Mission "Ecologie, développement et aménagement durables" et comptes spéciaux

Mmes Fabienne Keller et Marie-Hélène des Esgaulx et MM. Gérard Miquel et François Fortassin, rapporteurs spéciaux

II. LE PROGRAMME 207 « SÉCURITÉ ET CIRCULATION ROUTIÈRES »

Le programme 207 retrace l'action et les moyens mis en oeuvre par l'Etat, en termes de prévention et de répression, pour réduire le nombre d'accidents de la circulation , exception faite des moyens liés au système de contrôle automatisé des infractions. Ceux-ci sont intégrés dans le nouveau compte d'affectation spéciale (CAS) « Contrôle de la circulation et du stationnement routier », qui succède en 2011 au compte « Contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route » ( cf . infra ).

Il participe d'un dispositif interministériel de lutte contre l'insécurité routière, décrit dans un document de politique transversale . Seize programmes budgétaires contribuent ainsi à cette politique pour un montant global de CP de 2 586,5 millions d'euros en 2011, soit une progression de 0,4 % par rapport à 2010.

A. UNE POLITIQUE DE SÉCURITÉ ROUTIÈRE EFFICACE SUR LE LONG TERME MAIS CONFRONTÉE À DE NOUVEAUX ENJEUX

1. Des évolutions contrastées en 2009

Après plusieurs années de forte amélioration (réduction de 44,3 % du nombre de personnes tuées sur la période 2002-2008), l'année 2009 s'est conclue sur une stabilité de la mortalité routière avec 4 443 personnes tuées (dont deux vies sauvées par rapport au bilan de 2008 en France métropolitaine). L'année 2009 reste cependant marquée par une évolution très préoccupante de l'accidentalité des deux-roues motorisés et un « effet de report » qui explique le maintien du nombre de tués sur les routes. Alors que les deux-roues motorisés ne représentent que 2 % des véhicules en France, le nombre de décès représente 28 % du total en métropole. La mortalité des conducteurs et passagers de ces deux-roues a ainsi augmenté de 10 % en 2009.

En revanche la baisse du nombre d'accidents et de blessés hospitalisés s'est poursuivie en 2009 , avec respectivement - 2,9 % et - 4,7 %.

Les objectifs fixés pour 2012 par le Président de la République en 2007, puis confirmés par le Comité interministériel de la sécurité routière (CISR) du 13 février 2008,  apparaissent dès lors très ambitieux. De fait, ils ont été décalés à fin 2013 et demeurent les suivants :

- moins de 3.000 personnes tuées ;

- diviser par deux le nombre de personnes tuées en deux roues et les décès dus à l'alcool ;

- et diviser par trois le nombre de jeunes tués.

Les résultats de 2010 seront vraisemblablement bien meilleurs qu'en 2009 puisque sur les huit premiers mois de l'année, le nombre d'accidents corporels a diminué de 13,6 % par rapport à la même période de 2009, celui des décès (2 626 personnes) de 6,4 % et celui des blessés de 16,1 %. Sur douze mois glissants, le nombre de personnes tuées est en diminution de 4,2 %.

2. Les mesures annoncées lors du CISR du 18 février 2010

A l'occasion du CISR du 18 février 2010 , le Premier ministre a défini les six objectifs de la prévention et de la répression pour 2010 et 2011 :

- combattre l'alcool et la drogue au volant : augmentation du nombre d'éthylomètres électroniques (5 000), réalisation de 100 000 tests salivaires de contrôle de stupéfiants, mise à disposition d'éthylotests certifiés par les débits de boisson et de tabac ;

- dissuader les excès de vitesse : panneaux annonçant des « contrôles radar fréquents » ; déploiement de cent radars contrôlant la vitesse moyenne sur une section à partir de 2011 ( cf . infra sur le CAS correspondant) ;

- sanctionner plus sévèrement les grands délits routiers : immobilisation immédiate du véhicule pendant sept jours au maximum en cas d'infraction grave, renforcement de la sanction encourue en cas de délit de fuite (trois ans d'emprisonnement et 75 000 euros d'amende) ;

