Mission "Solidarité, insertion et égalité des chances" et articles 70, 70 bis et 70 ter rattachés

M. Eric BOCQUET, rapporteur spécial

EXAMEN DES ARTICLES RATTACHÉS

ARTICLE 70
(Art. L. 262-24 du code de l'action sociale et des familles et art. 82 de la loi n° 2011-1978 du 28 décembre 2011 de finances rectificative pour 2011)

Financement par le fonds national des solidarités actives des aides exceptionnelles de fin d'année versées aux bénéficiaires de certaines allocations ainsi que du revenu de solidarité active en faveur des jeunes actifs en 2013

Commentaire : le présent article a pour objet de mettre à la charge du Fonds national des solidarités actives (FNSA) d'une part le financement de la prime de fin d'année versée aux allocataires du RSA et d'autres allocations de solidarité, et, d'autre part, pour la seule année 2013, l'intégralité des dépenses relatives au « RSA jeunes ».

I. LE DROIT EXISTANT

A. LE FINANCEMENT DES PRIMES EXCEPTIONNELLES DE FIN D'ANNÉE

Lors de l'hiver 1997, le Gouvernement a créé une aide « exceptionnelle » de fin d'année, dite « prime de Noël », d'abord destinée aux bénéficiaires de l'allocation de solidarité spécifique (ASS) puis étendue, en décembre 2000, à tous les bénéficiaires du revenu minimum d'insertion (RMI) et de l'allocation de parent isolé (API), ces deux derniers dispositifs étant devenus le revenu de solidarité active (RSA) en 2009. A travers l'ASS, la prime concerne également l'ensemble des allocations liées, notamment l'allocation équivalent retraite (AER) , l'allocation transitoire de solidarité (ATS) ou encore la prime forfaitaire mensuelle . Les primes de Noël du RSA sont versées par les CAF, celles correspondants aux allocations liées à l'ASS sont versées par Pôle Emploi.

Depuis 1997, les Gouvernements successifs ont reconduit, année après année, cette aide qui est désormais pleinement inscrite dans le paysage des minima sociaux . Néanmoins, ils ont toujours maintenu la fiction selon laquelle il s'agissait d'une décision discrétionnaire , la renouvelant uniquement par décret et ne prévoyant pas sa budgétisation lors de l'examen de la loi de finances initiale.

Le montant de la prime est fixé forfaitairement à 152,45 euros pour les bénéficiaires de l'ASS à taux simple , et à 219,53 euros pour les bénéficiaires de l'ASS à taux majoré. Pour les bénéficiaires du RSA, elle varie selon la composition familiale , comme l'indique le tableau ci-dessous.

Barème de la « prime de Noël » pour les allocataires du RSA en 2013

Source : ministère des affaires sociales et de la santé

1. Le financement de la prime de Noël des bénéficiaires du RSA par le FNSA

Il convient de souligner que seuls les bénéficiaires du « RSA socle » , c'est-à-dire de l'équivalent de l'ancien RMI et de l'ancienne API, perçoivent la prime de Noël. Les bénéficiaires du « RSA activité » en sont exclus car leurs ressources sont supérieures au plafond prévu par décret.

La prime de fin d'année des allocataires du RSA n'étant pas, jusqu'à présent, budgétée en loi de finances initiale, le Gouvernement utilisait traditionnellement le collectif budgétaire ou le décret d'avances de fin d'année pour en assurer le financement . Cependant, en 2009 et 2010, l'importance du fonds de roulement du FNSA, lié à une montée en charge plus lente que prévue du RSA, a permis de financer la prime de Noël directement depuis le programme n° 304, sans même une autorisation parlementaire.

L'article 82 de la quatrième loi de finances rectificative pour 2011 ^{11 ( * )} a pérennisé ce financement en prévoyant que « à compter de 2011, les aides exceptionnelles de fin d'année accordées par l'Etat à certains allocataires du revenu de solidarité active sont financées par le Fonds national des solidarités actives mentionné à l'article L. 262-24 du code de l'action sociale et des familles ». Si cet article présentait l'avantage de pérenniser une modalité de financement existante, il ne revenait ni sur l'absence de budgétisation en loi de finances initiale au sein du programme n° 304 ni sur le caractère discrétionnaire de la dépense , qui peut être ou non accordée par l'Etat.

A cet égard, le présent projet de loi de finances répare, pour la première fois, cette dernière lacune, puisque la prime de Noël des allocataires du RSA est, pour la première fois, prévue au sein du budget prévisionnel du FNSA porté par le programme n° 304. La dépense prévue en 2013 à ce titre s'élève à 394 millions d'euros.

