Mission "Ecologie, développement et aménagement durables" et comptes spéciaux

Mmes Fabienne Keller et Marie-Hélène des Esgaulx et MM. Gérard Miquel et François Fortassin, rapporteurs spéciaux

CHAPITRE PREMIER
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MISSION « ECOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET AMÉNAGEMENT DURABLES »

I. LE PROGRAMME 203 « INFRASTRUCTURES ET SERVICES DE TRANSPORTS »

A. UNE RUPTURE STRATÉGIQUE INITIÉE EN 2009 ET QUI SE VEUT À MOINDRE COÛT

1. Quatre objectifs qui seront déclinés dans le Schéma national des infrastructures de transport

Depuis 2009, le programme 203, principal programme de la mission « Ecologie, développement et aménagement durables », regroupe l'ensemble des moyens dévolus aux infrastructures et services de transports (hors sécurité maritime et secteur aérien) et poursuit quatre finalités qui s'inscrivent dans la politique de développement durable définie par les lois du 3 août 2009 et du 12 juillet 2010 dites « Grenelle I et II » ^{3 ( * )} :

- favoriser la complémentarité et le rééquilibrage modal au profit des transports alternatifs à la route ;

- améliorer la desserte des territoires par une politique d'investissement conduisant à un aménagement du territoire équilibré. La loi « Grenelle I » a hiérarchisé les investissements à réaliser et l'ensemble sera traduit dans un schéma national des infrastructures de transport ( cf . infra ) ;

- concourir à la qualité des réseaux et des services de transports de voyageurs et de marchandises et à la compétitivité des ports français en Europe ;

- contribuer à la prospérité du secteur des transports en garantissant le respect des règles économiques, sociales et de sécurité.

Le Schéma national des infrastructures de transport (SNIT), dont un avant-projet a été publié le 13 juillet 2010 et qui doit être arrêté d'ici la fin de l'année, entend introduire une rupture majeure par une stratégie centrée sur le développement des modes de transport alternatifs à la route . Elle est structurée en quatre axes et déclinée en une soixantaine d'actions :

- optimiser le système de transport existant pour limiter la création de nouvelles infrastructures ;

- améliorer les performances du système de transport dans la desserte des territoires ;

- améliorer les performances énergétiques du système de transport ;

- réduire l'empreinte environnementale des infrastructures et équipements de transport.

Les programmes d'investissement du SNIT sont évalués à 170 milliards d'euros , sans pour autant que les modalités de financement soient arrêtées.

2. Une baisse de 5,5 % des crédits de paiement

Le périmètre et l'architecture du programme demeurent inchangés en 2011, de même que l'exécution budgétaire reposant sur deux budgets opérationnels de programme (BOP) centraux et 28 BOP régionaux. La déconcentration vers ces derniers sera cependant amplifiée pour les opérations qui étaient précédemment exécutées au niveau local.

Hors fonds de concours, ce programme est doté en 2011 de 4,31 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 4,08 milliards d'euros en crédits de paiement (CP), soit des montants en baisse, de respectivement 2 % et 5,5 %, par rapport à la loi de finances initiale (LFI) pour 2010. L'essentiel des crédits est imputé sur l'action 10 « Infrastructures de transports collectifs et ferroviaires » (84,9 % des CP), et 73 % des CP sont constitués de dépenses d'investissement de titre 6.

Les principaux facteurs de diminution des crédits entre la LFI 2010 et le PLF 2011 concernent :

- la répartition et le volume des concours apportés au système ferroviaire , conformément à la trajectoire financière prévue dans le contrat de performance signé entre RFF et l'Etat, qui prévoyait en 2011 une baisse des subventions d'exploitation liée à l'augmentation attendue des recettes commerciales. Les concours sont ainsi globalement réduits d'environ 150 millions d'euros ;

- après deux années d'accélération permise par le plan de relance, la réduction de 92 millions d'euros d'AE et 62 millions d'euros de CP des moyens consacrés au renouvellement des couches de roulement des routes nationales , au profit des travaux plus lourds de régénération des structures de chaussées, dont les crédits sont portés par le budget de l'AFITF ;

- une réduction des postes de dépenses de fonctionnement , et, pour partie, d'intervention (entretien courant, moyens de soutien et de contrôle, moyens des services), dans le cadre de la politique globale de gestion plus rigoureuse des moyens de l'Etat.

Ventilation et évolution des crédits du programme 203 (hors fonds de concours)

(en millions d'euros)

(1) : L'action 01 n'est pas dotée de crédits budgétaires car ses ressources sont constituées uniquement de fonds de concours en provenance de l'AFITF (658 millions d'euros en AE et 494 millions d'euros en CP) et des collectivités territoriales (400 millions d'euros).

Source : commission des finances, d'après le projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2011

De nombreux acteurs mettent en oeuvre cette politique . Outre les collectivités territoriales - au travers des contrats de projet Etat-régions pour 2007-2013 - et les deux principaux opérateurs de l'Etat que sont l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) et Voies navigables de France (VNF), on peut mentionner :

- les gestionnaires publics et privés d'infrastructures (sociétés privées concessionnaires d'autoroutes et de tunnels, Réseau ferré de France - RFF, grands ports maritimes et ports autonomes, Compagnie nationale du Rhône) ;

- les autorités administratives indépendantes : l'Autorité de régulation des activités ferroviaires (ARAF) créée par la loi du 8 décembre 2009 ^{4 ( * )} et dont les membres ont été nommés par un décret du 20 juillet 2010, et l'Etablissement public de sécurité ferroviaire - EPSF -, qui est le troisième opérateur du programme ;

- et les entreprises publiques de transport que sont la SNCF et la RATP.

3. Les crédits contractualisés

La contractualisation entre l'Etat et les régions se concrétise dans les contrats de plan pour 2000-2006, en cours d'achèvement, et les contrats de projets pour 2007-2013. Ces derniers ne comportent plus de volet routier, qui fait l'objet d'un dispositif distinct, les programmes de modernisation des itinéraires routiers (PDMI).

Les engagements cumulés de l'Etat dans les contrats de projets sont financés par l'AFITF via des fonds de concours ( cf . infra ) et atteignent 3,68 milliards d'euros sur la période, dont 42,6 % pour le mode ferroviaire, 31,7 % pour les transports collectifs et matériels roulants en Ile-de-France, et 7,1 % pour les ports maritimes. Les financements consacrés aux infrastructures routières connaîtront une diminution sensible en 2011.

Le bilan de l'exécution des contrats de projets est relativement positif avec un taux, hors matériel roulant en Ile-de-France ^{5 ( * )} , de 11,7 % fin 2007, 22,8 % fin 2008, 41,4 % fin 2009 - cette forte progression illustrant l'effet du plan de relance de l'économie (accélération de l'aménagement et de la régénération du réseau ferroviaire) - et 54,2 % prévus fin 2010 (47,8 % en intégrant le volet précité), ce qui est proche du taux théorique de 57 %.

