Mission "Solidarité, insertion et égalité des chances" et articles 70, 70 bis et 70 ter rattachés

M. Eric BOCQUET, rapporteur spécial

II. L'EXAMEN DE LA MISSION PAR PROGRAMME

A. LE PROGRAMME N° 304 « LUTTE CONTRE LA PAUVRETÉ : REVENU DE SOLIDARITÉ ACTIVE ET EXPÉRIMENTATIONS SOCIALES » : UNE BUDGÉTISATION AMÉLIORÉE, DES DISPOSITIFS AUX FAIBLESSES PRÉOCUPPANTES

1. Une maquette partiellement modifiée pour mettre en oeuvre la priorité de l'économie sociale et solidaire

a) Une maquette conforme aux priorités du Gouvernement

Le programme n° 304 est constitué, dans sa nouvelle architecture pour 2013, de cinq actions :

- une action n° 11 « Revenu de solidarité active » , qui porte la subvention d'équilibre de l'Etat au FNSA permettant le financement, notamment, de la partie « activité » du RSA ;

- une action n° 12 « Économie sociale et solidaire » qui correspond à un fonds d'expérimentations en faveur des projets d'économie sociale et solidaire ;

- une action n° 13 « Autres expérimentations » , qui finance d'autres expérimentations en matière sociale ;

- une action n° 14 «  Aide alimentaire » , qui permet essentiellement l'achat de denrées alimentaires et le soutien à certains acteurs de l'aide alimentaire ;

- une action n° 15 « Qualification en travail social » , qui finance des actions de développement pédagogique et de professionnalisation du secteur du travail social.

Au total, la maquette du programme est donc revue afin d'intégrer trois nouvelles actions. Tout d'abord, le programme accueille deux actions auparavant portées par le programme n° 177 « Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables » : l'aide alimentaire et la qualification en travail social . Votre rapporteur spécial se félicite de cette intégration, qui renforce à la fois la cohérence du programme n° 304 autour de la thématique de l'inclusion sociale , et qui diversifie son champ d'action, jusque là essentiellement concentré sur le financement du RSA.

Par ailleurs, il est créé une action de soutien à l'économie sociale et solidaire. En réalité, cette nouvelle action est l'une des deux actions, avec « Autres expérimentations », issues de la scission de l'ancienne action « Expérimentation sociale et autres expériences en matière sociale et d'économie sociale » . Ainsi seront mieux identifiés les crédits destinés de façon spécifique aux expérimentations en matière d'économie sociale et solidaire, qui constitue, à juste titre, une priorité du Gouvernement, signalée par la création d'un ministère dédié.

b) Un programme qui reste tourné vers le financement du FNSA

Le programme n° 304 rassemble, pour 2013, environ 404 millions d'euros en AE=CP, en diminution de près de 49 millions d'euros par rapport à la loi de finances pour 2012 (- 10,9 %) . A périmètre constant, c'est-à-dire sans prendre en compte les deux nouvelles actions intégrées au programme, la baisse est plus marquée et atteint 74 millions d'euros (- 16,3 %).

Les crédits sont inégalement répartis entre les différentes actions, l'essentiel des dotations (environ 373 millions d'euros en AE=CP sur les 404 millions d'euros du programme) étant destinée à la subvention d'équilibre apportée par l'Etat au Fonds national des solidarités actives (FNSA) .

Répartition des crédits de paiement du programme n° 124

Source : commission des finances, à partir du projet annuel de performances annexé au présent projet de loi de finances

Évolution des crédits de paiement du programme n° 304 par action

(en millions d'euros)

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2013

2. La prévision réaliste des dotations liées au RSA activité

a) Une dotation en réduction du fait de l'augmentation des ressources fiscales du FNSA

Le programme n° 304 porte, à travers son action n° 1, la subvention d'équilibre de l'Etat au fonds national des solidarités actives (FNSA) . Ce fonds finance quatre prestations :

- la partie « activité » du revenu de solidarité active (RSA) , la partie « socle » étant financée par les départements ;

- le RSA jeunes ;

- l' aide personnalisée de retour à l'emploi (APRE) ;

- les aides de fin d'année versées aux allocataires du RSA ;

Par ailleurs, le FNSA comprend également un financement spécifique permettant de compenser les frais de gestion occasionnés par le versement de l'allocation pour les caisses d'allocations familiales (CAF), qui en sont chargées.

Cependant, la subvention d'équilibre portée par le présent programme ne représente qu'une part minoritaire des ressources du FNSA . Le fonds est, en effet, principalement alimenté par un prélèvement de solidarité sur les revenus de patrimoine et les produits de placement , dont le taux est augmenté par l'article 3 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2013 et devrait atteindre 1,45 % , contre 1,1 % actuellement. Au total, le prélèvement de solidarité devrait ainsi abonder le FNSA à hauteur de 1,88 milliard d'euros en 2013, contre 1,36 milliard d'euros estimé pour 2012 .

Cette augmentation des ressources propres explique la réduction de la subvention d'équilibre de l'Etat , qui s'établit à 373 millions d'euros en AE=CP, contre 421,8 millions d'euros prévus en loi de finances pour 2012, soit une diminution de 48,8 millions d'euros .

b) La généralisation et la montée en charge du RSA

La principale prestation financée par le FNSA est la partie « activité » du RSA . En effet, le RSA est une allocation qui combine revenu minimum et complément des revenus d'activité pour les travailleurs pauvres. L'objectif en est de garantir que le retour à l'emploi se traduise, pour la personne concernée, par un gain monétaire par rapport à la situation antérieure où elle ne touchait que le « RSA socle ».

Le revenu de solidarité active se décompose ainsi en deux parties :

- le RSA « socle » , qui correspond au revenu minimum, soit un montant forfaitaire, fixé au regard de la configuration familiale conformément au tableau ci-dessous, versé aux personnes sans ressources.

- le RSA « activité » , qui est un complément des revenus du travail pour garantir aux travailleurs la progression de leurs revenus d'activité. Il correspond à 62 % des revenus d'activité.

Le montant du RSA versé correspond ainsi au montant forfaitaire du RSA socle, augmenté de 62 % des revenus d'activité du foyer, et diminué des ressources du foyer. Par exemple, le RSA versé à une personne seule gagnant 300 euros par mois sera de 360,93 euros (474,93 euros + 62 % de 300 euros - 300 euros), s'ajoutant à ses revenus d'activité.

Montant du « RSA socle » au 1 ^er janvier 2012

Le financement du RSA est réparti entre les départements et l'Etat :

- les départements sont responsables, au titre de leur compétence en matière d'insertion sociale, du financement du revenu minimum garanti (« RSA socle ») ;

- l'Etat prend en charge, par le biais du FNSA, le financement de la part du RSA complétant les revenus du travail et visant à garantir la progression des ressources du bénéficiaire en cas de reprise d'activité (« RSA activité »).

Depuis le 1 ^er janvier 2012, le RSA est pleinement applicable sur l'ensemble du territoire français , y compris les départements d'outre-mer. Le revenu supplémentaire temporaire d'activité (RSTA) , qui continuait d'être versé de façon transitoire dans les départements d'Outre-mer et dans certaines collectivités d'Outre-mer, est définitivement éteint au 31 décembre 2012. En raison des délais de traitement des dossiers, il continuera d'être versé dans les premiers mois de l'année 2013, occasionnant une dépense prévue à hauteur de 37 millions d'euros. Il convient de rappeler que le RSA est également entré en vigueur à Mayotte au 1 ^er janvier 2012 , avec une augmentation progressive sur vingt ans du montant de la prestation versée.

De plus, la généralisation du RSA s'accompagne de l'achèvement de la révision de ses « droits connexes » nationaux et locaux , qui a permis à la fois d'harmoniser les pratiques, de limiter les coûts et de renforcer le caractère incitatif au retour à l'emploi du RSA. Le ministère indique ainsi dans ses réponses au questionnaire budgétaire que « selon les premières évaluations réalisées dans le cadre du rapport final du comité d'évaluation du RSA publié en décembre 2011, les aides locales sont majoritairement attribuées sous condition de ressources et non plus sous condition de statut ».

Le projet de loi de finances pour 2013 est fondé sur une projection de 683 232 bénéficiaires du « RSA activité » , en hausse de 1,3 % par rapport au nombre de bénéficiaires constaté au 31 mars 2012, soit 674 282, répartis entre les bénéficiaires du RSA « socle + activité » (215 048) et les bénéficiaires du « RSA activité » seul (459 234).

Nombre de foyers allocataires du RSA au 30 mars 2012

Source : réponses au questionnaire budgétaire

Le montant moyen versé mensuellement, en 2013, aux bénéficiaires du « RSA activité » devrait s'établir à 183,7 euros , après revalorisation de 1,75 % du montant de 2012, prévu à 180 euros.