2. Le financement de la prime de Noël des bénéficiaires de l'ASS, de l'AER et de l'ATS par le FDS

La prime de Noël versée aux bénéficiaires de l'ASS, de l'AER et de l'ATS est, en revanche, traditionnellement financée par le fonds de solidarité (FDS) , créé par la loi du 4 novembre 1982 et financé par une contribution de solidarité prélevée à la source par les employeurs des fonctionnaires et agents publics, ainsi que par des droits perçus sur la vente des tabacs et par une subvention d'équilibre de l'Etat.

A l'instar de celle versée aux bénéficiaires du RSA, la prime de Noël versée à ces allocataires n'a jamais été prévue par la loi de finances initiale et n'était financée par le FDS qu'en vertu d'un décret pris en fin de gestion ^{12 ( * )} .

Le montant total de la dépense prévue à ce titre en 2013 est de 71 millions d'euros .

B. LE FINANCEMENT DU « RSA JEUNES »

L'article 135 de la loi de finances pour 2010 a instauré le « RSA jeunes » qui permet, par exception au droit commun, à des jeunes de moins de 25 ans d'être éligibles au RSA . Ils doivent, pour cela, avoir travaillé au moins deux ans sur les trois dernières années . Le dispositif est entré en vigueur le 1 ^er septembre 2010 .

Pour les années 2010 et 2011, par dérogation à l'article L. 262-24 du code de l'action sociale et des familles, le « RSA jeunes » est entièrement pris en charge par le Fonds national des solidarités actives (FNSA) alors même que la partie « socle » de son coût aurait dû revenir aux conseils généraux .

La prise en charge de l'intégralité de la dépense du « RSA jeunes » par l'Etat a été reconduite en 2012 par l'article 149 de la loi de finances pour 2012 ^{13 ( * )} .

La dotation inscrite à ce titre dans le budget prévisionnel du FNSA pour 2013 s'élève à 27 millions d'euros , en diminution par rapport à la dotation initiale en 2012 de 75 millions d'euros. En effet, l'évolution du nombre de bénéficiaires du « RSA jeunes » indique que la lente montée en charge du dispositif s'est même transformée, au début de l'année 2012, en réduction sensible du nombre d'allocataires, au-dessous du seuil de 10 000 jeunes .

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article vise à compléter l'article L. 262-24 du code de l'action sociale et des familles , qui définit les modalités de financement du RSA par le FNSA.

Il insère deux alinéas à la fin du I de cet article. Le premier alinéa prévoit que le FNSA finance « les aides de fin d'année qui peuvent être accordées par l'Etat à certains allocataires du revenu de solidarité active » ( alinéa 2 ). L'article précise ainsi que tous les allocataires du RSA ne sont pas concernés ; en pratique, seuls les allocataires du RSA « activité » seule ne bénéficient pas de la prime. En réalité, le présent article ne fait que placer au sein de l'article L. 262-24 du code précité la disposition en vigueur, prévue par l'article 82 précité du collectif de fin d'année 2011 . Par souci de coordination, ce dernier article est d'ailleurs abrogé ( alinéa 4 ).

Le même alinéa prévoit également que le FNSA finance les mêmes aides qui peuvent être accordées aux « bénéficiaires de certaines allocations mentionnées à l'article L. 5423-24 du code du travail », c'est-à-dire l'ASS, l'AER et l'ATS gérés par le fonds de solidarité ( alinéa 2 ). Toutefois, ce financement ne vaut qu' à compter de 2013 : pour l'exercice 2012, le FDS devrait financer la prime de fin d'année - bien que votre rapporteur spécial n'ait pu obtenir d'assurance sur ce point.

Par ailleurs, le présent article prévoit la reconduction, pour la seule année 2013, du financement du « RSA jeunes » dans toutes ses composantes (socle et activité) par le FNSA ( alinéa 3 ).

III. LA POSITION DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

A. UN FINANCEMENT BIENVENU ET PÉRENNE DES AIDES DE FIN D'ANNÉE, SANS GARANTIE SUR LEUR RECONDUCTION

Le regroupement du financement de l'ensemble des aides de fin d'année versées aux bénéficiaires de minima sociaux, qu'il s'agisse du RSA « socle », de l'ASS, de l'AER ou de l'ATS, au sein du FNSA est une mesure bienvenue . D'une part, il permet d'en améliorer la visibilité et le suivi pour le Parlement , d'autant plus que la dépense est désormais budgétée en loi de finances initiale au sein du programme n° 304. D'autre part, il assure un financement pérenne à l'ensemble de ces primes, le FNSA voyant sa surface financière s'accroître dans le cadre du projet de loi de financement de la sécurité sociale qui, dans son article 3, porte de 1,1 % à 1,45 % le taux du prélèvement de solidarité sur les revenus de patrimoine et les produits de placement qui l'alimente.