4. Un apport substantiel des crédits extra-budgétaires

La politique des infrastructures de transport est largement financée par des fonds extra-budgétaires : les fonds de concours et les dépenses fiscales. Elle ne bénéficiera plus en 2011 des crédits du plan de relance de l'économie , mis à disposition par le programme 315 « Programme exceptionnel d'investissement public » de la mission « Plan de relance de l'économie », qui aura mobilisé en 2009 et 2010 920 millions d'euros, dont 655 millions d'euros via l'AFITF ( cf . supra dans l'introduction générale).

a) Les fonds de concours : 1,7 milliard d'euros en CP

Les fonds de concours et attributions de produits sont estimés à 2 007,95 millions d'euros en AE et 1 706 millions d'euros en CP en 2011, soit une diminution de 10,4 % par rapport à la LFI pour 2010. Ils proviennent des collectivités territoriales dans le cadre des investissements contractualisés (solde des contrats de plan Etat-région pour 2000-2006 et PDMI), de certains organismes rattachés au programme pour leur fonctionnement, et surtout de l'AFITF, qui contribue à hauteur de 1 583 millions d'euros en AE et 1 278 millions d'euros en CP .

Ces fonds de concours sont justifiés lorsque l'Etat est maître d'ouvrage de l'infrastructure , en particulier pour le réseau routier non concédé, ou que le programme financé se décline selon une programmation territoriale fine , le plus souvent en continuité de programmes que géraient les services de l'Etat, comme c'est le cas pour les contrats Etat-régions auxquels contribue l'AFITF.

Vos rapporteurs spéciaux continuent de regretter, compte tenu des montants en jeu, que les fonds de concours ne fassent pas l'objet d'une présentation distincte ni que leur ventilation soit chiffrée avec davantage de clarté.

b) Plus de 500 millions d'euros de dépenses fiscales

Les « niches fiscales » contribuent substantiellement aux infrastructures de transport, en particulier les divers taux réduits et remboursements de taxe intérieure sur les produits énergétiques (TIPE), pour un coût estimé à 527 millions d'euros en 2011 , en légère baisse de 1,5 % par rapport à 2010. L'extinction du dégrèvement de taxe professionnelle en faveur des entreprises disposant de véhicules routiers ou de bateaux, lié à la création de la contribution économique territoriale, a permis une forte baisse en 2010.

Evolution du coût des dépenses fiscales associées au programme

(en millions d'euros)

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2011

c) Le coût complet analytique du programme

En comptabilité analytique, le programme bénéficie en 2011 du « déversement » de 1,3 milliard d'euros du programme ministériel de soutien n° 217 « Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer », correspondant en particulier aux 16 977 ETPT qui concourent au programme 203 et dont la masse salariale est logée dans l' « action-miroir » correspondante du programme 217 (soit 824,05 millions d'euros).

Sont toutefois exclues de ces déversements les actions du programme 217 portant les rémunérations des personnels qui doivent encore être transféré aux collectivités territoriales (essentiellement les ouvriers des parcs et ateliers) et des crédits de personnel et de fonctionnement de la Commission nationale du débat public et de l'Autorité de contrôle des nuisances sonores (ACNUSA).

Au total, si on additionne les « déversements analytiques » et les fonds de concours, le programme bénéficie donc d'environ 3 milliards d'euros de CP externes , hors dépenses fiscales, représentant près de 97 % des crédits budgétaires hors subvention à l'AFITF ^{6 ( * )} (3,1 milliards d'euros).

5. Un programme qui demeure sous tension budgétaire

Le tableau de suivi des CP associés à la consommation des AE permet de rendre compte de la capacité du responsable de programme à honorer les engagements souscrits par l'Etat, au regard des droits de paiement qui lui sont notifiés ou qui sont susceptibles de lui être délégués dans le futur.

En 2011, 30 % des CP ouverts (soit 1,23 milliard d'euros) seront consacrés à des engagements antérieurs, alors que cette proportion était d'environ 15 % en 2010. De plus, à la fin de l'année 2011, le solde prévisionnel des engagements non couverts par des CP, soit 3,78 milliards d'euros, serait proche des CP demandés pour 2011 .

Comme en 2009, vos rapporteurs spéciaux s'interrogent donc sur l'adéquation des CP prévisionnels aux engagements souscrits, et donc sur la soutenabilité à moyen terme de la contrainte budgétaire sur ce programme , d'autant que la subvention d'équilibre versée à l'AFITF sera maintenue au moins jusqu'en 2013, faute pour cet organisme de disposer de ressources pérennes suffisantes ( cf . infra ).

B. DES PRIORITÉS FOISONNANTES ET UNE PERFORMANCE QUI STAGNE

1. Des orientations ambitieuses dans la continuité de récents engagements

Les priorités du programme en 2011 illustrent certaines orientations prises en 2009 par le Gouvernement (engagement national pour le fret ferroviaire) ou issues de lois récentes (Grenelle I et II, loi du 4 juillet 2008 portant réforme portuaire et loi du 8 décembre 2009 relative à l'organisation et à la régulation des transports ferroviaires et portant diverses dispositions relatives aux transports). Déclinées ci-après et précisées infra dans l'analyse par action, elles sont sans doute trop nombreuses pour mobiliser des leviers budgétaires suffisants dans un cadre nécessairement très contraint .

2. Une performance qui dans l'ensemble ne progresse guère

Le dispositif de mesure de la performance demeure inchangé en 2011 et repose donc sur quatre objectifs et onze indicateurs globalement bien conçus. Leurs principaux résultats sont présentés dans le tableau ci-après.

La sortie de crise entraîne immanquablement un certain « rattrapage » sur les coûts de construction des projets non routiers, après une forte baisse en 2009. La hausse des coûts est également liée aux difficultés spécifiques de deux opérations importantes : le LGV Rhin-Rhône (+ 6,4 %) et le tunnel du Mont-Cenis (+ 45,4 %). Malgré une certaine volatilité selon les opérations, les appels d'offres de travaux routiers connaissent des résultats favorables.

Les valeurs d'un certain nombre d'indicateurs traduisent la relative inertie d'une politique de report modal qui se veut ambitieuse :

- malgré un très ambitieux plan de rénovation (7,3 milliards d'euros en 2008-2012 et 13 milliards d'euros sur 2008-2015 ), le vieillissement du réseau ferroviaire n'est pas encore endigué ; il est tributaire de la négociation entre RFF et la SNCF et des effets du plan de rénovation, qui ne devraient être observables qu'à partir de 2012, et de manière plus significative, à partir de 2015. De même, la dégradation de l'indicateur afférent aux retards ne contribue pas à l'amélioration de la qualité du service ;

- l'atteinte des objectifs de développement de l'intermodalité pour le transport de marchandises est incertaine et illustre les grandes difficultés du fret ferroviaire (chute de l'activité de 20,9 % en 2009), qui ne sont pas uniquement imputables à la crise économique ;

- les résultats relatifs à la part de marché des grands ports maritimes sont contrastés : s'ils sont satisfaisants et en progression en matière de trafic total, ils se sont dégradés en 2010 pour le trafic conteneurisé alors même que les cibles sont relativement modestes, notamment sur la façade Méditerranée (part de marché supérieure à 5,5 %). Vos rapporteurs spéciaux expriment leur inquiétude sur la compétitivité des ports français en matière de trafic de marchandises, plus particulièrement de Marseille dont le positionnement n'est pas à la hauteur de son potentiel et subit un réel préjudice d'image.