Sur la base de ces prévisions, l'enveloppe prévue au sein du FNSA au titre du « RSA activité » est fixée à 1 506 millions d'euros pour 2013 , soit une augmentation de 1,9 % par rapport à celle inscrite dans le budget prévisionnel 2012 du fonds .

c) Quel avenir pour le RSA « activité » ?

Votre commission des finances a régulièrement souligné le caractère optimiste des prévisions de montée en charge du dispositif du RSA , en pointant, à ce titre, la surbudgétisation du FNSA. En effet, le nombre effectif d'allocataires du RSA est toujours resté largement en deçà des prévisions initiales. Lors de l'examen de la loi généralisant le RSA, notre ancienne collègue sénatrice Bernadette Dupont indiquait que le nouveau dispositif « devrait concerner plus de 3,5 millions de personnes, dont 2,2 millions de travailleurs pauvres » ^{2 ( * )} ; au 31 décembre 2011, on compte 1,8 million d'allocataires du RSA, dont seulement 477 000 au titre du « RSA activité » seul et 229 000 au titre du RSA « socle et activité » , ce qui témoigne d'un fort taux de non recours à la prestation.

Le rapport remis, en décembre 2011, par le comité national d'évaluation (CNE) du RSA , permet de chiffrer et d'analyser ce différentiel entre le nombre de bénéficiaires et le public cible ^{3 ( * )} .

Il apparaît que, si le non recours au RSA en général s'établit à environ 50 % en moyenne, il est plus particulièrement marqué pour sa partie « activité » : en effet, 68 % des bénéficiaires potentiels du RSA « activité » n'ont pas recours à l'allocation , contre seulement un tiers pour le RSA « socle ». Près de quatre ans après son lancement, le RSA « activité » n'a donc pas trouvé son public . Or, ainsi que le souligne Philippe Warin dans un récent article de presse consacré au non recours aux prestations sociales, « le non recours, s'il représente une économie comptable pour la collectivité, constitue une perte économique pour un territoire » ^{4 ( * )} .

Parmi les personnes non recourant, l'enquête qualitative menée par le CNE a montré que :

- 11 % n'ont jamais entendu parler du RSA ;

- 35 % connaissent le RSA, en ont déjà bénéficié, mais n'en sont pas allocataires au moment de l'enquête. Ce sont les « non recourants » transitoires , particulièrement nombreux parmi les travailleurs pauvres aux revenus d'activité irréguliers ;

- 54 % sont des personnes qui connaissent le RSA mais n'en ont jamais bénéficié. Parmi les raisons invoquées pour cette absence de recours, on note l'importance du manque de connaissance du dispositif (68 % des cas) et de la complexité des démarches (20 %), mais également le nombre de personnes qui refusent la prestation par principe ou parce qu'elles parviennent à équilibrer leur budget sans recourir à la prestation (67 %).

Ainsi, les causes du non recours sont nombreuses et hétérogènes. A cet égard, le plan de simplification du RSA , lancé le 8 juillet 2010 et étalé sur les années 2010 et 2011, qui portait plusieurs mesures d'information des bénéficiaires potentiels (notamment auprès des bailleurs sociaux) et de simplification des démarches, en particulier grâce à une simplification de la déclaration trimestrielle des ressources, ne saurait apporter de solution à l'ensemble des motifs invoqués pour expliquer le non recours .

Les responsables nationaux du RSA auditionnés par votre rapporteur spécial, en particulier la Directrice générale de la cohésion sociale et la Caisse nationale d'allocations familiales, ont mis en avant le caractère stigmatisant du RSA pour les bénéficiaires potentiels ; à cet égard, la communication autour du lancement du dispositif n'a pas permis d'élargir sa perception au-delà de son rôle de revenu minimum et de le marquer comme un dispositif de complément des revenus d'activité .

Dans ce cadre, la conférence sociale de lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale , réunie par le Premier ministre les 10 et 11 décembre 2012, ainsi que le rapport prochainement remis sur ce sujet par la Cour des comptes, devraient être, d'après les informations recueillies par votre rapporteur spécial, l'occasion de proposer une refonte du dispositif du « RSA activité » . Plusieurs pistes sont à l'étude :

- une simplification du dispositif et une annualisation de son calcul , de manière à le rendre moins sensible à l'irrégularité des revenus de certaines personnes concernées ;

- une fusion complète avec la prime pour l'emploi (PPE). Actuellement, le RSA et la PPE ne sont que partiellement fusionnés, la PPE étant seulement amputée des montants versés au titre du RSA ;

- sa suppression au profit d'une réduction des charges salariales pour les personnes à très faibles revenus .

Au total, le RSA, mis en place par la loi du 1 ^er décembre 2008, est aujourd'hui parvenu à un moment paradoxal de son histoire : enfin généralisé sur l'ensemble du territoire et harmonisé avec l'ensemble des prestations minimales existantes, il fait l'objet d'une remise en question globale.

Sans formuler de position sur l'une ou l'autre de ces pistes, dont les détails techniques sont encore à définir, votre rapporteur spécial tient à souligner plusieurs avantages de l'actuel RSA « activité » que sa réforme prochaine devrait maintenir, en particulier le caractère familialisé de la prestation, sa progressivité en fonction des revenus , et son versement mensuel permettant une prise en compte anticipée dans le budget des ménages. A l'inverse, la réforme devra apporter des réponses à plusieurs de ses lacunes, notamment son absence d'automaticité et la persistance de son caractère stigmatisant.

d) La sous consommation persistante de l'aide personnalisée pour le retour à l'emploi

Prévue par l'article L. 5133-8 du code du travail, l'aide personnalisée pour le retour à l'emploi (APRE) est une allocation versée aux bénéficiaires du RSA et permettant de prendre en charge tout ou partie des coûts exposés par ces derniers en vue de reprendre une activité professionnelle . Ce « coup de pouce » permet, par exemple, de financer le passage du permis de conduire, les tickets de transport nécessaires, ou encore les frais de garde d'enfants.

Financée par le FNSA, l'APRE est divisée en deux enveloppes :

- une APRE « nationale » , confiée à Pôle Emploi et permettant d'abonder les aides attribuées par ce dernier aux bénéficiaires du RSA en cas de reprise d'activité ;

- une APRE « déconcentrée » , répartie entre les départements (en fonction du nombre de bénéficiaires recensés en fin d'année précédente).

L'APRE est caractérisée, depuis plusieurs années, par une sous-consommation de ses dotations , comme le montre le tableau ci-dessous, s'agissant de l'APRE déconcentrée, issu d'une enquête effectuée en 2012 par la direction générale de la cohésion sociale auprès des départements. En outre, le montant des crédits mobilisables s'accroît à mesure que les crédits non consommés sont reportés d'un exercice sur l'autre.

Consommation des crédits de l'APRE déconcentrée depuis 2009

(en millions d'euros)

Source : réponses au questionnaire budgétaire

Ainsi, en 2011, l'enveloppe du FNSA consacrée à l'APRE a été fixée à 84,8 millions, répartie entre l'APRE déconcentrée à hauteur de 67,9 millions d'euros et l'APRE nationale à hauteur de 16,9 millions d'euros. A ces crédits il convient d'ajouter le reliquat de 2010, soit 92,2 millions d'euros. Bien que l'APRE ait été, en 2011, pleinement opérationnelle et ait permis de verser des aides, d'un montant moyen de 700 euros, à 93 590 bénéficiaires, le taux de consommation de l'enveloppe de l'APRE déconcentrée est resté inférieur à 50 % , laissant un reliquat de crédits de l'ordre de 85 millions d'euros pour 2012.

Comme l'indique le ministère dans sa réponse au questionnaire budgétaire, « on peut imputer cette faible consommation à la conjoncture économique limitant le retour à l'activité professionnelle des bénéficiaires, mais aussi à une difficulté pour les gestionnaires départementaux de réguler des crédits dont ils ne connaissent les enveloppes que tardivement dans l'année ». A cet égard, il conviendrait d'opérer la répartition des enveloppes plus en amont au cours de l'exercice budgétaire (voire dès l'exercice N-1), afin d'en faciliter la gestion par les responsables départementaux .

Pour 2013, la dotation du FNSA au titre de l'APRE est fixée à 70 millions d'euros, en réduction de 8 millions d'euros par rapport à celle prévue pour 2012 , afin de tenir compte des reliquats de l'APRE déconcentrée que l'exercice 2012 devrait faire apparaître.

En tout état de cause, les difficultés de consommation de l'APRE alimentent le constat d'une faiblesse générale des dispositifs existants de soutiens et d'incitations au retour à l'emploi ; à cet égard, l'échec de l'expérimentation du contrat unique d'insertion (CUI) de 7 heures ( cf . encadré ci-dessous) témoigne également de la difficulté de ramener vers l'emploi un public qui en a été durablement éloigné.

e) La faiblesse du RSA « jeunes »

Créé par l'article 135 de la loi de finances pour 2010 ^{5 ( * )} , le RSA « jeunes » élargit le bénéfice du RSA aux jeunes de plus de 18 ans et de moins de 25 ans (âge minimal requis pour le RMI ou, jusqu'alors, pour le RSA) ; ils jouissent, dans ce cadre, des mêmes droits qu'un travailleur de plus de 25 ans, exerçant la même activité et percevant la même rémunération. Ne peuvent cependant bénéficier du dispositif que les jeunes ayant exercé une activité professionnelle antérieure équivalent à deux ans d'activité à temps plein sur une période de référence de trois ans précédant la date de la demande.

