSPP), les indemnités de fin d'activité (IFA), la subvention sécurité ou encore le complément de remise. Le total des aides aux buralistes est de 225 millions d'euros en 2015 , en baisse de 22 millions d'euros par rapport à 2014.

C. LES LOURDES CONSÉQUENCES BUDGÉTAIRES DE L'ABANDON DE L'ÉCOTAXE

La taxe nationale sur les véhicules de transport de marchandises, dite « taxe poids lourds » (TPL) ou encore écotaxe ^{11 ( * )} , a été instaurée par l'article 153 de la loi de finances pour 2009. Cette taxe, dont le montant varie entre 8,8 et 15,4 centimes d'euros par kilomètre, devait s'appliquer aux véhicules de transport de marchandises de plus de 3,5 tonnes circulant en France sur 15 000 kilomètres de routes nationales et départementales. « Suspendue » par le Premier ministre le 29 octobre 2013, l'écotaxe devait être remplacée par un « péage de transit poids lourds » , limité à un réseau de 4 000 kilomètres, d'après les annonces faites le 22 juin 2014. La recette brute attendue serait de l'ordre de 550 millions d'euros, affectés à l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF), contre 800 millions d'euros attendus auparavant.

L'administration des douanes est chargée du recouvrement de cette taxe , même si l'essentiel des missions de conception, de maintenance et surtout de recouvrement, a été délégué à la société Ecomouv' dans le cadre d'un partenariat public-privé ^{12 ( * )} . Afin d'assurer le pilotage stratégique de l'écotaxe et le contrôle d' Ecomouv' , la douane a installé à Metz un nouveau service dédié : le service taxe poids lourds (STPL), composé de 130 agents . Dépositaire du pouvoir régalien de l'Etat, c'est ce service qui, formellement, devait constater les manquements et les infractions, et proposer les éventuelles transactions. Le coût du STPL était estimé à environ 23 millions d'euros en rythme de croisière .

Cependant, la ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie, Ségolène Royal, a annoncé le 9 octobre 2014 la « suspension sine die » de l'écotaxe. La résiliation du contrat avec Ecomouv' a quant à elle été annoncée le 30 octobre 2014.

D'une manière générale, votre rapporteur spécial Michel Bouvard regrette que ce dispositif ait été abandonné sans que le Parlement ait eu à se prononcer sur les conséquences, notamment financières, de cette décision . Votre rapporteur spécial pointe le manque de responsabilité collective des élus, qui ont approuvé la création de l'écotaxe à une large majorité, et ont été bien peu à la défendre in fine . Il conviendrait à tout le moins de chiffrer précisément les pertes engendrées par l'abandon de l'écotaxe , non seulement en termes de recettes fiscales mais aussi en dépenses d'indemnisation de la société Ecomouv' et en dépenses annexes pour l'État - avenir du STPL, reconversion des portiques, éventuel contentieux etc. L'audition du secrétaire d'État chargé des transports, Alain Vidalies, conjointement organisée le 29 octobre 2014 par votre commission des finances et la commission du développement durable, des infrastructures, de l'équipement et de l'aménagement du territoire, n'a pas permis d'obtenir des précisions satisfaisantes à ce sujet. Enfin, il pourrait être opportun d' autoriser les collectivités territoriales volontaires à mener des expérimentations .

En ce qui concerne plus particulièrement le programme 302 de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines », l'abandon de l'écotaxe pose la question de l'avenir du STPL installé à Metz et des 130 douaniers qui y sont affectés - sans compter les salariés d' Ecomouv' . Le 27 octobre 2014, le secrétaire d'État chargé du budget, Christian Eckert, a précisé que la DGDDI travaillait à l'installation d'un « service à caractère national et pérenne » sur le site de Metz, auquel seraient réaffectés les 130 douaniers initialement chargés de la mise en oeuvre de l'écotaxe. Ce service pourrait être en charge d'une gestion centralisée de la taxe spéciale sur les véhicules routiers (taxe à l'essieu), ce dont on peut s'étonner puisque cette taxe existe déjà, ou du futur service national d'analyse de risque et de ciblage (SARC) ^{13 ( * )} . Toutefois, le 28 octobre 2014, le ministre du travail, François Rebsamen, a évoqué la possibilité de réaffecter les 130 douaniers au contrôle des entreprises ayant recours aux travailleurs détachés ^{14 ( * )} . Rien ne semble donc tranché à ce stade, et vos rapporteurs spéciaux s'inquiètent de voir perdurer cette situation aux lourdes conséquences financières et aux perspectives incertaines .

