Mission "Solidarité, insertion et égalité des chances" et articles 70, 70 bis et 70 ter rattachés

M. Eric BOCQUET, rapporteur spécial

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DE LA MISSION « SOLIDARITÉ, INSERTION, ÉGALITÉ DES CHANCES »

A. UNE MISSION A L'ARCHITECTURE PRÉSERVÉE

1. Une architecture globalement maintenue, des modifications pour afficher de nouvelles priorités politiques

La mission « Solidarité, Insertion, Égalité des chances » comporte dans le projet de loi de finances pour 2013, comme en 2012, cinq programmes dont quatre programmes opérationnels :

- le programme n° 304 « Lutte contre la pauvreté : revenu de solidarité active et expérimentations sociales » , qui porte principalement la subvention de l'Etat du Fonds national des solidarités actives (FNSA), notamment au titre de la partie « activité » du revenu de solidarité active (RSA) ;

- le programme n° 106 « Actions en faveur des familles vulnérables » , dont l'essentiel des crédits correspond à la protection juridique des majeurs ;

- le programme n° 157 « Handicap et dépendance » , qui finance à titre principal l'allocation aux adultes handicapés (AAH) et le soutien aux établissements et services d'aide par le travail (ESAT) ;

- le programme n° 137 « Égalité entre les femmes et les hommes » , qui correspond notamment à des subventions aux associations et au financement d'actions en faveur de l'égalité hommes-femmes.

Enfin, la mission comporte un programme de soutien , le programme n° 124 « Conduite et soutien des politiques sanitaires, sociales, du sport, de la jeunesse et de la vie associative » . Ce programme rassemble les crédits de fonctionnement courant, ainsi que les dépenses de personnel, de l'ensemble des administrations mettant en oeuvre ces politiques. Par ailleurs, il porte également la subvention de l'Etat pour le fonctionnement des agences régionales de santé (ARS).

De façon générale, cette architecture n'est pas modifiée, à l'exception du libellé du programme n° 137, qui évolue, d'une façon symbolique sans grande portée pratique, de « Égalité entre les hommes et les femmes » à « Égalité entre les femmes et les hommes ».

Au sein des programmes, en revanche, plusieurs évolutions méritent d'être relevées.

S'agissant du programme n° 304 , la maquette est refondue afin de permettre la création de trois nouvelles actions : l'action n° 12 « Économie sociale et solidaire », ainsi que l'action n° 14 « Aide alimentaire » et l'action n° 15 « Qualification en travail social », toutes deux transférées depuis le programme n° 177 « Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables » de la mission « Ville et logement ».

Le programme n° 157 est marqué par son rattachement au Premier ministre et son adossement à un ministère de plein exercice consacré aux droits des femmes , sans que soit remis en cause le pilotage administratif par la directrice générale de la cohésion sociale. En outre, il est créé une nouvelle action n° 14 « Actions de soutien d'expérimentation en faveur de l'égalité entre les femmes et les hommes », qui correspond à la création d'un fonds d'expérimentations .

Enfin, le programme n° 124 subit les plus importantes modifications :

- sa maquette interne est intégralement refondue , afin de mieux regrouper les charges de fonctionnement par bloc et les dépenses de personnel par domaine ( cf. infra ). ;

- il porte désormais les crédits de fonctionnement et de personnel du ministère de la ville, du logement et de l'hébergement .

Au total, les modifications opérées sont justifiées ou bien par un affichage politique bienvenu (économie sociale et solidaire, expérimentations en matière d'égalité hommes-femmes) ou bien par la prise en compte des évolutions récentes , en particulier en termes de mutualisation des services s'agissant du programme n° 124.

2. Une politique de solidarité plus large que la seule mission

La présente mission constitue, avec environ 13,2 milliards d'euros de crédits de paiement pour 2013 consacrés aux politiques de lutte contre la pauvreté, de compensation du handicap ou encore de protection des majeurs, l'un des principaux piliers budgétaires de la politique sociale mise en oeuvre par l'Etat .