Le RSA « jeunes » est, de façon dérogatoire, intégralement financé par le FNSA, pour sa partie « socle » et sa partie « activité » . Ce mode de financement, établi chaque année par une disposition spécifique en loi de finances, est à nouveau reconduit, pour l'année 2013, par l'article 70 du présent projet de loi de finances, rattaché à la présente mission.

D'après les informations recueillies par votre rapporteur spécial, le nombre de bénéficiaires du RSA « jeunes », après avoir connu une augmentation importante au début de l'année 2011 (+ 41 % entre décembre 2010 et juin 2011), a connu une réduction de 9 % entre mai 2011 et juin 2012 . On dénombre ainsi seulement 9 345 allocataires au 30 mai 2012, contre 10 246 à la même date en 2011 .

Cette situation explique qu'il ait été procédé à une révision à la baisse de la prévision de dépenses pour 2012, qui s'établit désormais à 26 millions d'euros, contre 69 millions d'euros en loi de finances initiale. Pour 2013, les crédits du RSA « jeunes » sont inscrits pour un montant de 27 millions d'euros à la charge du FNSA. Eu égard à la prévision d'exécution et à l'évolution du nombre de bénéficiaires constatée en 2012, cette dotation semble réaliste.

En tout état de cause, elle reflète la faiblesse structurelle du dispositif . Dans ce contexte, votre rapporteur spécial s'interroge sur la pertinence et la rigueur de certaines de ses conditions d'éligibilité, qui réduisent considérablement son public potentiel . Il souhaite que le dispositif du RSA jeunes fasse l'objet de propositions d'évolutions dans le cadre de la conférence sociale précitée, en vue, notamment, de l'assouplissement de ses conditions d'éligibilité et/ou de son intégration au sein du RSA de droit commun dans le cadre de la réforme du RSA « activité ».

f) Le financement des primes de fin d'année

Pour la première fois depuis la création du RSA en 2008, la prime de Noël versée aux bénéficiaires de certains minima sociaux (« RSA socle » allocation de solidarité spécifique, allocation équivalent retraite, prime forfaitaire mensuelle de reprise d'activité) est désormais budgétée en loi de finances initiale au sein des dépenses du FNSA.

Conformément aux dispositions prévues par l'article 70 du présent projet de loi de finances, le financement de ses deux composantes (bénéficiaires du RSA d'une part, bénéficiaires des allocations de type ASS d'autre part) est ainsi regroupé au sein du FNSA . Le coût de ces charges nouvelles pour le FNSA est estimé en 2013 à 394 millions d'euros (composante RSA socle) et 71 millions d'euros (composante ASS), soit un total de 465 millions d'euros .

Votre rapporteur spécial se félicite de cette budgétisation en loi de finances initiale, qui est une première étape, limitée pour l'heure à la seule année 2013, vers une inscription du dispositif des aides de fin d'année dans le cadre pérenne des allocations sociales .

g) Un budget prévisionnel du FNSA plus fiable

Au total, la prise en compte réaliste d'une montée en charge modeste des dispositifs du RSA « activité » et du RSA « jeunes », combinée à la budgétisation de la prime de Noël, renforce la sincérité du budget prévisionnel du FNSA pour 2013 tel qu'il est présenté dans le projet annuel de performances annexé à la présente loi de finances.

A titre accessoire, il convient de noter la réduction des frais de gestion du RSA , qui sont prévus à 37 millions d'euros pour 2013, contre 59 dans le projet de loi de finances initial pour 2012 et 40 dans le budget prévisionnel 2012 du FNSA.

Prévision de dépenses et de recettes du FNSA en 2013

(en millions d'euros)

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2013

Le montant des décaissements du fonds, dont la gestion bancaire est assurée par la Caisse des dépôts et des consignations, devrait donc s'établir en 2013 à plus de 2,24 milliards d'euros, dont environ les deux tiers, soit 1,5 milliard d'euros, au titre du « RSA activité » .

Répartition par poste des dépenses prévisionnelles du FNSA

Source : Commission des finances, à partir du projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2013

3. Trois actions qui n'appellent pas de remarque particulière

a) Les expérimentations partiellement réorientées sur l'économie sociale et solidaire

La scission de l'ancienne action n° 2 « Expérimentation sociale et autres expériences en matière sociale et d'économie sociale » en deux actions, l'action n° 12 « Économie sociale et solidaire » et l'action n° 13 « Autres expérimentations » ne modifie pas le montant des crédits globalement alloués à ces expérimentations, qui restent stables à 5,98 millions d'euros en AE=CP en 2013 comme en loi de finances pour 2012.

Cependant, cette scission témoigne de leur réorientation vers le secteur de l'économie sociale et solidaire (ESS), puisque l'essentiel des dotations est désormais porté par la nouvelle action n° 12, soit 5 millions d'euros en AE=CP . De ce point de vue, elle est cohérente avec l'élan politique donné par le nouveau gouvernement à ce secteur, en particulier à travers la création d'un ministère dédié. L'enveloppe budgétaire sera d'ailleurs gérée par la directrice générale de la cohésion sociale sous la tutelle du nouveau Ministre délégué à l'économie sociale et solidaire.

Elle correspond principalement aux subventions de fonctionnement des chambres régionales de l'économie sociale et solidaire et aux subventions aux organismes nationaux et locaux de l'économie sociale et solidaire . De ce point de vue, le projet annuel de performances souligne que « la dotation 2013 permettra d'appuyer la mobilisation des acteurs de l'ESS dans le cadre des politiques de développement des emplois d'avenir et des contrats de génération ».

Cette réorientation des crédits vers l'ESS réduit ceux disponibles pour les autres expérimentations au sein de l'action n° 13 , qui ne représente plus que 980 000 euros environ. Dans ce contexte, votre rapporteur spécial s'étonne que les subventions au fonds d'innovation et d'expérimentations sociales (FIES) , pour 3,1 millions d'euros en 2012, et au fonds interministériel de prévention de la délinquance (FIPD) , pour 1,2 million d'euros en 2012, ne soient pas reconduites. Au demeurant, il s'interroge sur la pertinence d'une action rassemblant une dotation aussi faible, inférieure à un million d'euros, pour des expérimentations d'une ampleur aussi large que la lutte contre la pauvreté et l'insertion sociale.

b) Deux nouvelles actions au coeur de la lutte contre la pauvreté

La nouvelle action n° 14 « Aide alimentaire » comporte une dotation de 22,9 millions d'euros en AE=CP , en légère augmentation de 0,3 million d'euros par rapport à la loi de finances pour 2012, où elle était portée par le programme n° 177 « Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables ». Ces crédits sont répartis entre l'aide alimentaire au niveau national (17,9 millions d'euros) et celle du niveau déconcentrée (5,0 millions d'euros) .

La dotation permet l'achat de denrées alimentaires , effectuées par France AgriMer dans le cadre du programme national d'aide alimentaire, au profit des réseaux associatifs. Elle assure également une partie du financement des associations intervenant dans ce domaine.

A cet égard, il convient de rappeler que le programme européen d'aide aux plus démunis, reconduit jusqu'en 2013, fait partie des programmes menacés d'une réduction importante des crédits dans le cadre de la négociation du budget 2014-2020 de l'Union européenne. Dans ce cadre, il est essentiel que la France s'engage, a minima , pour un maintien des crédits alloués à ce programme par rapport au budget actuel . Rappelons que l'aide alimentaire, en France, permet chaque année la fourniture de 800 millions de repas à environ 3 millions de bénéficiaires .

Enfin, le programme accueille une autre action en provenance du programme n° 177 : l'action « Qualification en travail social » , dont les crédits sont prévus à 2,1 millions d'euros en AE=CP pour 2013. Cette action correspond au financement de l'organisation des diplômes en travail social pour les professionnels du secteur, qu'assure la direction générale de la cohésion sociale.

B. LE PROGRAMME N° 106 « ACTIONS EN FAVEUR DES FAMILLES VULNÉRABLES » : UN PROGRAMME STABLE TOUJOURS SANS DOTATION AU FONDS NATIONAL DE FINANCEMENT DE LA PROTECTION DE L'ENFANCE

1. Un programme caractérisé par la relative stabilité de la maquette et des crédits

Le programme n° 106 « Actions en faveur des familles vulnérables » est structuré autour d'une maquette resserrée , comprenant trois actions seulement, dont une est en réalité éteinte :

- l'action n° 1 « Accompagnement des familles dans leur rôle de parents » , qui porte principalement les crédits destinés aux actions de médiation et de conseil familial ainsi que, à partir de 2013, les points d'accueil et d'écoute des jeunes (PAEJ) ;

- l'action n° 2 « Soutien en faveur des familles monoparentales » , qui est éteinte depuis que le RSA s'est substitué à l'allocation de parent isolé (API) au 1 ^er janvier 2011 ;

- l'action n° 3 « Protection des enfants et des familles » , qui finance essentiellement les mesures de protection juridique des majeurs et représente, à ce titre, l'essentiel des crédits du programme n° 106, comme l'illustre le graphique ci-dessous.