- sécuriser l'usage des deux-roues motorisés : création d'une amende spécifique de 135 euros pour le débridage des cyclomoteurs, renforcement des contrôles, contrôle technique obligatoire à compter de la deuxième année de mise en circulation, formation obligatoire de sept heures pour tout premier conducteur d'une motocyclette légère (de 50 à 125 cm) ou d'un tricycle à moteur, réduction de la dangerosité des équipements d'aménagement de la route ;

- sensibiliser les futurs conducteurs : mise en place d'un cadre de sensibilisation des lycéens, en partenariat avec les organismes qui interviennent déjà dans les établissements scolaires et les universités ;

- prévenir le risque routier professionnel : mise en place d'un plan de prévention du risque routier professionnel pour les agents publics et incitation dans les grandes entreprises, signature d'une convention-cadre avec la Fédération française des sociétés d'assurances (FFSA) et le Groupement des entreprises mutuelles d'assurances (GEMA), pour fixer quatre priorités à l'action des sociétés et des mutuelles d'assurances en matière de sécurité routière.

B. PRÉSENTATION DES CRÉDITS ET DE LA PERFORMANCE DU PROGRAMME

1. Un programme qui bénéficie d'importants crédits de soutien

Les crédits du programme, qui comporte trois actions, s'élèvent à 57,66 millions d'euros en AE et en CP en 2011, soit une diminution de 5,5 % par rapport aux crédits de la LFI 2010. L'action 3 « Education routière », qui avait déjà été privilégiée en cours de gestion en 2009 (par recours à la fongibilité) et a bénéficié de l'essentiel de la hausse des crédits en 2010, devrait être de nouveau épargnée en 2011. Ces crédits sont également complétés par un fonds de concours évalué comme en 2010 à 100 000 euros et affecté à l'action 2 « Démarches interministérielles et communication ». Aucune dépense fiscale n'est en revanche rattachée au programme 207.

Les personnels concourant à la mise en oeuvre de la politique de sécurité routière seront de 2 547 ETPT - soit 42 ETPT supplémentaires par rapport à la LFI 2010 -, financés sur le programme 217 de « soutien » du ministère. Ils se décomposent en deux grandes masses :

- 2 310 personnels (- 24 par rapport à la LFI 2010) de l'administration centrale et des services déconcentrés , identifiés dans l' « action-miroir » intitulée « Personnels oeuvrant pour les politiques du programme sécurité et circulation routière » du programme 217 précité et représentant 128,38 millions d'euros de crédits de titre 2 ;

- 237 personnels (+ 66) des centres d'études techniques de l'équipement oeuvrant pour le compte de la sécurité routière, inscrits dans l'« action-miroir » intitulée « Personnels oeuvrant dans le domaine de la recherche et de l'action scientifique et technique ».

Après application du schéma de déversement des coûts analytiques, incluant les crédits de personnels et de fonctionnement du programme 217, le coût global du programme 207 atteint 265,67 millions d'euros , soit près du quintuple de la dotation budgétaire initiale. L'ampleur de ces coûts analytiques limite donc la portée de la justification au premier euro des actions du présent programme.

Contrairement à l'exercice 2008, l'exécution en 2009 s'est avérée plutôt satisfaisante avec des taux de consommation relativement élevés (89,2 % des AE et 99,2 % des CP ouverts), en dépit de reports d'AE relativement importants (8,4 millions d'euros).

Evolution en 2010 et 2011 des crédits concourant au programme 207 (hors fonds de concours)

(en millions d'euros)

Source : commission des finances, d'après le projet annuel de performances annexé au PLF pour 2011

2. Une performance satisfaisante mais un dispositif incomplet

Comme dans le PAP 2010, la mesure de la performance du programme s'appuie sur deux objectifs et cinq indicateurs , qui traduisent les progrès accomplis en matière de mortalité et d'accidentalité routières comme de réussite des candidats au permis.