Elle n'épuise cependant pas l'ensemble de l'action menée par lui en ce domaine, que retrace le document de politique transversale « Inclusion sociale » annexé au présent projet de loi de finances. D'après ce document, trente-et-un programmes , regroupés au sein de quatorze missions, concourent à la mise en oeuvre de la politique nationale en faveur de l'inclusion sociale. Outre les programmes de la présente mission, il s'agit par exemple :

- de la politique d'hébergement des personnes vulnérables et d'aides au logement (programmes n° 177 et n° 109) ;

- de la politique de la ville (programme n° 147) ;

- des aides à l'emploi (programmes n° 102 et n° 103) ;

- de l'action sociale en milieu éducatif (programmes n° 139, n° 143 et n° 230) ;

- des bourses et aides étudiantes (programme n° 231) ;

- de certaines aides à l'emploi et aux conditions de vie en Outre-mer (programmes n° 138 et n° 123).

Au total, le document évalue à 30,5 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 28,3 milliards d'euros en crédits de paiement (CP) les dotations consacrées en 2013 à la politique nationale d'inclusion sociale , en augmentation de respectivement 9,7 % et 2,3 % par rapport à 2012.

Par ailleurs, il convient de rappeler que d'importantes prestations de nature sociale sont confiées aux collectivités territoriales , en particulier aux départements. S'agissant de la politique en faveur des personnes handicapées qui constitue la principale dépense de la présente mission, les conseils généraux financent non seulement la prestation de compensation du handicap (PCH), mais contribuent également au financement des maisons départementales des personnes handicapées et des structures associatives d'accueil ou de soutien aux personnes handicapées. On peut, à cet égard, regretter qu'il n'y ait pas de suivi global et consolidé , d'un point de vue budgétaire, de l'effort de solidarité de la collectivité publique dans toutes ses composantes (Etat, collectivités territoriales, sécurité sociale) en faveur des personnes handicapées.

B. UNE MISSION ORIENTÉE VERS LES DÉPENSES D'INTERVENTION ET ADOSSÉE À D'IMPORTANTES DÉPENSES FISCALES

1. Le poids des dépenses d'intervention contraintes

La mission « Solidarité, Insertion, Égalité des chances » est essentiellement constituée de dépenses d'intervention. Sur 13,4 milliards d'euros de crédits de paiement demandés pour 2013, 11,8 milliards d'euros correspondent à des dépenses d'intervention .

Répartition par titre des dépenses de la mission « Solidarité, insertion, égalité des chances »

Source : Commission des finances, à partir du projet annuel de performances annexé au présent projet de loi de finances

Il s'agit, pour l'essentiel, de dépenses d'intervention « de guichet » , dont l'évolution dépend du nombre de bénéficiaires et des conditions légales d'attribution. Parmi ces dépenses de guichet, on compte en particulier la partie « activité » du RSA, la protection juridique des majeurs, et, surtout, l'allocation aux adultes handicapés.

Pour le reste, les dépenses d'intervention sont constituées de subventions ou de financements dédiés aux acteurs associatifs ou sociaux. Ces crédits constituent, en définitive, les seuls dont l'évolution soit « pilotable » directement par l'administration. Dans ce cadre, il est prévu une réduction générale des subventions aux associations , modulée cependant en fonction de deux principaux critères explicités par le ministère dans ses réponses au questionnaire budgétaire :

- selon « l'état de santé financière (niveau de trésorerie en particulier, pour certaines très important) des associations. A l'identique de ce qui est pratiqué pour le pilotage des opérateurs de l'Etat, il a été considéré en effet que les réserves des associations, constituées notamment par les apports publics antérieurs, pouvaient être mobilisées en 2012 pour amortir l'effort de baisse à imposer à d'autres associations en situation plus critique ». En d'autres termes, les associations ayant pu constituer, grâce aux subventions des exercices antérieurs, d'importantes réserves de trésorerie, devraient voir leurs subventions baisser.

- selon « la performance de l'association . Certains montants ont été maintenus à l'identique par rapport à 2011 pour des actions à fort enjeu ou des associations présentant une efficacité avérée . »

S'agissant du programme n° 137 , qui est essentiellement constitué de subventions aux associations, un autre critère a également été pris en compte : ont été conservés les financements aux « associations assurant des missions contribuant de manière déterminante à la mise en oeuvre des politiques menées par le ministère et dont le financement de l'Etat est prépondérant » ; le ministère cite notamment le « Mouvement français pour le planning familial », le « Centre national d'information sur les droits des femmes et des familles » ou encore « France active ».