Synthèse des résultats des principaux indicateurs de performance du programme 203

Source : commissions des finances, d'après le projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2011

3. La seconde vague de la RGPP a des effets budgétaires relativement limités

Les décisions du Conseil de modernisation des politiques publiques du 30 juin 2010 ont essentiellement confirmé les réformes déjà engagées depuis 2007 et appelées à s'achever en 2011-2013, en particulier :

- la mise en place d'un meilleur fonctionnement des directions interdépartementales des routes en cas de crise , sans incidence budgétaire ;

- la réorientation des tarifs ferroviaires de RFF sur les coûts d'infrastructure, qui est entrée en application en 2010, conformément à la trajectoire définie par le contrat de performance signé en novembre 2008, après la publication de trois textes réglementaires fin 2008 ;

- la création de l'ARAF , qui bénéficie d'une ressource propre et doit notamment veiller à ce que les conditions d'accès au réseau ferroviaire n'entravent pas le développement de la concurrence. L'entrée en vigueur des dispositions législatives relatives à ses avis a été fixée au 1 ^er décembre 2010 ;

- la rationalisation de l'opérateur VNF , qui est engagée et dont les effets doivent encore être précisés dans le cadre de la préparation du contrat de performance, après qu'un audit a été achevé durant l'été 2009 ( cf . infra ) ;

- la seule mesure véritablement nouvelle concerne la réorganisation des services d'ingénierie routière . Les différents sites en charge du pilotage des travaux de l'Etat vont ainsi être rééquilibrés afin de leur assurer une taille critique et une plus grande efficacité. Il en est attendu une optimisation des moyens en personnel. Ces gains sont par ailleurs à rapprocher de la baisse importante des moyens consacrés par les centres techniques de l'équipement aux prestations d'ingénierie routière, au travers d'une contractualisation entre la direction de la recherche et de l'innovation, qui assure le pilotage de ces centres, et la direction générale des infrastructures, des transports et de la mer.

Ces mesures se traduisent par une poursuite de la réduction des effectifs alloués au programme et financés sur l' « action-miroir » du programme 217 de soutien. Le plafond d'emplois du programme est fixé à 16 977 ETPT en 2011 et intègre, outre le transfert des parcs de l'équipement aux collectivités territoriales (3 114 ETPT), une réduction des moyens mis à disposition de VNF et consacrés à l'ingénierie routière. Les moyens de contrôle (contrôleurs des transports terrestres, officiers de port, personnels des commissions de surveillance...) sont en revanche préservés.

C. DES CRÉDITS MAJORITAIREMENT CONSACRÉS AUX OPÉRATEURS ET GESTIONNAIRES D'INFRASTRUCTURES

Avec 3,23 milliards d'euros de concours budgétaires en 2011, l'AFITF, RFF (qui n'est pas un opérateur de l'Etat) et VNF mobilisent l'essentiel des crédits du programme. Cette situation justifie une vigilance particulière de vos rapporteurs spéciaux, renforcée par le constat de certaines difficultés financières.

1. L'AFITF : une situation financière non stabilisée

a) Des concours exceptionnels qui demeurent nécessaires

L'AFITF est l'opérateur de référence du programme, qui assure la majeure partie du financement des infrastructures terrestres et maritimes. Rappelons que depuis 2009, son budget n'est plus équilibré par la dotation en capital de 4 milliards d'euros, attribuée en 2005 et issue du produit de la privatisation des sociétés concessionnaires d'autoroutes. Le choix contestable d'une recette à court terme a privé l'agence de recettes pérennes , qui doit compter pour les années à venir sur de nouvelles ressources :

- contrairement à ce qui était initialement envisagé, l'introduction de l'« écotaxe poids lourds » au premier semestre de 2012, pour un produit attendu de 1,15 milliard d'euros ^{7 ( * )} en année pleine, ne permettra pas à l'Etat de supprimer sa subvention d'équilibre . Les projections pour les trois années à venir reposent ainsi sur une subvention stabilisée au même niveau que celle inscrite dans la LFI 2010, soit 974 millions d'euros . Les anticipations de vos rapporteurs spéciaux , qui craignaient en 2009 un « provisoire qui dure », se trouvent donc malheureusement confirmées ;

- le produit revenant à l'AFITF de la redevance domaniale versée par les sociétés d'autoroutes, qui devrait plus que doubler à partir de 2013. La question de l'augmentation de cette redevance, liée à l'entrée en vigueur de l'écotaxe poids lourds, n'est cependant pas réglée car elle est susceptible de contrevenir à la mobilisation des concessions et partenariats public-privé pour l'atteinte des objectifs du Grenelle de l'environnement ;

- en application de l'article 31 du présent projet de loi de finances, le solde des amendes forfaitaires des radars continuera d'être affecté à l'AFITF, après prélèvement au profit du nouveau compte d'affectation spéciale et de 130 millions d'euros pour les collectivités territoriales.

Vos rapporteurs spéciaux ne reviennent pas en détail sur les critiques de la Cour des comptes, qu'ils avaient reprises à leur compte. La Cour des comptes a ainsi mis en doute l'utilité d'une telle structure , devenue « essentiellement un outil administratif qui voit circuler des crédits qui partent du budget général avant d'y retourner », sans réelle valeur ajoutée, et qui constitue de surcroît une entorse au principe d'universalité budgétaire. Certes, l'AFITF permet de mieux identifier les financements publics consacrés à l'investissement dans les transports, mais ses recettes très diverses pourraient tout aussi bien être perçues par l'Etat.

Les ressources de l'AFITF devraient croître dans les trois années à venir pour atteindre, selon une prévision sans doute optimiste, 3,13 milliards d'euros en 2013.

Evolution réalisée et prévisionnelle des ressources de l'AFITF sur 2007-2013

(en millions d'euros)

Source : réponses du MEEDDM au questionnaire budgétaire de vos rapporteurs spéciaux

b) Une gestion budgétaire tendue en 2009 et 2010

Ainsi que le relève le rapport de l'agent comptable de l'AFITF, le décalage entre les ressources pérennes de l'agence et ses dépenses, alors qu'elle ne disposait de pratiquement plus de réserves financières avec un fonds de roulement de 56 millions d'euros fin 2008, a nécessité en 2009 un relèvement (à hauteur de 1,23 milliard d'euros) de la subvention pour charges de service public financée par le programme 203, et le recours à une avance du Trésor de 143 millions d'euros .

L'exercice 2009 s'est donc achevé sur un excédent d'exploitation qui a permis un apport au fonds de roulement de 104,8 millions d'euros , mais ce dernier n'aurait été que de 18 millions d'euros sans l'avance du Trésor. Le remboursement de celle-ci est prévu de 2011 à 2014, et non pas en 2010 comme prévu initialement car la recette exceptionnelle de 400 millions d'euros liée à l'entrée en concession de l'autoroute A 63 Bordeaux-Bayonne ne sera finalement perçue qu'en 2011. L'étalement de ce remboursement devrait occasionner des intérêts supplémentaires pour l'AFITF , dont le montant initial demeure cependant réduit avec 2,14 millions d'euros.

Le report de cette recette exceptionnelle a conduit à réviser à la baisse le budget de 2010 , dont les dépenses d'intervention sont passées en cours d'exercice de 2,39 milliards d'euros à 2,25 milliards d'euros. Les dépenses de fonctionnement courant sont réduites à 568 000 euros, compte tenu de la vocation de l'agence, mais le fort taux de vacances n'a permis de pourvoir que deux postes sur quatre au premier semestre 2010. Lors de la réception des réponses aux questionnaires budgétaires de vos rapporteurs spéciaux, l'AFITF n'avait ainsi pas établi de rapport d'activité pour 2009.