L'évolution globale des indicateurs demeure satisfaisante , malgré l'interruption évoquée supra de la baisse de la mortalité en 2009, mais leur structure est insuffisamment adaptée aux nouveaux enjeux , puisqu'aucun ne mesure la mortalité des conducteurs de deux roues, qui constitue une des trois priorités de la politique de sécurité routière. De même, l'indicateur 2.2 présente le coût unitaire d'obtention du permis de conduire pour l'administration, mais pas le coût moyen pour les candidats. Enfin les cibles afférentes aux trois sous-indicateurs qui retracent l'implication des jeunes conducteurs dans un accident corporel paraissent trop modestes au regard de l'objectif politique affiché, qui est de diviser par trois le nombre de jeunes tués.

En revanche l'efficacité du dépistage d'alcoolémie et des stupéfiants est mesurée par quatre indicateurs relevant des programmes 152 « Gendarmerie nationale » et 176 « Police nationale » de la mission « Sécurité », et repris par le document de politique transversale sur la sécurité routière.

Synthèse des résultats des indicateurs de performance du programme 207

Source : commissions des finances, d'après le projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2011

C. UNE PRIORITÉ ACCORDÉE À L'ÉDUCATION ROUTIÈRE ET À LA RÉFORME DU PERMIS DE CONDUIRE

1. Une diminution des crédits qui préserve l'éducation routière

La dotation de l'action 1 « Observation, prospective, règlementation et soutien au programme » est fortement réduite (- 24,9 % par rapport à 2010) pour s'établir à 4,26 millions d'euros en AE et CP. Outre certaines dépenses de fonctionnement (délégation à la sécurité et à la circulation routières - DSCR, impression et stockage de documents, observatoires locaux au sein des directions régionales et départementales, Observatoire national interministériel de sécurité routière - ONISR), elle finance la réalisation d'études et recherches menées par la DSCR et d'autres services du ministère.

Vos rapporteurs spéciaux considèrent que le Conseil national de la sécurité routière (CNSR), structure de débats et de propositions créée en octobre 2000, doit être supprimé . Son coût de fonctionnement est très réduit (125 euros en 2008) mais il ne s'est pas réuni depuis avril 2008 et ses nouveaux membres n'ont pas été nommés depuis sa prorogation par le décret n° 2009-620 du 6 juin 2009...

Les crédits de l'action 2 « Démarches interministérielles et communication » diminuent également (- 6,8 % pour les CP) et s'élèvent à 29,1 millions d'euros en AE et 27,1 millions d'euros en CP .

Environ la moitié de cette dotation ^{26 ( * )} est consacrée aux six campagnes de communication tous médias auprès du grand public prévues en 2011, soit un coût moyen de 2,18 millions d'euros, légèrement inférieur au coût prévisionnel de la LFI 2010. La stratégie de communication privilégiera la pédagogie de l'exposition aux risques, la sensibilisation des usagers à la protection des personnes les plus vulnérables, les messages de prévention à l'égard des publics les plus exposés (jeunes et conducteurs de deux-roues motorisés en particulier), et la prévention « traditionnelle » des comportements les plus dangereux (alcool, drogue, vitesse, inattention au volant).

Les subventions aux partenaires locaux (entreprises, collectivités territoriales et associations) menant des actions de formation et de prévention sont fortement réduites , passant de 4,3 millions d'euros budgétés dans la LFI 2010 à 2,9 millions d'euros.

Enfin l'action 3 « Education routière » est dotée de 24,3 millions d'euros en AE et 26,3 millions d'euros en CP, ces derniers étant quasiment stables par rapport à 2010. Près de 14 millions d'euros sont consacrés à l'organisation des examens ou à la formation et au fonctionnement des réseaux. La capacité d'investissement pour la création ou la rénovation de centres d'examen sera réduite d'environ 14 %, pour la poursuite ou l'achèvement de neuf opérations déjà engagées en 2010. Une dotation de 7,36 millions d'euros est enfin prévue pour le dispositif du « permis à un euro par jour » ( cf . infra ).