Grâce à ce relèvement de taux, le FNSA devrait voir ses ressources augmenter de 481 millions d'euros . Cette augmentation des recettes fiscales du fonds correspond, à peu de choses près, au montant de la dépense prise en charge au titre des primes de fin d'année, évaluée à 465 millions d'euros pour 2013 . Ainsi, le financement des aides de fin d'année peut être assuré par le FNSA sans augmentation de la subvention d'équilibre de l'Etat.

Toutefois, la prime de Noël, qu'il s'agisse de celle versée aux bénéficiaires du RSA ou à ceux de l'ASS, de l'AER et de l'ATS, est une prime juridiquement discrétionnaire , dont aucune disposition ne prévoit le versement obligatoire. Or, le présent article ne remet pas en cause ce caractère discrétionnaire ; au contraire, il le souligne en précisant que les aides « peuvent être accordées », alors que l'actuel article 82 de la loi n° 2011-1978 du 28 décembre 2011 de finances rectificative pour 2011 mentionnait les « aides accordées par l'Etat ».

Certes, l'inscription de la prime dans le code de l'action sociale et des familles et sa budgétisation en loi de finances initiale permettent d'en améliorer la visibilité .

Cependant, cette visibilité ne vaut que pour un an : il reste loisible au Gouvernement de ne pas reconduire la prime de Noël à partir de 2014. Alors même que l'évaluation préalable annexée au présent article met en avant l'intérêt de ce mode de financement pour en assurer la pérennité, celui-ci continue donc de ne faire « qu' énoncer les modalités de financement de la prime "au cas où" le Gouvernement déciderait de la renouveler les années à venir », comme le soulignait déjà notre ancienne collègue Nicole Bricq, alors rapporteure générale, à l'occasion de l'examen de l'article 82 précité. Pourtant, les aides de fin d'année ont désormais une place importante dans le paysage des minima sociaux et constituent une aide majeure dans le contexte économique actuel .

B. UNE MODALITÉ TRANSITOIRE DE FINANCEMENT DU RSA JEUNES, EN ATTENDANT UNE RÉFORME

D'après les informations recueillies par votre rapporteur spécial, le nombre de bénéficiaires du « RSA jeunes », après avoir connu une augmentation importante au début de l'année 2011 (+ 41 % entre décembre 2010 et juin 2011), a connu une réduction de 9 % entre mai 2011 et juin 2012 . Ainsi, on dénombre seulement 9 345 allocataires du « RSA jeunes » au 30 mai 2012 , contre 10 246 à la même date en 2011.

Cette situation explique qu'il ait été procédé à une révision à la baisse de la prévision de dépenses pour 2012, qui s'établit désormais à 26 millions d'euros , contre 69 millions d'euros en loi de finances initiale. Pour 2013, les crédits du RSA « jeunes » sont inscrits pour un montant de 27 millions d'euros dans le budget prévisionnel du FNSA, soit 13 millions d'euros au titre du RSA « socle » et 14 millions d'euros au titre du RSA « activité ».

L'évaluation préalable annexée au présent article indique que le financement par le FNSA constitue « un financement dérogatoire [...] afin de disposer du recul nécessaire à l'évaluation du coût exact de cette extension , qui pourra ensuite être prise en charge pour partie par les départements et compensée par l'Etat ».

Si deux années seulement se sont écoulées depuis la mise en place du RSA jeunes, il apparaît cependant que le dispositif n'a pas trouvé son public, eu égard, notamment, à la rigueur de certaines de ses conditions d'éligibilité et à la complexité des démarches qu'elles supposent d'effectuer. En conséquence, votre rapporteur spécial souhaite que la poursuite du financement dérogatoire par le FNSA soit l'occasion d'une réflexion sur une évolution du régime, dans le sens d'une meilleure prise en charge des jeunes travailleurs pauvres , dans le cadre des évolutions attendues du « RSA activité ».

Décision de la commission : votre rapporteur spécial préconise de proposer au Sénat d'adopter cet article sans modification .

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* ¹¹ Loi n° 2011-1978 du 28 décembre 2011 de finances rectificative pour 2011.

* ¹² Par exemple, pour l'année 2011, le décret n° 2011-1839 du 8 décembre 2011 portant attribution d'une aide exceptionnelle de fin d'année aux bénéficiaires de l'ASS, de l'AER et de l'ATS.

* ¹³ Loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012.