Le budget prévisionnel de 2011 n'est pas encore arrêté mais devrait être notamment marqué par la montée en puissance des PDMI sur le réseau routier non concédé et par une baisse de l'enveloppe dédiée aux lignes à grande vitesse, d'où une diminution de la part des crédits consacrés aux modes de transport non routiers (65,3 % en 2010 et environ 60 % en 2011). L'affectation des AE, davantage consacrées aux modes de transport alternatifs, devrait cependant permettre de conforter le report modal à moyen terme .

Evolution prévisionnelle des dépenses l'AFITF
par mode de transport de 2010 à 2012

(en millions d'euros)

Source : réponses du MEEDDM au questionnaire budgétaire de vos rapporteurs spéciaux

2. Le secteur ferroviaire : un cap délicat à franchir

a) Les concours publics au système ferroviaire : 13,1 milliards d'euros en 2009

Le système ferroviaire français (SNCF et RFF) bénéficie de concours des collectivités publiques (Union européenne, Etat, régions, STIF, AFITF) d'un montant élevé et de nature variée, qui traduisent la dimension de service public de ce mode de transport. Ils sont ainsi liés au déficit structurel de certaines prestations ou activités (subvention d'équilibre à la Caisse de retraite et de prévoyance de la SNCF, subventions à RFF), à des compensations tarifaires (tarifs sociaux, Pass Navigo...) ou à des subventions d'investissement pour l'achat de matériels roulants et la rénovation des gares.

Ventilation des contributions publiques
au secteur ferroviaire en 2009 et 2010

(en millions d'euros)

N.B. : le total de 2010 n'est pas à périmètre constant, certaines contributions à RFF n'étant disponibles que pour les sept premiers mois.

Source : réponses du MEEDDM au questionnaire de vos rapporteurs spéciaux

b) La SNCF : un développement moins rentable et qui repose sur l'endettement

Dans un contexte d'importantes mutations économiques, marquées par l'ouverture progressive du transport ferroviaire à la concurrence dans l'Union européenne et par la refonte du « premier paquet » ferroviaire, la SNCF s'attache à mettre en oeuvre son plan stratégique pour 2008-2012, intitulé « Destination 2012 ». Celui-ci prévoit notamment d'accroître le chiffre d'affaires de plus de moitié et de doubler le résultat opérationnel courant par rapport à 2007.

L'impact de la crise a été important en 2009 puisque le chiffre d'affaires du groupe a diminué de 1,2 % ^{8 ( * )} (3,6 % à périmètre constant), à 24,9 milliards d'euros. La rentabilité s'est aussi dégradée avec un résultat opérationnel courant de 145 millions d'euros (contre près d'un milliard d'euros en 2008), un résultat net déficitaire de 980 millions d'euros et une diminution de 35 % de la marge opérationnelle, dont 27 % pour la branche SNCF Voyages, qui illustre selon l'établissement public une cassure structurelle dans le « modèle TGV » .

Les investissements (matériels de transport, modernisation des gares, matériels techniques et informatiques...) se sont néanmoins poursuivis à un niveau élevé , avec 2,2 milliards d'euros en 2009 et 960 millions d'euros au premier semestre de 2010. La capacité d'autofinancement s'étant réduite, la dette nette de la SNCF a augmenté en dix-huit mois de près de 43 % par rapport à fin 2008 pour atteindre 8,62 milliards d'euros au 30 juin 2010 ^{9 ( * )} .

Selon la tendance constatée au premier semestre de 2010, le chiffre d'affaires devrait remonter à environ 30 milliards d'euros en 2010 (à périmètre non constant), mais la reprise économique n'est pas suffisamment solide pour permettre une restauration des marges et les grèves de l'automne pèseront sur les résultats. Faute d'une profitabilité suffisante, la SNCF fait en tout état de cause le « pari » de l'endettement et d'un modèle déséquilibré à court terme pour développer et moderniser son offre, trouver des relais de croissance à l'international et in fine pérenniser une dynamique de croissance rentable.

Compte tenu notamment des tendances récentes de l'activité et des finances du groupe, des importants besoins en investissements, de la rigidité à la baisse des coûts de retraites et de maintenance et de la contrainte budgétaire qui pèse sur l'extension du réseau des LGV, vos rapporteurs spéciaux jugent que la SNCF est dans une situation critique et dispose de marges de manoeuvre étroites , qu'il lui faut cependant exploiter durant la période actuelle d'intensité concurrentielle modérée, avant l'ouverture du trafic national des voyageurs. L'augmentation des recettes, qui sera permise par un moindre encadrement des tarifs des TGV, est limitée par la nature d'une offre qui reste un service public, et le groupe doit également porter son effort sur les coûts. Il serait également utile d'étudier l'hypothèse d'un « service minimum » pour les entreprises qui recourent au fret .

3. RFF : l'impossible équation du désendettement

a) La poursuite de la diminution des concours publics

Le contrat de performances entre l'Etat et RFF, signé le 3 novembre 2008, a renouvelé le mode de fixation des concours publics et clarifié le modèle économique de RFF, qui repose désormais sur la construction progressive de deux piliers : un équilibre économique entre ressources et coût complet, et un équilibre industriel de long terme entre l'entretien et l'investissement.

La réforme de la tarification des péages, fondée sur les coûts de maintenance des infrastructures et effective depuis le 13 décembre 2009, a accompagné celle des subventions de l'Etat. Celles-ci sont depuis 2009 attachées non plus à l'utilisation qu'en fait RFF (régénération, entretien et désendettement) mais à l'équilibre économique de l'utilisation du réseau par les différents types de services ferroviaires, donc aux seules activités dont les péages ne couvrent pas le coût complet , soit les TER, Corail et le fret.

Les concours de l'Etat à RFF poursuivent donc leur diminution et s'établissent en 2011 à 2 487 millions d'euros TTC et 2 197 millions d'euros hors taxes ^{10 ( * )} , soit à fiscalité constante une baisse de 6,5 % par rapport à la LFI pour 2010 (2 350 millions d'euros ^{11 ( * )} ). Ils se décomposent ainsi :

- 1 522,1 millions d'euros TTC pour l'utilisation du réseau ferré national par les trains régionaux de voyageurs ^{12 ( * )} ( TER ). Il s'agit de la redevance d'accès instituée dans le cadre de la réforme de la tarification qui, selon le décret du 5 mai 1997, est facturé par RFF à l'Etat, sauf en Ile-de-France ;

- 301,6 millions d'euros, comme en 2010, pour les trains nationaux classiques de voyageurs ( Corail ) ;

- et 663,5 millions d'euros pour les trains de fret , dont 248,6 millions d'euros au titre de la compensation dégressive destinée à neutraliser la réforme de la tarification pour les entreprises ferroviaires de fret, qui a conduit à porter le niveau des péages à celui du coût marginal d'usage, soit une augmentation de 134,2 % en 2010 ^{13 ( * )} .

Outre les dotations budgétaires, les ressources de RFF comprennent :

- pour financer les investissements de développement du réseau , des concours de l'AFITF, des collectivités territoriales et de l'Union européenne et des recettes de péages liées aux investissements, qui permettent de rembourser la dette correspondante dite « article 4 (du décret statutaire de RFF) » ;

- pour financer la maintenance et l'exploitation du réseau et rembourser la dette dite « hors article 4 » , la part des péages d'infrastructures qui n'est pas affectée à « l'article 4 », les plus-values de cessions immobilières et les financements de l'AFITF pour les investissements de mise aux normes du réseau (sécurité, accessibilité, liaison radio...), qui par eux-mêmes ne créent pas de ressources supplémentaires.