S'agissant du périmètre du programme, la seule évolution notable concerne le transfert du financement des PAEJ depuis le programme n° 177 vers le présent programme n° 106.

Répartition des crédits de paiement du programme n° 106

Source : commission des finances, à partir du projet annuel de performances annexé au présent projet de loi de finances

Répartition des crédits du programme n° 106 par action

(en millions d'euros)

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2013

2. Des crédits d'accompagnement des familles en forte hausse pour accueillir le financement des PAEJ

Les crédits de l'action n° 1 « Accompagnement des familles dans leur rôle de parents » portent principalement :

- un co-financement, aux côtés des caisses d'allocations familiales, des services de médiation familiale , pour 1,9 million d'euros ;

- la contribution au financement des réseaux d'écoute, d'appui et d'accompagnement des parents , pour 3,6 millions d'euros ;

- les subventions aux réseaux en faveur du conseil conjugal, du planning familial et des établissements d'information, de consultation ou de conseil familial (EICCF) , à hauteur de 2,6 millions d'euros ;

- le financement, pour 1 million d'euros, de la carte « enfant famille » de la SNCF .

De façon générale, votre rapporteur spécial se félicite que les crédits de ces différentes actions de médiation et d'écoute aux familles, déjà faibles, aient été préservés malgré la contrainte budgétaire .

Par ailleurs, l'action n° 1 voit ses crédits augmenter de 5 millions d'euros pour financer les points d'accueil et d'écoute des jeunes (PAEJ), auparavant portés par le programme n° 177. Les PAEJ sont 350 structures de proximité , offrant un accueil, un soutien et une médiation familiale pour les jeunes et les parents.

3. La protection des familles : une augmentation contenue de la dépense, sans budgétisation du FNPE

a) Une dépense à titre principal : la protection juridique des majeurs

En vertu de la loi du 5 mars 2007 portant réforme de la protection juridique des majeurs, applicable depuis le 1 ^er janvier 2009, le financement public ^{6 ( * )} du dispositif de tutelle et de curatelle se répartit comme suit :

- l'Etat prend en charge les mesures de protection juridique des majeurs qui n'ont pas de prestation sociale ou qui perçoivent une prestation sociale à la charge du département ;

- la sécurité sociale finance, au titre de l'assurance maladie, les mesures confiées aux établissements de santé (ex-« gérances de tutelle hospitalière ») et, au titre de la branche famille principalement, les mesures de tutelle, curatelle, sauvegarde de justice et mesure d'accompagnement judiciaire pour les personnes qui reçoivent une prestation sociale (sauf si cette dernière est versée par le département) ;

- les départements assurent le financement des mesures d'accompagnement judiciaire pour les personnes qui ont une prestation à sa charge (en particulier RSA, APA ou PCH).

L'analyse de l'évolution du coût de ces mesures montre que, depuis 2010, il a augmenté pour l'Etat et pour la sécurité sociale (respectivement de + 3,2 % et de + 9 %), mais qu'il a diminué pour les départements (- 8,6 %), ce qui ne tient pas compte de l'économie globale de la réforme de 2007 et, notamment, de la prise en charge de son volet social .

Évolution de la répartition du coût total des mesures de protection juridique des majeurs (hors préposés d'établissement)

(en millions d'euros)

Source : réponses au questionnaire budgétaire

S'agissant des mesures financées par l'Etat, on distingue

- le financement des services mandataires , soit 134 687 mesures mises en oeuvre par environ 350 associations tutélaires ;

- le financement des mandataires individuels , au nombre de 3 145 d'après le recensement de la DGCS, pour un total de 21 809 mesures.

A cet égard, on constate que le financement des mandataires individuels, de moindre ampleur que celui des services mandataires, connaît une augmentation significative depuis 2010 et devrait encore progresser de + 17,3 % entre 2012 et 2013 .

Évolution du coût des mesures de protection juridique des majeurs,
par type de mesure

(en millions d'euros)

Source : réponses au questionnaire budgétaire

Le coût total de la protection juridique des majeurs prévu en 2013 s'élève à 222,6 millions d'euros (y compris la dotation des services à Mayotte, Saint-Pierre-et-Miquelon et en Nouvelle Calédonie), en augmentation de 2,9 % par rapport à la loi de finances pour 2012.

Rappelons que le rapport remis par la Cour des comptes à la commission des finances du Sénat, en application de l'article 58-2° de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), sur la réforme de la protection juridique des majeurs, a permis de faire le bilan de cette réforme et a, notamment, souligné la lenteur de la montée en charge du dispositif des mesures d'accompagnement social personnalisé (MASP) et la charge induite, pour les départements, par le transfert des mesures de nature judiciaire vers les mesures sociales ^{7 ( * )} .

b) Une dépense à titre subsidiaire : la protection de l'enfance

(1) La protection de l'enfance

Outre la protection juridique des majeurs, l'action n° 3 finance également deux sous-actions en faveur de la protection des enfants et des familles :

- des subventions aux associations nationales de protection de l'enfance , pour un montant de 0,8 million d'euros , en augmentation de 0,1 million d'euros par rapport à 2012 ;

- le financement du groupement d'intérêt public « Enfance en danger » (GIPED) , qui gère le service national d'accueil téléphonique de l'enfance en danger, ainsi que l'observatoire du même nom. La contribution de l'Etat au GIPED, qui complète celle des conseils généraux, s'établit en 2013 à 2,3 millions d'euros , en augmentation de 0,1 million d'euros par rapport à 2012.

(2) L'agence française de l'adoption

L'action porte également la subvention pour charges de service public à l'Agence française de l'adoption (AFA), pour un montant de 3,2 millions d'euros en AE=CP, en augmentation de 0,5 million par rapport à la loi de finances pour 2012 . Ainsi, l'agence retrouve le niveau de subvention de 2010, alors que le projet de loi de finances pour 2011 avait été marqué, à l'initiative de votre commission des finances, par une ponction sur le fonds de roulement important de l'opérateur. Au 31 décembre 2012, le fonds de roulement devrait s'établir à un niveau normal de 0,8 million d'euros , soit environ trois mois de fonctionnement.

Le plafond d'emplois de l'opérateur est maintenu à 51 ETPT en 2013.

S'agissant du bilan de l'action de l'agence, l'AFA a organisé 402 adoptions internationales en 2011, soit 20 % des 1 995 adoptions internationales réalisées en France . L'objectif affiché pour 2013 à travers l'indicateur 1.1 du projet annuel de performances est de porter cette proportion à 22,5 %.

(3) Le fonds national de financement de la protection de l'enfance

Cette action est, une nouvelle fois, l'occasion de faire mention de la situation du fonds national de financement de la protection de l'enfance (FNPE) . Créé par l'article 27 de la loi du 5 mars 2007 réformant la protection de l'enfance, le FNPE est chargé de deux missions :

- compenser les charges résultant, pour les départements, de l'application de la loi , selon des critères nationaux et des modalités fixés par décret ;

- favoriser des actions spécifiques définies par voie conventionnelle entrant dans le cadre de la réforme de la protection de l'enfance.

Mis en place en 2010 seulement et géré par la CNAF, le fonds est financé par un versement de cette dernière, prévu en loi de financement de la sécurité sociale et fixé en 2010 à 30 millions d'euros, ainsi que par un versement annuel de l'Etat.

En pratique, toutefois, le fonds est intégralement financé par le versement de la CNAF, l'Etat n'ayant jamais prévu son abondement en loi de finances initiale à l'exception d'un versement de 10 millions d'euros en loi de finances pour 2011, à l'initiative de votre commission des finances. Votre rapporteur spécial ne peut que regretter que, cette année encore, aucune subvention de l'Etat au FNPE ne soit budgétée au sein du programme n° 106, alors que l'aide sociale à l'enfance représente une charge croissante de plus de 6 milliards d'euros pour les départements .

En l'état actuel des ressources du FNPE, son comité de gestion a établi, pour la période 2010-2012, un plan de financement prévoyant une dépense par tranche de 10 millions d'euros par an, dont 7 millions au titre de la compensation aux départements et 3 millions au titre des actions en faveur de la protection de l'enfance.