D. UNE ATTENTION PLUS GRANDE DOIT ÊTRE PORTÉE AUX FLUX ISSUS DE LA VENTE EN LIGNE

La DGDDI est chargée de la collecte des droits de douanes et de la TVA à l'importation. À ce titre, elle est compétente pour contrôler et taxer les envois en provenance de pays extérieurs à l'Union européenne, souvent expédiés par fret express ou postal, et issus notamment de la vente sur Internet. Or le e-commerce est aujourd'hui en pleine explosion - pour les seuls vendeurs français, il représente un chiffre d'affaires annuel de 25 milliards d'euros - et avec lui les risques de fraude qui s'y attachent .

Nos collègues Albéric de Montgolfier et Philippe Dallier , anciens rapporteurs spéciaux de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines », avaient mis en évidence dans un rapport de 2013 l'importance des « fuites » de recettes fiscales liées à l'explosion de la vente en ligne ^{15 ( * )} . De fait, le paiement des droits et taxes à l'importation se fait sur une base purement déclarative, qui se heurte à l'impossibilité matérielle de contrôler un grand volume de petits colis individuels. Ainsi, sur les 5 millions d'euros redressés sur le fret à Roissy en 2012, seuls 750 000 euros (moins de 15 %) ont été redressés sur le fret express, et le fret postal n'a fait l'objet d'aucun redressement. Pourtant, 8 millions d'envois en fret express et 35 millions d'envois postaux transitent chaque année à Roissy. Suite à ce constat, nos collègues Albéric de Montgolfier et Philippe Dallier avaient émis plusieurs propositions concrètes, et appelé à réfléchir à l'opportunité de prélever la TVA à l'importation à la source, au moment de la transaction en ligne et non pas au moment du dédouanement.

En tout état de cause, vos rapporteurs spéciaux appellent à un renforcement de l'action de la DGDDI sur la question de la fraude fiscale sur Internet . À cet égard, il convient de saluer la création du service « Cyberdouane » en 2008, le rôle actif joué par le service national des douanes judiciaires (SNDJ), ainsi que les bons résultats obtenus dans la lutte contre les fraudes relatives aux stupéfiants ou aux médicaments ^{16 ( * )} . Toutefois, l'action de la douane demeure à ce jour trop exclusivement orientée vers les produits dangereux ou prohibés, sans prise en compte de l'enjeu considérable que représentent les produits légaux mais échappant de fait à toute taxation .

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* ⁸ Source : questionnaire budgétaire.

* ⁹ Source : questionnaire budgétaire.

* ¹⁰ Source : questionnaire budgétaire.

* ¹¹ Sur l'écotaxe, voir l'avis n° 334 (2012-2013) de notre collègue Marie-Hélène Des Esgaulx, fait au nom de la commission des finances, sur le projet de loi portant diverses dispositions en matière d'infrastructures et de services de transports, déposé le 5 février 2013.

* ¹² Le consortium Ecomouv' , détenu à 70 % par la société italienne l'Autostrade per l'Italia - le reste étant détenu par Thalès (11 %), la SNCF (10 %), SFR (6 %) et Steria (3 %) - a été désigné le 20 octobre 2011 pour une durée d'environ treize ans.

* ¹³ Source : Acteurs publics, 27 octobre 2014.

* ¹⁴ Source : Acteurs publics, 28 octobre 2014.

* ¹⁵ Rapport d'information n° 93 (2013-2014) fait par Albéric de Montgolfier et Philippe Dallier au nom de la commission des finances, « Les douanes face au commerce en ligne : une fraude fiscale importante et ignorée », 23 octobre 2013.

* ¹⁶ En 2014, l'opération « PANGEA VII », mobilisant 111 pays dont la France, a permis la saisie de milliers de médicaments potentiellement dangereux, ainsi que de nombreuses arrestations.