La baisse des dotations de l'Etat, que RFF juge non-conforme au contrat de performances , conduit l'exploitant à rechercher une optimisation de ses ressources propres , par la hausse des péages acquittés par les entreprises ferroviaires, une meilleure valorisation de son patrimoine (cessions et locations) et la maîtrise des coûts de maintenance du réseau.

Les divergences d'intérêts avec la SNCF ^{14 ( * )} , en particulier sur le niveau des péages d'infrastructures, ont néanmoins suscité des tensions, dans la mesure où les TGV, qui supportent l'essentiel de la hausse des péages, voient leur rentabilité se réduire . A l'avenir, le niveau de ces péages sera cependant validé par l'ARAF . Les péages acquittés par la SNCF augmenteront de 160 millions d'euros en 2011, mais la convention de gestion de l'infrastructure, jusqu'alors génératrice de pertes qui ont conduit la SNCF à déprécier des actifs en 2009, a également été renégociée.

Principaux flux financiers entre RFF, l'Etat et les entreprises ferroviaires depuis 2005

(en millions d'euros)

(1) : la convention actuelle arrive à échéance fin 2010 et les prévisions au titre de 2011 et des années suivantes n'étaient pas encore connues lors de la publication du PAP.

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2011

Lors de son audition par les commissions des finances et de l'économie le 8 septembre 2010, Hubert du Mesnil, président de RFF, a considéré que les TGV supportent l'augmentation des coûts d'entretien et que « les hausses de péage ont pu peser sur les résultats de la SNCF, mais la reprise est là et la qualité du produit TGV est telle qu'on peut avoir confiance en son avenir et escompter une croissance ». Il a cependant ajouté que l'arrêt de cette dynamique supposerait de stabiliser le coût de réseau et donc de réformer en profondeur l'organisation de l'entretien par les cheminots.

b) Un contrat de performance mieux respecté sur le plan commercial que financier

Le contrat de performance signé entre l'Etat et RFF pour 2008-2012 comprend 33 engagements répartis en quatre objectifs stratégiques :

- s'adapter à l'ouverture du marché et développer les recettes commerciales. Des outils de gestion commerciale ont été mis en place (service après-vente, portail dédié aux clients, enquête de satisfaction réalisée au printemps 2010...) et un nouveau « centre de services » doit contribuer à augmenter le volume et la flexibilité des sillons ;

- moderniser les infrastructures et améliorer la performance du réseau, objectif qui se décline dans la régénération et la modernisation du réseau existant, les projets de développement, la qualité de la maîtrise d'ouvrage et l'optimisation du patrimoine foncier ;

- viser l'équilibre économique et établir un financement durable, ce qui passe notamment par l'augmentation du résultat opérationnel ;

- organiser un pilotage dynamique et assurer une gouvernance responsable. Cet objectif se traduit dans le dialogue régional avec les autorités organisatrices de transports, la mise en place de la gestion prévisionnelle des emplois et compétences ou l'appropriation du contrat de performances par des objectifs individuels assignés aux collaborateurs.

Au printemps 2010, 80 % des engagements étaient tenus totalement ou en grande partie . Sans entrer dans le détail de chacun d'entre eux, il convient de relever les progrès et lacunes suivants :

- la réactivité commerciale s'améliore avec une augmentation de près de 25 % du nombre de créations de sillons de dernière minute au premier semestre de 2010 ;

- la performance opérationnelle des circulations est en demi-teinte avec une baisse du taux de régularité des trains ( cf . supra ) ;

- les entreprises ferroviaires alternatives de fret représentent une part croissante dans le chiffre d'affaires de RFF sur cette activité (15,6 % fin mai 2010), mais l'activité de fret a continué de diminuer au premier semestre de 2010 (- 7,6 % sur les cinq premiers mois) ;

- le niveau de régénération des lignes principales s'améliore (plus de 96 % de l'objectif devrait être atteint fin 2010), et celui des lignes secondaires est très supérieur à la trajectoire du contrat de performance en raison de l'impact du plan de relance. Le coût moyen de renouvellement des voies principales diminue en euros constants mais reste encore sensiblement supérieur à la cible pour 2010 (1 153 000 euros contre 1 084 000 euros) ;

- les programmes de sécurité, d'accessibilité, de sûreté et de mise aux normes techniques et environnementales connaissent d'importants retards et le financement des opérations à engager pour satisfaire l'obligation légale à l'horizon 2015 est loin d'être acquis ;

- les cessions immobilières progressent mais la prévision pour 2010 (165 millions d'euros) demeure inférieure à l'objectif du contrat ;

- le coût complet de l'infrastructure devrait augmenter fortement en 2010 et s'éloigner de l'objectif de stabilisation à 6,2 milliards d'euros, notamment en raison de l'impact du coût des retraites de la SNCF (+ 50 millions d'euros). Dès lors, le taux de couverture par les recettes commerciales ( pro forma ) ne devrait progresser que d'un point à 49 %, loin de l'objectif de 60 % en 2012 ;

- le résultat opérationnel courant de 2009 fut en-dessous des prévisions , avec 1 586 millions d'euros au lieu de 1 952 millions d'euros, notamment du fait d'un décalage sur les recettes commerciales et cessions, et de l'impact des retraites sur les coûts des prestations de la SNCF. De même, le chiffre d'affaires de 2010 pourrait être inférieur aux prévisions à hauteur de 191 millions d'euros.

c) Un modèle économique toujours compromis

Les résultats financiers de RFF en 2009 se sont révélés assez satisfaisants , avec une légère baisse de l'endettement net, qui résulte cependant de facteurs conjoncturels ^{15 ( * )} , une forte progression du cash-flow opérationnel et un résultat courant de près de 1,6 milliard d'euros.

Principaux résultats financiers de RFF en 2008 et 2009

(en millions d'euros)

(1) En 2008, le résultat net n'était guère significatif car il intégrait des produits d'impôts différés et une revalorisation des actifs.

Source : rapports annuels de RFF

Le modèle économique de RFF demeure néanmoins fragile ^{16 ( * )} en raison de la baisse des subventions publiques, du potentiel limité d'augmentation des péages sur les TGV et de la baisse des recettes du fret, de la hausse des coûts d'entretien du réseau (de 3 à 4 % par an), de l'augmentation de la dette nette sur le long terme (+ 5,2 % entre 2006 et 2008) et du volume élevé des investissements prévus en 2010-2015 pour l'amélioration et le développement du réseau.

Le volume global d'investissements projeté est ainsi de 35,4 milliards d'euros, dont 17,9 milliards d'euros à la charge de RFF , et se décompose de la manière suivante : 17,2 milliards d'euros pour les grands projets de développement (en particulier les LGV), 4,85 milliards d'euros pour les projets régionaux, 2,2 milliards d'euros pour l'amélioration de la qualité du réseau (passages à niveau, accès au train, équipement GSM-R, acoustique...), 10,5 milliards d'euros pour le renouvellement des voies et équipements ^{17 ( * )} , et 594 millions d'euros pour les autres investissements (dont fret et patrimoine).

Le contrat de performance prévoit que sur la base d'un bilan équilibré, RFF doit s'inscrire dans une perspective de maîtrise de sa dette avec une logique de retour sur investissement , et non plus dans une perspective de désendettement total, tout à fait incompatible avec sa mission industrielle. Vos rapporteurs spéciaux considèrent que cette maîtrise est hypothétique et que RFF est confronté à un défi de même nature et tout aussi risqué que celui de la SNCF : développer l'activité par l'endettement pour dégager ensuite une capacité d'autofinancement suffisante pour stabiliser et réduire la dette. Il n'en demeure pas moins que la rénovation du réseau est une nécessité, en tant que levier d'augmentation des recettes commerciales et de réduction des coûts d'entretien.