C. LE PROGRAMME N° 157 « HANDICAP ET DÉPENDANCE » : UNE DÉPENSE AU DYNAMISME CONTENU

1. Un programme orienté vers le financement de l'AAH et de l'activité professionnelle des personnes handicapées

Le programme n° 157 « Handicap et dépendance » porte l'essentiel des prestations financées par l'Etat en faveur des personnes handicapées . Il mobilise, en 2013, 11,168 milliards d'euros en AE=CP , répartis entre six actions, comme l'indique le tableau ci-dessous.

Évolution par action des dotations du programme n° 157

(en millions d'euros)

Source : Commission des finances, à partir du projet annuel de performances annexé au présent projet de loi de finances

Cependant, il convient de souligner que l'action de l'Etat en faveur des personnes handicapées est également portée par une partie des crédits des programmes « Vie scolaire » et « Accès et retour à l'emploi ». En outre, l'Etat ne représente que 23 % des dépenses de la collectivité en faveur des personnes handicapées , la majeure partie d'entre elles étant réalisées par l'assurance maladie, la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA) et les collectivités territoriales. Au total, l'effort de la nation s'est établi en 2010, d'après le projet annuel de performances annexé au présent projet de loi de finances, à 33 milliards d'euros s'agissant des personnes handicapées et 18 milliards d'euros s'agissant de la perte d'autonomie des personnes âgées .

Comme l'illustre le graphique ci-dessous, les crédits du programme n° 157 sont essentiellement portés par deux actions :

- l'action n° 2 « Incitation à l'activité professionnelle » , pour 2,7 milliards d'euros en AE=CP prévus pour 2013, qui contribue au financement des établissements et services d'aide par le travail (ESAT) et à la rémunération garantie des travailleurs handicapés ;

- l'action n° 3 « Ressources d'existence » , pour 8,4 milliards d'euros en AE=CP prévus pour 2013, qui finance l'allocation pour adultes handicapés (AAH) .

Répartition des crédits de paiement du programme n° 157

Source : commission des finances, à partir du projet annuel de performances annexé au présent projet de loi de finances

2. Le dynamisme contenu de l'AAH

a) L'augmentation de 8,5 % de la dépense d'AAH

Instituée en 1975, l'allocation pour adultes handicapés (AAH) bénéficie, sous condition de ressources, aux personnes handicapées ne pouvant prétendre ni à un avantage vieillesse ni à une rente d'accident du travail . Le plafond individuel de ressources est fixé, au 1 ^er septembre 2012, à 9 319,08 euros par an.

Le bénéficiaire doit justifier alternativement :

- d'un taux d'incapacité d'au moins 80 % ;

- d'un taux d'incapacité compris entre 50 % et 80 % et d'une « restriction substantielle et durable pour l'accès à l'emploi » appréciée et reconnue par la commission départementale des droits et de l'autonomie des personnes handicapées (CDAPH), en vertu de l'article L. 821-2 du code de la sécurité sociale.

Les crédits liés à l'AAH de l'action n° 3 sont prévus en augmentation sensible par rapport à 2012 et s'élèvent à 8,15 milliards d'euros en AE=CP , en augmentation de 640 millions d'euros sur un an (+ 8,5 % ). Cette hausse est liée à un double effet « prix » et « volume ».

S'agissant de l'effet « volume » , la tendance à l'augmentation du nombre de bénéficiaires se poursuit alors que le cap du million d'allocataires devrait être franchi en 2012 d'après le projet annuel de performances pour 2013, qui réévalue de façon plus sincère la prévision établie par le projet de loi de finances pour 2012. Pour l'année 2013, le ministère souligne que « le nombre de bénéficiaires devrait à nouveau augmenter, en particulier les bénéficiaires relevant de l'article L. 821-2 » précité, à savoir les personnes dont l'incapacité est comprise entre 50 % et 80 % et pour lesquels la CDAPH a reconnu une restriction substantielle et durable à l'emploi. Par ailleurs, les projections tiennent également compte du « report de l'âge d'ouverture des droits à pension de vieillesse qui fait augmenter mécaniquement le nombre d'allocataires de 60, 61 et 62 ans ».

Évolution du nombre de bénéficiaires de l'AAH depuis 2007

Source : projet annuel de performances annexé au présent projet de loi de finances

S'agissant de l'effet « prix » , l'année 2012 a été marquée par la dernière tranche de revalorisation de 25% de l'AAH , étalée sur 2008-2012, ainsi que par deux revalorisations annuelles de 2,2 % au 1 ^er avril et au 1 ^er septembre. Ainsi, l'allocation a atteint 776,59 euros à taux plein au 1 ^er septembre 2012, contre seulement 621,27 euros en 2007 .

Du fait de l'achèvement du programme de revalorisation, l'effet « prix » devrait être plus réduit en 2013 que les années précédentes et se limiter à l'impact, sur l'ensemble de l'année, de la revalorisation de septembre 2012, ainsi qu'une revalorisation annuelle « normale » de + 1,75 % prévue pour septembre 2013. Au total, l'effet prix n'est responsable, en 2013, que d'une augmentation de 0,44 % de la dépense de l'AAH.

En combinant les deux effets « prix » et « volume », la dépense prévue pour 2013 semble réaliste et fondée sur une perspective objective de croissance du nombre de bénéficiaires .

Par ailleurs, l'action n° 3 porte également le financement de l'allocation supplémentaire d'invalidité (ASI) , qui complète les ressources des bénéficiaires d'une pension d'invalidité ou d'un avantage vieillesse jusqu'à l'âge légal de départ à la retraite. La diminution du nombre de bénéficiaires , engagée depuis plusieurs années dans un contexte d'amélioration des ressources de pensions d'invalidité, devrait se poursuivre en 2013, expliquant la légère réduction de dépense prévue, soit 250 millions d'euros contre 257 millions d'euros en 2012 .

b) La poursuite de la politique d'harmonisation des conditions d'attribution

La dépense liée à l'AAH a connu, ces dernières années, une forte hausse qui trouve ses racines à la fois dans la revalorisation de son montant et dans les conditions, jugées mal définies, de son attribution. A cet égard, dans ses réponses au questionnaire budgétaire, le ministère indique que « les mesures mises en oeuvre en 2012 et visant à faciliter l'emploi des allocataires et accroître l'efficience de l'AAH, sont poursuivies en 2013 ». Il s'agit en particulier de l'effort d'harmonisation des pratiques des CDAPH dans l'attribution de l'AAH, et du réexamen tous les deux ans de l'éligibilité à l'allocation, pour les bénéficiaires relevant de l'article L. 821-2 du code de la sécurité sociale précité . En effet, le dynamisme du nombre de bénéficiaires et, partant, de la dépense, est principalement lié à la progression de ce public, alors qu'il est apparu que les CDAPH avaient des pratiques très différentes en matière de reconnaissance de la « restriction substantielle et durable à l'accès à l'emploi ». Dans ce cadre, le décret du 16 août 2011 est venu utilement préciser cette notion ( cf . encadré ci-dessous).

Comme il l'a déjà souligné lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2012, votre rapporteur spécial rappelle que la nécessaire harmonisation des pratiques des CDAPH ne doit pas conduire à un nivellement par le bas dans l'attribution de l'allocation .

3. La hausse de la contribution de l'Etat au financement des MDPH

L'action n° 1 regroupe 62,8 millions d'euros en AE=CP, relatifs à la participation de l'Etat au fonctionnement des maisons départementales des personnes handicapées (MDPH).

Cette enveloppe a deux objets :

- la contribution de l'Etat au fonctionnement général des MDPH ;

- la compensation financière des vacances d'emplois au titre des personnels initialement mis à disposition des MDPH par l'Etat et qui n'ont pas été remplacés après leur départ en retraite ou leur réintégration.

L'enveloppe globale est en hausse de 5,7 millions d'euros, (+ 7,8 %) par rapport à 2012 . Votre rapporteur spécial se félicite de cette hausse, dans un contexte de difficultés importantes du fonctionnement matériel des MDPH , ainsi que l'ont mis en évidence nos collègues sénatrices Claire-Lise Campion et Isabelle Debré dans un récent rapport d'application sur la loi Handicap de 2005 ^{8 ( * )} . En tout état de cause, il convient de mettre en oeuvre au plus vite une réforme de certaines missions des MDPH, afin d'accélérer les délais de traitement , qui sont, par exemple, de près de 6,5 mois en moyenne pour un dossier de prestation de compensation du handicap.

Rappelons que les MDPH gèrent également les fonds départementaux de compensation du handicap (FDCH) qui leur permettent d'accorder des aides financières aux personnes handicapées afin de faire face à certaines charges, au-delà du droit à compensation du handicap. Dans le cadre de la conférence nationale du handicap du 8 juin 2011, il a été prévu un financement de 11 millions d'euros étalé sur trois ans pour abonder ces fonds départementaux. Malgré son caractère certain, la dépense n'est pourtant pas budgétée en loi de finances initiale. En 2012, un décret de virement de crédits, en date du 11 septembre ^{9 ( * )} , a ainsi transféré 4 millions d'euros du programme n° 304 vers le programme n° 157 pour abonder les FDCH. Votre rapporteur spécial ne peut que regretter que le projet de loi de finances pour 2013 ne fasse toujours pas apparaître cette dépense .