En tout état de cause, l'administration d'Etat n'est, dans les politiques sociales portées par le présent programme, jamais au contact direct des usagers ; les associations de terrain en constituent le bras armé et, en ce sens, le maintien d'un certain niveau de subventions doit être d'abord vu comme la garantie de la continuité du service rendu aux usagers .

2. Les dépenses fiscales, une dépense majeure non suivie par l'administration

La mission est caractérisée par le rattachement d'importantes dépenses fiscales, d'un montant sensiblement équivalent à celui des crédits, soit 13 milliards d'euros de dépenses fiscales rattachées à titre principal , auxquelles il convient d'ajouter 12,2 milliards d'euros de dépenses fiscales rattachées à titre subsidiaire. Au total, les dépenses fiscales représentent ainsi près du double des dotations de la mission.

Estimation du coût en 2013 des dépenses fiscales rattachées à la mission « Solidarité, insertion, égalité des chances »

(en millions d'euros)

Source : Commission des finances, à partir du projet annuel de performances annexé au présent projet de loi de finances

Il apparaît pourtant que les dépenses fiscales, malgré le rôle majeur qu'elles jouent dans les politiques publiques des différents programmes, ne sont guère prises en compte par le ministère, qui indique que « les dépenses fiscales ne sont pas à ce jour corrélées au processus de budgétisation des dépenses des programmes. Dans le cadre des multiples conférences qui rythme celui-ci, entre les responsables de programme et la direction du budget, ce type de sujet est rarement évoqué. »

Pourtant, il convient de rappeler que le Ministre délégué au budget, Jérôme Cahuzac, a souligné à l'ensemble des ministres, par une lettre datée du 1 ^er octobre 2012, que le collectif de fin d'année 2012 devrait être l'occasion d'un « nettoyage des dépenses fiscales inefficaces ou obsolètes ». Il les invitait, dans ce cadre, « sur les dispositions attachées aux missions et programmes [qu'ils pilotent], à proposer des mesures d'économie, notamment au sein des dépenses fiscales évaluées comme ne remplissant pas leur objectif (score de 0) par le rapport établi en 2011 par l'Inspection générale des finances ». Pour ces dépenses fiscales, le maintien en l'état devra faire l'objet d'une « justification détaillée ».

Or, huit dépenses fiscales de la mission ont obtenu le score de 0 , dont trois sont d'un montant supérieur à 500 millions d'euros :

- l'exonération, au titre de l'impôt sur le revenu, des majorations de retraite ou de pension des personnes ayant eu ou élevé au moins trois enfants (mesure 110102), pour un montant estimé à 890 millions d'euros en 2013;

- l'exonération, au titre de l'impôt sur le revenu, des prestations familiales, de l'allocation aux adultes handicapés ou des pensions d'orphelin, de l'aide à la famille pour l'emploi d'une assistante maternelle agréée, de l'allocation de garde d'enfant à domicile et, depuis le 1 ^er janvier 2004, de la prestation d'accueil du jeune enfant (mesure 120202), pour un montant estimé à 1,9 milliard d'euros en 2013 ;

- l'abattement de 10 %, au titre de l'impôt sur le revenu, sur le montant des pensions , y compris alimentaires, et des retraites (mesure 120401), pour un montant estimé à 3,3 milliards d'euros en 2013.

Dans ce contexte, le diagnostic établi par votre rapporteur spécial dans le rapport annexé au projet de loi de finances pour 2012 reste entièrement valable : « l'action publique apparaît surtout incohérente : les dispositifs se sont empilés et sont mal articulés entre eux » ^{1 ( * )} . Pour autant, ainsi qu'il l'avait déjà souligné à cette occasion, votre rapporteur spécial rejette l'idée d'une suppression brutale des dispositifs , qui pourrait avoir des « effets de bord » délicats pour les publics concernés. Il convient de privilégier un critère, celui de la redistributivité, et de se fixer un objectif à moyen terme, à savoir l'équivalence entre dépenses fiscales et crédits budgétaires.