4. VNF : des moyens et investissements en hausse

a) Les orientations probables du futur contrat d'objectifs et de performance

L'établissement public industriel et commercial Voies navigables de France est chargé de l'exploitation, de l'entretien, de la modernisation et du développement des 6 700 kilomètres de canaux et rivières aménagées et de plus de 2 000 ouvrages d'art.

Un avenant au contrat d'objectifs et de moyens pour 2005-2008, intitulé « Cap 2009 », a été conclu en 2009 et reconduit pour 2010, mais la préparation du contrat d'objectifs et de performance pour 2010-2013 a pris du retard et celui-ci n'a toujours pas été signé. Ses objectifs s'inscriront dans la continuité du Grenelle de l'environnement ^{18 ( * )} et devrait s'articuler autour de cinq axes :

- la garantie d'une offre de services plus performante en matière de transport de fret et sur le réseau principal, qui conduira à une adaptation du service par catégorie de voies navigables et à une professionnalisation des métiers, notamment de la maintenance ;

- l'augmentation et l'optimisation des investissements pour moderniser et sécuriser le réseau des voies navigables ^{19 ( * )} . Les besoins sont très élevés puisqu'il est prévu d'investir 895 millions d'euros sur 2010-2013 (hors Bourgogne), dont 660 millions d'euros sur la remise en état et la modernisation du réseau et 235 millions d'euros pour le développement, en particulier des voies à grand gabarit. Vos rapporteurs spéciaux constatent néanmoins que la visibilité du financement correspondant n'est aujourd'hui pas assurée ;

- la conduite de programmes importants de développement sur la Seine (canal Seine-Nord Europe), l'Oise et le réseau du Nord-Pas de Calais, des opérations ponctuelles de mise au gabarit des écluses et des études préalables aux débats publics pour l'aménagement de la Seine amont entre Bray et Nogent et pour la réalisation d'une liaison Saône-Moselle Rhin ;

- une politique de développement commercial basé sur le partenariat avec les acteurs économiques et territoriaux. Le système de concession de l'établissement devrait être amélioré ;

- une gestion optimisée de la ressource en eau et de sa qualité , incluant des partenariats avec les agences de l'eau pour constituer des espaces de biodiversité contribuant au bon état écologique des masses d'eau.

Le bilan du premier contrat de performance a mis en exergue une certaine réussite concernant l'augmentation du trafic de fret et la sécurisation du réseau, mais aussi des difficultés telles que les limites du système de mise à disposition des services , qui n'a pas permis à VNF de mettre en oeuvre la totalité des services inscrits dans le Schéma directeur d'exploitation des voies navigables. En revanche, la fermeture de plus de 1 250 km de voies ne semble plus d'actualité .

Un plan d'actions a été mis en place pour tenir compte des observations formulées par la Cour des comptes dans son rapport particulier sur les comptes et la gestion de VNF pour les exercices 2004 à 2007. Il s'appuie notamment sur :

- une réorganisation de la direction financière et comptable, incluant la création d'une cellule dédiée à la qualité comptable et le renforcement de la mission sur l'audit et le contrôle interne ;

- la traçabilité des procédures pour garantir une meilleure qualité d'audit des comptes de l'établissement ;

- une revue complète des actifs incorporels en 2009, ainsi qu'un inventaire des biens, dont la valorisation financière est en cours de finalisation.

b) Une subvention stable et des ressources en augmentation

Les orientations du budget de VNF pour 2011 ne sont pas encore connues. Le budget prévisionnel de 2010 s'établissait à 509 millions d'euros , dont 291 millions d'euros pour l'investissement . L'établissement devrait encore dégager une importante capacité d'autofinancement en 2010, de 51,8 millions d'euros, et un bénéfice évalué à 26,5 millions d'euros en 2009 après prélèvement de 20,4 millions d'euros sur le fonds de roulement. Comme l'année dernière, vos rapporteurs spéciaux jugent cette situation financière relativement confortable et de nature à permettre une accélération plus sensible des investissements.

VNF bénéficiera en 2011 d'une subvention pour charges de service public de 59,4 millions d'euros , financée par les actions 14 et 15 du présent programme et quasiment reconduite par rapport à 2010 (59,7 millions d'euros). Elle inclut, comme en 2009 et 2010, une dotation supplémentaire de 4 millions d'euros au titre du « Grenelle de l'Environnement » , et 4,6 millions d'euros pour couvrir les frais de fonctionnement des services de l'Etat mis principalement à disposition de VNF. Cette subvention vient s'ajouter aux contributions de l'AFITF (176 millions d'euros, dont 65 millions d'euros au titre du plan de relance), de l'Union européenne et des collectivités territoriales ^{20 ( * )} , qui ont augmenté en 2010 en raison de la montée en charge du projet de canal à grand gabarit Seine-Nord Europe.

Les autres ressources d'exploitation de VNF comprennent la taxe hydraulique (principale ressource avec 126,7 millions d'euros attendus en 2010), diverses redevances domaniales (24,2 millions d'euros), les péages acquittés par les utilisateurs du réseau (13,1 millions d'euros) et des produits financiers et exceptionnels (33,9 millions d'euros en 2010). Afin d'accroître les moyens de financement du programme de modernisation et de développement du réseau, le plafond du taux de la taxe hydraulique appliqué aux volumes prélevables et rejetables est relevé par l'article 70 du présent projet de loi de finances, rattaché à la mission EDAD et dont le commentaire figure en fin du présent rapport.

Les emplois de VNF devraient passer de 4 710 ETPT en 2010 (pour une prévision originelle de 4 689 ETPT), dont 4 319 mis à disposition et rémunérés par l'Etat sur le programme « support » 217, à 4 635 ETPT en 2011, dont 4 241 rémunérés par l'Etat . Cette diminution traduit l'objectif de rationalisation de l'exploitation, dans le cadre de la RGPP et du futur contrat d'objectifs et de performance.

D. ANALYSE DE CHAQUE ACTION

1. Action 1 : « Développement des infrastructures routières »

Cette action n'est dotée d'aucun crédit, dans la mesure où ses ressources sont constituées uniquement de fonds de concours des collectivités territoriales (dans le cadre des opérations cofinancées) et de l'AFITF. Ces contributions sont, respectivement, stables par rapport aux estimations de la LFI pour 2010 avec 400 millions d'euros (en AE et CP), et en diminution de 20 % avec 494 millions d'euros de CP. Elles permettront notamment d'engager les investissements suivants :

- la poursuite des projets routiers figurant dans les contrats de plan 2000-2006 et la montée en charge des PDMI ;

- la poursuite des travaux de l'autoroute A34 entre Charleville-Mézières et la frontière belge ;

- la mise à 2 x 2 voies de la RN 7 et de la Route Centre Europe Atlantique ;

- la poursuite du contournement du Puy en Velay sur la RN 88 ;

- l'achèvement du contournement sud-ouest de Besançon et de la rocade nord-est de Compiègne.