4. L'arrêt des créations de places en ESAT

L'action n° 2 « Incitation à l'activité professionnelle » porte essentiellement les crédits liés aux établissements et services d'aide par le travail (ESAT), à travers deux dotations principales :

- la dotation globale de fonctionnement aux ESAT, pour un montant de 1,44 milliard d'euros en 2013 , en légère augmentation par rapport à 2012 (+ 20 millions d'euros) ;

- la garantie de rémunération des travailleurs handicapés (GRTH), ou « aide au poste », pour un montant total de 1,24 milliard d'euros en 2013 , également en légère hausse par rapport à l'année précédente (+ 24 millions d'euros).

L'action comporte également un financement de 2,5 millions d'euros dans le cadre du plan d'aide à l'investissement , visant à moderniser le réseau des ESAT.

Comme les exercices précédents, l'année 2013 s'inscrit dans le cadre du « programme pluriannuel de création de places en établissements et services pour un accompagnement adapté du handicap tout au long de la vie », qui prévoit au total la création de 51 450 places, dont 10 000 places d'ESAT, sur la période 2008-2017. Au 31 décembre 2011, 6 400 places ont d'ores et déjà été créées, à raison de 2 000 places en 2008, 1 400 en 2009 et 1 000 par an en 2010, 2011 et 2012.

Dans ce contexte, le ministère ne prévoit pas d'extension du parc en 2013, le nombre de places autorisées en ESAT devant rester constant à 119 211 . Dans ses réponses au questionnaire budgétaire, il indique en effet que « compte tenu des contraintes budgétaires actuelles et de l'avancement des créations de places d'ESAT dans le cadre du plan pluriannuel précité (2 000 places depuis 2011), le Gouvernement a choisi de consolider en 2013 le financement des places d'ores et déjà existantes en fixant un taux d'évolution de la masse salariale de + 1 %. En conséquence, une pause sera faite dans la création des places d'ESAT ».

Votre rapporteur spécial regrette le choix ainsi fait de ne pas poursuivre la dynamique engagée ces dernières années en matière de création de places, alors qu'il reste, d'après les informations recueillies qu'il a recueillies, environ 2 000 demandes de places non satisfaites .

5. Trois actions qui n'appellent pas de remarque particulière

Le reste du programme est composé, pour environ 21 millions d'euros, de trois actions dont les crédits sont globalement stables par rapport au projet de loi de finances pour 2012 et qui n'appellent pas de remarque particulière .

L'action n° 4 « Compensation des conséquences du handicap » regroupe principalement, pour 15 millions d'euros, les subventions de l'Etat aux instituts nationaux des jeunes sourds et à l'institut national des jeunes aveugles , couvrant uniquement la rémunération du personnel enseignant, le reste des charges de fonctionnement étant pris en charge par l'assurance maladie.

L'action n° 5 « Personnes âgées » porte, pour 2 millions d'euros, d'une part des subventions aux associations nationales et, d'autre part, le financement du dispositif national d'écoute téléphonique pour les personnes âgées victimes de maltraitance .

Enfin, les crédits de l'action n° 6 « Pilotage » sont en légère augmentation, passant de 3,7 millions d'euros en 2012 à 3,9 millions d'euros dans le présent projet de loi de finances. Ces dotations sont notamment destinées à l'agence nationale de l'évaluation et de la qualité des établissements et services sociaux et médico-sociaux (ANESM), ainsi qu'aux centres régionaux d'aide à l'enfance et à l'adolescence inadaptée (CREAI) .

D. LE PROGRAMME N° 137 « EGALITÉ ENTRE LES FEMMES ET LES HOMMES » : UNE VISIBILITÉ POLITIQUE ET BUDGÉTAIRE RENFORCÉE

1. Une priorité politique

Sur un plan politique, le programme n° 137 « Égalité entre les femmes et les hommes », le plus modeste de la mission d'un point de vue budgétaire, est marqué par deux changements importants dans le cadre de la loi de finances pour 2013.

Tout d'abord, il est rattaché directement au Premier ministre . Par ailleurs, il est désormais adossé à un ministère de plein exercice dédié aux droits des femmes . Ainsi, le caractère interministériel et transversal de la politique menée en est renforcé et se traduira notamment par le comité interministériel aux droits des femmes réuni par le Premier ministre le 20 novembre 2012.

Cependant, comme l'indique le ministère dans ses réponses au questionnaire, « ce rattachement n'entraîne pas de conséquences sur l'affiliation du programme à la Mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » ni les conditions de gestion du programme, dont le responsable reste la directrice générale de la cohésion sociale ». La DGCS conserve donc la responsabilité du programme , sous la tutelle de la Ministre des droits des femmes.

Votre rapporteur spécial se félicite à la fois de la mise en place d'un pilotage politique autour d'un ministère dédié et du maintien du programme au sein de la mission et au sein du champ de compétence de la DGCS , permettant une mise en place coordonnée des actions sur le terrain et un suivi pluriannuel des crédits.

Par ailleurs, il convient de noter que le programme n° 124, dont la maquette est entièrement refondue, accueille désormais une action spécifiquement consacrée au financement des personnels mettant en oeuvre les politiques en faveur des droits des femmes, pour un montant de 10,9 millions d'euros en AE=CP.

2. La création d'un fonds de financement d'expérimentations

L'architecture du programme est principalement modifiée par la création d'une nouvelle action n° 14 « Actions de soutien, d'expérimentation en faveur de l'égalité entre les femmes et les hommes » , dotée de 6,3 millions d'euros, correspondant à la création d'un fonds d'expérimentation . Cette nouvelle action capte une grande partie des crédits auparavant portés par l'action n° 11, dont les dotations sont réduites de près de 65 %.

L'instauration du fonds d'expérimentation intervient alors que la loi de finances pour 2012 avait procédé à une refonte de la maquette du programme, afin de mieux identifier les différentes actions entreprises. A cet égard, la différence entre les actions menées dans le cadre de l'action n° 11 et celles mises en place par le fonds de l'action n° 14 semble d'autant plus ténue que le transfert des crédits indique qu'il y a, en partie, transfert des actions réalisées .

Répartition des crédits du programme n° 137 par action

(en millions d'euros)

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2013

Au total, le programme voit ses crédits augmenter de 3 millions d'euros en AE=CP (+ 14,7 %) par rapport à la loi de finances initiale pour 2012, pour atteindre 23,3 millions d'euros .

3. Une hausse des crédits qui correspond à une amélioration de la consommation budgétaire en 2012

a) L'amélioration de la consommation budgétaire en 2012

Alors que l'exécution du programme n° 137 est régulièrement marquée par une sous-consommation des crédits par rapport aux dotations votées en loi de finances initiale, de l'ordre de 0,3 million d'euros en 2011 par exemple, il apparaît, d'après les informations recueillies par votre rapporteur spécial, que l'année 2012 devrait se caractériser par un taux d'exécution très satisfaisant .

Ainsi, l'exercice en cours est, pour l'instant, marqué par deux mouvements de crédits en sens contraires :

- des annulations de crédit à hauteur de 0,86 million d'euros dans le cadre des lois de finances rectificatives ;

- une ouverture de crédit, à hauteur de 1,1 million d'euros, par décret de transfert de crédits du 20 août 2012 ^{10 ( * )} , permettant le financement des accueils de jour dans le cadre du troisième plan de lutte contre les violences faites aux femmes. Le ministère indique d'ailleurs, dans ses réponses au questionnaire budgétaire, que les crédits mis en réserve de précaution devront être intégralement dégelés pour garantir le financement de ces accueils de jour.

b) Les subventions aux associations préservées

Lors de l'examen de la loi de finances pour 2012, votre rapporteur spécial soulignait que les baisses de crédits, en particulier des subventions aux associations, « ne manqueront pas de créer des difficultés majeures pour les associations alors même qu'il s'agit d'acteurs de terrain indispensables pour relayer la politique en faveur des femmes ».

On peut distinguer trois types de financement : les subventions à des associations têtes de réseau ; les financements à des associations gérant des dispositifs nationaux (par exemple numéros d'appel téléphonique) ; et des crédits sur projets ou actions ciblées.

D'après les informations recueillies par votre rapporteur spécial, environ 40 associations devraient être financées en 2012 sur dotation du programme n° 137, contre 60 en 2011, pour un montant total en baisse de 0,4 million d'euros par rapport à 2011 . Par ailleurs, le ministère indique, dans ses réponses au questionnaire, que « compte tenu de la forte contrainte budgétaire en 2012 et dans l'attente de la validation de la programmation triennale 2013-2015, le choix a été fait en début d'exercice 2012 de ne pas procéder au renouvellement des conventions pluriannuelles d'objectifs (CPO) qui arriveraient à échéance ou à la conclusion de nouvelle CPO, sauf situation particulière ».