2. La poursuite de la réforme du permis de conduire

La RGPP a conclu, lors du conseil de modernisation des politiques publiques de décembre 2007, à la nécessité de modifier l'organisation du permis de conduire sur une période de trois ans. L'objectif de cette réforme est de réduire les délais d'attente pour se présenter aux épreuves et d' améliorer les taux de réussite . Ses orientations et mesures concrètes, décidées lors du CISR du 13 janvier 2009 et que vos rapporteurs spéciaux jugent pertinents, et les réalisations en 2009 et 2010 sont résumées dans le tableau ci-après.

Principales mesures décidées et réalisées dans le cadre de la réforme du permis de conduire

Source : réponses du MEEDDM au questionnaire de vos rapporteurs spéciaux

3. Un dispositif du « permis à un euro par jour » désormais mieux calibré

Le dispositif du « permis à un euro par jour », qui permet à des jeunes âgés de 16 à 25 ans de bénéficier d'un prêt à taux nul dont les frais financiers sont pris en charge par l'Etat, a été étendu par le CISR du 13 janvier 2009. Il a ainsi décidé que le Fonds de cohésion sociale, géré par la Caisse des dépôts et consignations (CDC), prendrait en charge le cautionnement de 20 000 prêts par an au profit des jeunes exclus du crédit bancaire et inscrits dans une démarche de formation ou d'accès à l'emploi.

Vos rapporteurs spéciaux avaient cependant jugé que le montant budgété dans le PLF 2010 (2,81 millions d'euros pour le nouveau mécanisme de caution) était surestimé , eu égard aux hypothèses de nombre de prêts accordés, d'évolution des taux d'intérêt et surtout d'appel effectif de la caution publique. A leur initiative, la dotation de ce dispositif avait dès lors été réduite de 1 011 200 euros.

Dans les faits, cette surestimation sera d'autant plus manifeste que la mise en place effective de ce cautionnement a été reportée à septembre 2010 . En effet, si la convention entre l'Etat et la CDC a été signée le 30 novembre 2009, celles entre la CDC et cinq établissements de crédit partenaires ne l'ont été qu'en juin 2010. En outre, l'objectif de 100 000 prêts pourrait ne pas être atteint puisque 43 096 prêts ont été accordés au dernier trimestre de 2009 et au premier trimestre de 2010. Le coût moyen par dossier a poursuivi sa forte diminution , de 73,15 euros mi-2009 à 60,04 euros début 2010 (pour une prévision initiale de 78,70 euros), en raison de la poursuite de la baisse du taux d'intérêt de référence, soit celui des bons du Trésor à taux fixe et intérêts annuels (BTAN) à deux ans.

Au total, le montant ouvert en LFI 2010, de 9,04 millions d'euros, pourrait être supérieur de 3 millions d'euros à celui effectivement consommé , en intégrant une relative accélération du dispositif durant le second semestre de 2010. Les anticipations de vos rapporteurs spéciaux devraient donc être dépassées.

Vos rapporteurs spéciaux se félicitent néanmoins d'avoir été entendus - à moins que la contrainte budgétaire n'ait été plus pressante - puisque le montant prévu pour 2011, de 7,36 millions d'euros dont 1,53 million d'euros au titre du cautionnement, repose désormais sur des hypothèses plus crédibles :

- le maintien de l'objectif de 100 000 prêts financés, qui apparaît réaliste compte tenu de la pleine entrée en application du cautionnement public ;

- un montant moyen emprunté (1 135 euros) proche de celui constaté entre le 1 ^er octobre 2009 et le 31 mars 2010 ;

- un taux BTAN à deux ans de 1 % durant le premier semestre, avant une remontée à 1,25 % puis 1,50 % d'ici la fin de l'année ;

- un taux de défaut des prêts, qui conditionne l'appel de caution, de 5 % pour 20 000 prêts cautionnés, soit le même taux que le dispositif analogue de prêt étudiant garanti par l'Etat, mis en place fin 2008 par le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche ;

- un coût d'accompagnement et de traitement de chaque dossier de 20 euros, soit 1,8 % du montant moyen des prêts.

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* ²⁶ A laquelle s'ajoutent 3,15 millions d'euros financés par le programme 751 « Dispositif de contrôle automatisé ».