2. Action 10 : « Infrastructures de transports collectifs et ferroviaires »

Cette action, dotée de 3,46 milliards d'euros en AE et CP, comprend les seules subventions versées à l'AFITF et à RFF, dont les déterminants ont été exposés supra . Elle est également abondée par des fonds de concours provenant de l'AFITF , à hauteur de 528 millions d'euros en AE et 353 millions d'euros en CP, destinés au financement :

- des infrastructures de transport ferroviaire, combiné ou collectif dans le cadre des contrats de projet 2007-2013 ;

- du programme « gares » et du programme de réduction des nuisances sonores ;

- à hauteur de 80 millions d'euros, les opérations retenues lors du deuxième appel à projet sur les transports en commun en site propre , dont la liste doit être publiée en décembre 2010. Le financement des 52 opérations sélectionnées lors du premier appel à projet du 22 octobre 2008 sera également poursuivi.

3. Action 11 : « Infrastructures fluviales, portuaires et aéroportuaires »

Les crédits de cette action diminuent de 28,7 % en AE par rapport à la LFI 2010, mais demeurent stables en CP avec 137,3 millions d'euros. Ils sont abondés par des fonds de concours (97 millions d'euros d'AE et 87 millions d'euros de CP), en particulier au titre des contrats Etat-régions, portés par l'AFITF et principalement orientés vers les investissements portuaires .

L'enveloppe prévisionnelle consacrée à l'entretien des infrastructures et accès ^{21 ( * )} et à l'exploitation des ouvrages des grands ports maritimes est de 56,9 millions d'euros hors taxes. L'entretien et l'exploitation des ports maritimes non autonomes, soit les principaux ports d'outre-mer, mobiliseront 1,7 millions d'euros en AE et CP. Cette action intègre également la majeure partie de la subvention pour charge de service public à VNF (58,6 millions d'euros), évoquée supra .

Une enveloppe de 22,3 millions d'euros d'AE (en forte baisse par rapport à 2010) et 20 millions d'euros de CP est consacrée aux infrastructures aéroportuaires et comprend :

- 1,6 million d'euros d'AE et 3,8 millions d'euros de CP pour l'entretien, le renouvellement des matériels et les investissements de sécurité des quatre aérodromes en régie directe de l'Etat (Mayotte, Saint-Pierre-et-Miquelon et Wallis et Futuna et Aix-les-Milles). Du fait de sa mise en concession début 2011 , les crédits de fonctionnement de l'aérodrome de Mayotte diminueront, mais une subvention d'investissement de 12,5 millions d'euros en AE et 2,5 millions en CP sera accordée pour financer des travaux d'adaptation des infrastructures, notamment l'allongement de la piste ;

- 3,3 millions d'euros en AE et 3,2 millions d'euros en CP pour la poursuite des acquisitions foncières de l'aérodrome de Bâle-Mulhouse, en application de la convention franco-suisse du 4 juillet 1949 ;

- 800 000 euros pour la remise en état de trois aéroports d'Etat en Polynésie française, et 900 000 euros pour la reprise du passif (garanti par l'Etat) de l'ancien concessionnaire SETIL (Société d'équipement de Tahiti et ses îles) Aéroport, dont l'occupation temporaire du domaine public est échue depuis le 1 ^er avril 2010 ;

- 5 millions d'euros en CP au titre de la participation au drainage de la piste de l'aéroport de Cayenne ;

- 3 millions d'euros d'AE et CP pour le remboursement des avances consenties par des gestionnaires d'aérodromes dont la concession est arrivée à échéance ;

- et 0,7 millions d'euros de CP (après 55 millions d'euros d'AE en 2010) au titre du premier paiement au concessionnaire du futur aéroport Notre-Dame-des-Landes , dont le contrat devrait être signé d'ici fin 2010.

4. Action 12 : « Entretien et exploitation du réseau routier national »

Avec 302,3 millions d'euros d'AE et 312,5 millions d'euros de CP, les crédits de l'action 12 s'inscrivent en forte baisse par rapport à 2010 , de respectivement 27 % et près de 20 %. Cette évolution est cependant compensée par l'augmentation des fonds de concours de l'AFITF , évalués à 280 millions d'euros en AE et 333 millions d'euros en CP. Ils financeront notamment la mise en sécurité des tunnels routiers, la démarche de sécurité des usagers sur le réseau existant, la régénération des chaussées et ouvrages d'art et des équipements de gestion dynamique.

Le bon état des chaussées est tributaire d'un certain niveau d'entretien préventif et de renouvellement des couches de surface, afin d'éviter que, par une sorte de « cercle vicieux », une part croissante des crédits ne soit consacrée aux grosses réparations, pour un coût supérieur et sans que la durabilité des routes ne soit significativement améliorée. A cet égard, la gestion budgétaire de l'entretien des routes relève plutôt du « coup par coup » que d'une stratégie durable .

En effet, le taux de renouvellement annuel des couches de surface n'était que de 4 à 5 % en 2005-2007, soit un rythme notoirement insuffisant eu égard à l'augmentation du trafic lourd et à la durée de vie optimale des chaussées, de huit à quinze ans selon l'intensité du trafic ^{22 ( * )} . Ce taux est remonté à 6 % en 2008, et le plan de relance (70 millions d'euros supplémentaires sur un total de 200 millions d'euros pour le réseau routier non concédé) a permis de porter le taux moyen à 8 % , soit un niveau équivalent au rythme optimal de renouvellement des chaussées.

Ce niveau aurait vocation à constituer la norme mais ne revêtira qu'un caractère exceptionnel puisque le taux de renouvellement sera compris entre 5 et 6 % en 2010, en raison notamment de la rigueur de l'hiver, qui a nécessité un redéploiement vers des réparations d'urgence. Bien que le PAP ne précise pas la ventilation entre entretien préventif et grosses réparations, il est probable que ce taux diminue encore en 2011 , compte tenu de la diminution des crédits et de l'augmentation du linéaire requérant de grosses réparations.

Dans ces conditions, vos rapporteurs spéciaux craignent que l'entretien et l'exploitation du réseau routier soient avant tout une variable d'ajustement budgétaire dont il résultera une dégradation de la qualité du réseau coûteuse à moyen et long termes .

Evolution des AE et CP d'entretien et d'exploitation du réseau routier national de 2007 à 2011 (hors immobilier, radios, matériels techniques, maintenance, redevance ARCEP)

(en millions d'euros)

Source : réponse du MEEDDM, projet annuel de performances annexé aux projets de loi de finances pour 2011

5. Actions 13 et 14 : soutien, régulation, contrôle et sécurité

Les crédits de l'action 13 « Soutien, régulation, contrôle et sécurité des services des transports terrestres » s'élèvent à 337,3 millions d'euros en AE et 107,3 millions d'euros en CP, soit un triplement des AE et une baisse de 8,8 % des CP par rapport à la LFI 2010. Plus des trois quarts des AE sont consacrés au financement des autoroutes ferroviaires23 ( * ) et du transport combiné ferroviaire.

Les fonds de concours de l'AFITF (37 millions d'euros en AE et 29,1 millions d'euros en CP) financeront comme en 2010 des opérations de sécurité sur le réseau ferré ^{24 ( * )} et des aménagements d'aires de contrôle sur le réseau routier.