Votre rapporteur spécial estime que le nouvel élan politique donné par la création du Ministère doit se traduire par un arrêt de la baisse des subventions aux associations , acteurs de terrain essentiels à l'animation de cette politique d'égalité. Il doit également avoir pour conséquence la reprise des conventionnements avec les réseaux qui ont besoin de la visibilité matérielle et financière apportée par les conventions d'objectifs et de moyens signées avec l'Etat.

La hausse globale des crédits est portée par la création d'un fonds budgétaire d'expérimentation au sein de l'action n° 14 . Le projet annuel de performances indique à cet égard que « le fond soutiendra notamment la mise en place d'expérimentations, comme par exemple :

- tester différentes modalités d'intervention en milieu scolaire et dans les médias pour lutter contre les stéréotypes de genre ;

- mettre en oeuvre des mesures visant à favoriser la polyactivité et la sécurisation des parcours professionnels dans certaines branches professionnelles où l'emploi est à forte dominance féminine (propreté, services à la personne, commerce et distribution). »

Par ailleurs, le fonds financera également l'observatoire national des violences faites aux femmes , dont la création a été actée, à l'initiative du Sénat, dans le cadre de l'examen du projet de loi sur le harcèlement sexuel en juin 2012.

En tout état de cause, votre rapporteur spécial regrette que la création d'un fonds d'expérimentation ait pour conséquence de réduire à la portion congrue l'action n° 11 , en limitant les financements à des actions spécifiques auprès des ménages et des entreprises. Ainsi, il apparaît que deux actions auparavant financées ne le seront plus : le prix de la vocation scientifique et technique, pour 0,65 million d'euros en 2012, et le contrat d'égalité et de mixité des emplois dans les entreprises, pour 0,8 million d'euros en 2012 .

En revanche, les crédits de l'action n° 12 « Promotion des droits, prévention et lutte contre les violences sexistes » sont stabilisés et permettront le financement d'associations nationales ou locales, parmi lesquelles les Centres d'information sur les droits des femmes et des familles (CIDFF), la Fédération nationale solidarité féminine (FNSF), l'Association européenne contre les violences faites aux femmes au travail ou encore le Mouvement français pour le planning familial.

Enfin, il convient de souligner que l'action n° 13 « Soutien » voit ses crédits se réduire légèrement pour atteindre 0,66 million d'euros . Il s'agit principalement des dépenses de fonctionnement courant (hors personnel) des délégations régionales aux droits des femmes. Bien que le personnel relève du programme n° 124, rappelons que la politique des droits des femmes constituerait, d'après les informations recueillies par votre rapporteur spécial, la seule branche des directions centrales, régionales et départementales, à ne pas être impactée en 2013 par les réductions de personnel ; elle voit même son plafond d'emplois augmenter de 5 ETPT .

E. LE PROGRAMME N°124 « CONDUITE ET SOUTIEN DES POLITIQUES SANITAIRES, SOCIALES, DU SPORT, DE LA JEUNESSE ET DE LA VIE ASSOCIATIVE » : LA POURSUITE DE LA DIMINUTION DES EFFECTIFS

1. Une maquette refondue qui améliore l'identification des dépenses par postes

Le programme n° 124 « Conduite et soutien des politiques sanitaires, sociales, du sport, de la jeunesse et de la vie associative » porte l'ensemble des crédits de soutien (charges de fonctionnement et de personnel) de ces politiques. Il englobe en particulier les charges liées aux directions centrales, régionales et départementales de la cohésion sociale, de la jeunesse et des sports. Il comprend également l'une des contributions de l'Etat au financement des agences régionales de santé .

Dans le cadre du projet de loi de finances pour 2013, la présentation du programme est complètement revue afin de mieux identifier la destination de la dépense. L'architecture du programme est désormais organisée selon trois axes :

- une action est identifiée par type de charge de fonctionnement (immobilier, service informatique, etc.)

- une action est créée par politique pour les charges de personnel (personnel mettant en oeuvre les politiques de sport et jeunesse, personnel mettant en oeuvre les politiques de cohésion sociale, etc.)

- une action regroupe les crédits de financement des agences régionales de santé .

Bien que toute refonte de l'architecture d'un programme présente l'inconvénient de rendre plus difficile le suivi pluriannuel des crédits du point du vue du contrôle parlementaire, votre rapporteur spécial reconnaît le bienfondé de cette évolution de la maquette . Par rapport à la précédente présentation, elle permet en effet de mieux identifier les dépenses par destination , en distinguant précisément les dépenses de personnel, par domaine, et les différentes charges de fonctionnement.

A cet égard, le regroupement de l'ensemble des charges de fonctionnement, indépendamment de la politique publique dont elles assurent le soutien, témoigne de la mutualisation des moyens et des directions mise en oeuvre depuis plusieurs années, et de l'émergence d'une comptabilité analytique globale . C'est, en effet, principalement sur ce type de charges (immobilier, informatique, communication, statistiques) que la mutualisation permet une optimisation des coûts.

Évolution de la maquette budgétaire du programme n° 124

Source : projet annuel de performances annexé au présent projet de loi de finances

2. Des crédits orientés vers les dépenses de personnel, en légère augmentation pour 2013

La répartition des moyens inscrits sur le présent programme par typologie de dépense est la suivante :

- dépenses de personnel : 773,9 millions d'euros ;

- dépenses de fonctionnement : 760,3 millions d'euros ;

- dépenses d'investissement : 13 millions d'euros (en AE=CP) ;

- dépenses d'intervention : 12,9 millions d'euros.

A première vue, les dépenses de personnel ne représentent qu'un peu moins de la moitié du total des crédits de paiement. En réalité, cependant, la subvention pour charges de service public accordée par l'Etat aux Agences régionales de santé (ARS), d'un montant de près de 591 millions d'euros, est entièrement comptabilisée en dépenses de fonctionnement, alors qu'elle vient couvrir, à hauteur d'environ 510,9 millions d'euros, des dépenses de personnel.

Ainsi, les dépenses de personnel représentent, au total, 82,4 % des crédits du présent programme .

Globalement, ce dernier connaît une légère augmentation de sa dotation, les crédits de paiement passant de 1,48 milliard d'euros en 2012 à 1,56 milliard d'euros prévu pour 2013, soit une progression de 80 millions d'euros .

Bien que l'identification des postes de dépenses en augmentation ou en diminution soit rendue difficile par la transformation de la maquette, deux d'entre eux semblent contribuer plus particulièrement à la hausse des crédits :

- la masse salariale des directions , dont, d'après les informations recueillies par votre rapporteur spécial, les dotations augmentent de 12 millions d'euros à périmètre constant ;

- le financement des agences régionales de santé , dont les crédits progressent d'environ 30 millions d'euros.

Répartition des crédits du programme n° 124 par action

(en millions d'euros)

(1) Autres actions de l'ancienne maquette prises en compte

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2013

3. Une évolution contrastée des dépenses de fonctionnement des administrations

a) La délicate identification de l'évolution des dépenses de fonctionnement

La trajectoire des dépenses de fonctionnement ne peut être documentée que par les réponses du ministère au questionnaire budgétaire , l'évolution de la maquette budgétaire et le regroupement des charges de fonctionnement par poste ne permettant pas la lecture directe de leur évolution dans le projet annuel de performances.

D'après les informations recueillies par votre rapporteur spécial, les dépenses de fonctionnement poursuivraient, en 2013, la baisse engagée depuis plusieurs années . Cette réduction s'applique en particulier aux deux principaux postes que sont les affaires immobilières et les systèmes d'information .

S'agissant de la politique immobilière, les opérations de valorisation du patrimoine sont, depuis 2007, inscrits au compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat ». L'action n° 13 « Affaires immobilières » du présent programme retrace ainsi uniquement les loyers budgétaires, ainsi que les dépenses d'entretien, d'exploitation et de rénovation du parc immobilier .

A cet égard, il convient de souligner que l'année 2013 devrait être marquée par l'achèvement du projet de rénovation du site de l'avenue Duquesne à Paris , entamé en 1998, et financé exceptionnellement, s'agissant de la quatrième et dernière tranche des travaux, par le programme n° 124 pour un montant total de 26 millions d'euros en crédits de paiement, soit 13 millions d'euros en 2012 et 13 millions d'euros en 2013.

S'agissant des dépenses informatiques, la mutualisation des services aurait également permis une contraction des crédits, le ministère indiquant, dans ses réponses au questionnaire budgétaire, que les dotations allouées aux systèmes d'information se sont réduites de 9 % entre 2010 et 2011 « grâce, en particulier, à la fusion des infrastructures et réseaux informatiques des deux secteurs santé / solidarité et sport / jeunesse ».

b) La réduction des effectifs sans réduction de la masse salariale

Le plafond d'emplois, fixé à 11 157 ETPT, diminue globalement de 126 ETPT par rapport à 2012. Cette réduction nette résulte de la combinaison des évolutions suivantes :

- la réduction de 143 ETPT , conformément aux engagements du Gouvernement en matière de réduction des effectifs ;

- la création de 5 emplois destinés au renforcement de l'administration des droits des femmes ;

- le solde des transferts d'emplois entre programmes (+ 22 ETPT) .