Dans le cadre de la remise en cause des dépenses fiscales « mal notées » par le ministère du budget, votre rapporteur spécial invite donc le ministère des affaires sociales à engager cette réflexion sans tarder, afin d'identifier, sur la base de sa connaissance des publics concernés, les économies possibles, mais aussi les dépenses fiscales devant être préservées .

C. UNE AUGMENTATION CONTRASTÉE DES CRÉDITS, REFLÉTÉE DANS LA PROGRAMMATION PLURIANNUELLE

1. L'augmentation générale des crédits portée par la progression de quelques dispositifs

Les crédits consacrés à cette mission sont en légère augmentation entre 2012 et 2013 , passant de 12 693 millions d'euros (CP) en loi de finances pour 2012 à 13 400 millions d'euros (CP) dans le présent projet de loi, soit une hausse de 707 millions d'euros (+ 5,6 %) . Comme l'indique le tableau ci-dessous, tous les programmes de la mission, à l'exclusion du programme n° 304, contribuent à cette hausse.

Évolution des dotations de la mission « Solidarité, insertion, égalité des chances »

(en millions d'euros)

Source : Commission des finances, à partir du projet annuel de performances annexé au présent projet de loi de finances

En termes absolus, c'est toutefois le programme n° 137 « Handicap et dépendance » qui porte l'essentiel de l'augmentation des crédits . Sa dotation augmente en effet de 633 millions d'euros en CP, soit près de 90 % de la hausse totale des crédits de la mission en valeur absolue. Cette augmentation est due essentiellement à la hausse tendancielle des dépenses liées à l'AAH, du fait de l'augmentation du nombre de bénéficiaires ainsi que, plus marginalement, de la revalorisation de l'allocation.

Comme l'illustre le graphique ci-dessous, le programme n° 137 conforte ainsi sa première place, en termes budgétaires, parmi les programmes de la mission.

Évolution des crédits de paiement entre la loi de finances pour 2012 et le projet de loi de finances pour 2013

(en milliers d'euros)

Source : Commission des finances, à partir du projet annuel de performances annexé au présent projet de loi de finances

La progression est également sensible, dans une plus faible mesure, sur d'autres dispositifs, en particulier la protection juridique des majeurs (+ 6 millions d'euros en CP), le programme n° 137 « Égalité entre les femmes et les hommes » (+ 3 millions d'euros en AE=CP) ou encore les crédits destinés au financement des agences régionales de santé (+ 30 millions d'euros en CP).

Les autres actions connaissent une stabilité de leurs dotations, voire une réduction. Ainsi, la subvention d'équilibre au FNSA au sein du programme n° 304 , permettant notamment le financement de la partie « activité » du RSA, est prévue en réduction de 49 millions d'euros , en raison de l'augmentation des ressources fiscales du FNSA dans le cadre du projet de loi de financement de la sécurité sociale ( cf. infra ).

2. La loi de programmation triennale, reflet de la montée en charge attendue des dispositifs de solidarité

Le budget triennal 2011-2013 prévoyait une progression contenue des dotations de la mission, passant de 12 163 millions d'euros en 2011 à 13 001 millions d'euros en 2013, en crédits de paiement (hors CAS « Pensions »).

Dans le cadre de la programmation triennale 2013-2015, les crédits ont été revus en légère hausse sur 2013, avec une poursuite de la tendance d'augmentation sur les années 2014 et 2015 . Ainsi, les crédits passeraient de 13,175 milliards d'euros en 2013 à 13,738 milliards d'euros en 2015, soit une majoration de 563 millions d'euros sur la période (+ 4,3 %) .

Plafonds des crédits de paiement des programmations pluriannuelles

(en millions d'euros)

Source : Commission des finances, d'après les projets annuels de performances

En tout état de cause, toute programmation pluriannuelle représente, s'agissant d'une mission essentiellement constituée de dépenses d'intervention contraintes, un exercice particulièrement délicat . En effet, à périmètre constant, les principaux déterminants de la demande sont relatifs au dynamisme du nombre même de bénéficiaires des dispositifs, ainsi qu'aux perspectives de montée en charge de certaines prestations.

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* ¹ Rapport spécial n° 107 - tome III - Annexe 28 (2011-2012) par Éric Bocquet, rapporteur spécial de la mission « Solidarité, insertion, égalité des chances », au nom de la commission des finances.