L'administration centrale est la première concernée par la réduction des effectifs, avec une baisse de 120 ETPT de son plafond d'emplois, contre seulement 18 pour les services régionaux.

Répartition du plafond d'emplois par action

(en ETPT)

Source : projet annuel de performances annexé au présent projet de loi de finances

Cependant, la réduction du plafond d'emplois ne se traduit pas par la baisse des dépenses de personnel, qui progressent globalement de 12 millions d'euros en 2013 par rapport à 2012 . L'exécution 2012 semble, en effet, montrer la difficulté de la maîtrise de la masse salariale , indépendamment des réductions d'effectifs. Le ministère souligne ainsi, dans ses réponses au questionnaire budgétaire, que « la situation des crédits de masse salariale est particulièrement tendue pour 2012 », ce qui justifie plusieurs mouvements déjà opérés en cours de gestion, en particulier un virement de crédits d'un million d'euros, un dégel de la réserve de précaution de 5,7 millions d'euros et des économies supplémentaires de 5,2 millions d'euros.

Cette situation s'explique par deux principaux facteurs :

- la diminution du taux de vacance d'emploi . En d'autres termes, le nombre d'emplois rémunérés serait en permanence proche du plafond, avec un solde non consommé, en moyenne, de seulement 0,4 % des emplois totaux ;

- le processus de requalification des emplois dans le cadre des départs en retraite . Le ministère souligne ainsi que « le remplacement d'un agent de catégorie C par un agent de catégorie B ou A peut, tout en respectant et le plafond d'emplois et le schéma d'emplois avoir une incidence tant sur la masse salariale que sur l'indemnitaire ». Il ajoute que ce processus se justifie dans un contexte où « l'administration se recentre sur des missions de pilotage et d'expertise qui nécessitent des niveaux de compétence accrus ».

A cet égard, votre rapporteur spécial voit dans ces évolutions la limite de la stratégie de réduction des effectifs , dont l'impact en termes budgétaires est, en définitive, plus limité que ne le sont ses conséquences sur les prestations fournies et la qualité des conditions de travail des agents.

Par ailleurs, il tient à souligner que le processus de requalification des emplois ne doit pas être un objectif en soi : une administration opérationnelle et de terrain, au contact des associations et des partenaires sur l'ensemble du territoire, ne saurait se contenter d'être une « administration de pilotage et d'expertise » . La baisse continue du nombre d'agents des catégories B et C, qui est prévu globalement en réduction de 172 ETPT entre 2012 et 2013, pose, à terme, la question du sens et des missions des directions déconcentrées, en particulier des directions départementales.

4. Un financement des ARS sous contraintes

Mises en place le 1 ^er avril 2010 conformément à la loi n° 2009-879 du 21 juillet 2009 portant réforme de l'hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires, les 26 agences régionales de santé (ARS) regroupent des services déconcentrés de l'Etat (partie sanitaire des DDASS et des DRASS), l'agence de l'hospitalisation, le groupement régional de santé publique, l'union régionale des caisses d'assurance maladie, la mission régionale de santé, ainsi qu'une partie des personnels des caisses régionales d'assurance maladie, du régime social des indépendants, de la mutualité sociale agricole et de la direction régionale du service médical.

L'action n° 17 « Financement des agences régionales de santé », qui reprend les exacts contours de l'ancienne action n° 07 de la précédente maquette, porte le financement de l'Etat au fonctionnement des agences, pour un montant total de 591 millions d'euros pour 2013 . A cet égard, le financement des ARS est l'action la plus importante du programme n° 124, dont il représente près de 38 % des dotations .

a) Un financement éclaté

La loi du 21 juillet 2009 prévoit que les ARS sont financées par l'Etat et l'assurance maladie , à la fois pour leur charges de fonctionnement et pour les charges d'intervention (actions de prévention, etc.). La part de l'Etat est prévue dans le présent programme et dans le programme n° 204 « Prévention, sécurité sanitaire et offre de soins » de la mission « Santé », cependant que celle de l'assurance maladie relève du projet de loi de financement de la sécurité sociale.

Ressources des ARS (charges de fonctionnement)

(en millions d'euros)

Source : réponses au questionnaire budgétaire

Il convient de souligner que les crédits consacrés à l'ARS retracés dans le tableau ci-dessus ne comprennent que les charges de fonctionnement , et non l'ensemble des dotations aux ARS. En effet, n'y sont pas retracés les financements dédiés à leurs dépenses d'intervention (actions de prévention, actions de formation, etc.), portés par le programme n° 204 « Prévention, sécurité sanitaire et offre de soins » de la mission « Santé ». La dotation globale, financée par les contributeurs publics pour l'ensemble des charges des ARS (fonctionnement, interventions et transferts), devrait, en tout état de cause, s'élever à environ 1,15 milliard d'euros au titre de l'exercice 2013 .

De ce point de vue, votre rapporteur spécial rejoint les critiques formulées par notre collègue Jean-Pierre Caffet, rapporteur spécial de la mission « Santé », qui insiste, cette année encore, sur la « nécessité de disposer, lors de l'examen des projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale de l'année, d'une information consolidée sur les crédits destinés aux ARS (contribution de l'assurance maladie, dotation de l'Etat à travers la mission « Solidarité » et la mission « Santé ») ».

b) Une réduction continue des effectifs

Comme l'illustre le tableau ci-dessous, le plafond d'emplois des ARS est prévu à 9 038 ETPT, en baisse de 243 ETPT par rapport à 2012.

Il convient cependant de remarquer que plus de la moitié de la baisse des effectifs (- 130 ETPT) est portée, en réalité, par une mesure de « correction technique » , qui correspond à la suppression d'emplois vacants en 2012, qui n'avaient déjà pas été budgétés en 2012. La suppression « effective » de postes est donc de seulement 113 ETPT .

Évolution du plafond d'emplois des ARS

(en ETPT)

Source : projet annuel de performances annexé au présent projet de loi de finances

c) Une augmentation des crédits faiblement documentée

La subvention de l'Etat aux ARS est prévue en augmentation pour l'exercice 2013, passant de 561,2 millions d'euros en 2012 à 591,1 millions d'euros en 2013, soit une hausse de près de 30 millions d'euros (+ 5,3 %) .

Cette évolution nette serait cependant le résultat de deux évolutions en sens contraires :

- d'une part, des économies sur les dépenses de fonctionnement de l'ordre de 4,8 millions d'euros , dont 2,9 millions d'euros au titre de la réduction des effectifs et 1,9 million d'euros du fait de la réduction des charges de fonctionnement.

- d'autre part, une hausse importante de la dotation (+ 34,7 millions d'euros) liée, d'après le projet annuel de performances, à des « ajustements techniques », recouvrant notamment l'évolution du CAS Pensions, la prise en compte du glissement vieillesse technicité et une réévaluation des dépenses locatives immobilières.

A cet égard, votre rapporteur spécial s'interroge à nouveau sur la pertinence et l'efficacité de la stratégie de réduction des effectifs, qui n'empêche pas une augmentation significative des dépenses de fonctionnement, dont celle liée à la masse salariale . Il estime en ce sens que la réorganisation des ARS devra se poursuivre en privilégiant la maîtrise globale de la masse salariale et des dépenses de fonctionnement, notamment immobilière, par rapport à l'objectif de réduction des effectifs.

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* ² Rapport n° 25 (2008-2009) de Bernadette Dupont, au nom de la commission des affaires sociales, sur le projet de loi généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d'insertion.

* ³ « Le non recours au RSA et ses motifs », annexe 1 au rapport de comité national d'évaluation du RSA, décembre 2011.

* ⁴ « La gazette des communes », n° 2147, 29 octobre 2012.

* ⁵ Loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009.

* ⁶ Les services mandataires et les mandataires individuels bénéficient en effet à la fois d'un financement par prélèvement sur les revenus des majeurs protégés et, en complément, le cas échéant, un financement public.

* ⁷ Rapport d'information n° 315 (2011-2012) fait par Éric Bocquet et Edmond Hervé au nom de la commission des finances sur l'enquête de la Cour des comptes relative à l'évaluation de la loi n° 2007-308 du 5 mars 2007 portant réforme de la protection juridique des majeurs.

* ⁸ « Loi handicap : des avancées réelles, une application encore insuffisante », rapport d'information fait par Claire-Lise Campion et Isabelle Debré au nom de la commission sénatoriale pour le contrôle de l'application des lois sur l'application de la loi n° 2005-102 du 11 février 2005.

* ⁹ Décret n° 2012-1044 du 11 septembre 2012 portant virement de crédits.

* ¹⁰ Décret n° 2012-963 du 20 août 2012 portant transfert de crédits.