Les évolutions suivantes doivent également être soulignées :

- la subvention à la SNCF compensant les tarifs sociaux préférentiels , imposés par l'Etat pour favoriser l'accès de certaines populations au transport ferroviaire, s'inscrit en baisse d'environ 4,3 %, à 70 millions d'euros. Vos rapporteurs spéciaux constatent que ces tarifs sociaux sont nombreux (plus de 25), s'appuient sur des textes souvent anciens et sont calculés selon des modalités complexes, alors que trois tarifs (familles nombreuses, élèves-apprentis et congés annuels) représentaient à eux seuls en 2009 92 % des voyageurs-kilomètres. Il serait donc nécessaire de simplifier et moderniser ces tarifs, voire d'en supprimer certains, et de mieux les articuler avec la politique commerciale de la SNCF ;

- le Comité national routier , qui établit en particulier l'indice gazole de référence, bénéficiera de 1,4 million d'euros en AE et CP, contre 1,5 million d'euros en 2010, et Unicooptrans , Fédération nationale des coopératives et groupements du transport, d'une subvention de 500 000 euros (557 000 euros en 2010).

Les crédits de l'action 14 « Soutien, régulation et contrôle dans les domaines des transports fluviaux, maritimes et aériens » s'élèvent à 44,9 millions d'euros en AE et 35,5 millions d'euros en CP, soit une progression d'environ 25 % par rapport à 2010. Le soutien au transport combiné maritime et fluvial bénéficiera de 17,2 millions d'euros, portant ainsi les crédits consacrés au transport combiné (ferroviaire, maritime et fluvial) à 276,4 millions d'euros en AE et 46,4 millions d'euros en CP .

Le soutien aux douze lignes aériennes d'aménagement du territoire ^{25 ( * )} , dans le cadre du renouvellement des conventions de délégation de service public, reçoit 26,8 millions d'euros en AE et 17,5 millions d'euros en CP, dont 3,9 millions d'euros pour la desserte intra-guyanaise dont les modalités de financement sont distinctes depuis 2007 et fonction du nombre de bénéficiaires d'aides sociales.

6. Action 15 : « Stratégie et soutien du programme »

Les crédits de l'action 15 « Stratégie et Soutien » s'établissent à 23,36 millions d'euros en AE et en CP , soit un montant en diminution de 16,5 % par rapport au montant ouvert en LFI 2010. Ils sont intégralement ventilés entre les autres actions du présent programme selon le schéma de déversement analytique et recouvrent les moyens transversaux du programme, soit :

Les crédits de l'action 15 « Stratégie et Soutien » s'établissent à 23,36 millions d'euros en AE et en CP , soit un montant en diminution de 16,5 % par rapport au montant ouvert en LFI 2010. Ils sont intégralement ventilés entre les autres actions du présent programme selon le schéma de déversement analytique et recouvrent les moyens transversaux du programme, soit :

- les crédits d'études et de prospective, qui augmentent de plus de 3 millions d'euros par rapport aux prévisions du PAP 2010 et incluent une dotation d'un million d'euros à l'Agence française de l'information multimodale et de la billettique, créée en 2010 ;

- et les crédits de fonctionnement (frais de déplacement, formation continue, contentieux...) de la direction générale des infrastructures, des transports et de la mer, des services techniques centraux et des organismes et services attachés au programme 203, dont le Conseil supérieur des transports terrestres et de l'intermodalité, créé par la loi « Grenelle II ». Ces crédits sont en forte baisse.

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* ³ Loi de programmation relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement (n° 2009-967 du 3 août 2009) et loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement.

* ⁴ Loi n° 2009-1503 du 8 décembre 2009 relative à l'organisation et à la régulation des transports ferroviaires et portant diverses dispositions relatives aux transports.

* ⁵ Ce volet a fait l'objet d'un engagement unique de 400 millions d'euros en 2007.

* ⁶ L'existence d'une subvention pour charge de service public à l'AFITF et d'un retour sous forme de fonds de concours a pour effet que les crédits servant aux mêmes financements apparaissent à deux endroits dans les documents budgétaires . Il importe donc de ne pas additionner ces éléments, mais de se fonder sur le budget prévisionnel de l'AFITF.

* ⁷ Les estimations varient néanmoins puisque le PAP fait état d'un rendement net annuel de 980 millions d'euros.

* ⁸ Le recul est particulièrement marqué pour Fret SNCF , qui a enregistré une baisse de 19,2 % de son chiffre d'affaires et un résultat net déficitaire de près d'un milliard d'euros (325 millions d'euros en 2008).

* ⁹ Sous l'effet notamment de la consolidation de Kéolis, qui conduit la SNCF à comptabiliser en dette l'option de sortie accordée aux actionnaires minoritaires.

* ¹⁰ Avec l'entrée en vigueur de la réforme de la tarification en 2010, les concours versés par l'Etat pour les TER et au titre de la compensation de la réforme pour les entreprises de fret, qui constituent des compléments de prix pour l'utilisation de l'infrastructure, sont soumis à TVA .

* ¹¹ Une mesure de gel budgétaire a cependant immobilisé une fraction de 157 millions d'euros.

* ¹² Le coût de mise à disposition des infrastructures est en effet loin d'être couvert par la redevance d'accès due pour les transports conventionnés (TER et Transiliens), dont le montant est de l'ordre de 500 millions d'euros.

* ¹³ Les barèmes de péage du fret ne seront cependant revalorisés que de l'inflation entre 2011 et 2015.

* ¹⁴ Il convient de rappeler que RFF est depuis sa création organiquement et fonctionnellement séparé de la SNCF. Après un avis motivé émis le 9 octobre 2009, la Commission européenne a cependant saisi la Cour de justice de l'Union européenne le 24 juin 2010 d'un recours contre treize Etats membres, dont la France . La Commission reproche notamment à la France l'intervention de la SNCF dans le processus d'allocation des sillons, bien que les évolutions introduites par la loi du 13 décembre 2009 soient de nature à répondre à ce grief.

* ¹⁵ Une amélioration du recouvrement des créances (subventions d'investissement dues par les collectivités territoriales), la diminution des taux d'intérêt et la modification des règles de versement des redevances (instauration d'un acompte de 20 %).

* ¹⁶ Lors de son audition précitée, Hubert du Mesnil, président de RFF, a également déclaré :

« RFF a une dette de 28 milliards d'euros. Il nous faut absolument démontrer qu'à moyen terme, nous dégagerons suffisamment de résultats pour la résorber. Si la trajectoire n'y tend pas, si la convergence apparaît illusoire, les pires menaces sont devant nous. Nous avons traversé la crise financière sans trop de difficulté. Adossés à l'Etat, nous avons conservé notre notation AAA. Les banquiers n'en regardent pas moins où nous allons et ils ne répondraient plus présents en cas de divergence, c'est un vrai risque. Or la vertu du contrat de performance est en train d'être minée . Les recettes prévues additionnaient les péages, qui devaient augmenter, et des subventions, qui devaient rester stables. Nous attendions une augmentation des recettes. Or la baisse du trafic de marchandises est plus importante que prévu, et l'on n'a pas constaté de reprise pour ce secteur, qui a encore baissé de 7 % au premier semestre, tandis que les péages du fret sont très faibles (200 millions d'euros sur 4 milliards d'euros) ».

* ¹⁷ Rappelons que le plan de rénovation du réseau table sur 13 milliards d'euros d'investissements pour la période 208-2015.

* ¹⁸ Qui prévoit notamment une augmentation de 25 % entre 2009 et 2012 de la part de marché du fret non routier et l'organisation de débats publics pour la réalisation de liaisons fluviales à grand gabarit entre les bassins de la Saône et de la Moselle d'ici à 2012 d'une part, et sur la Seine amont, entre Bray sur Seine et Nogent sur Seine d'autre part.

* ¹⁹ Notamment par l'automatisation, les regroupements de commandes et la téléconduite d'écluses.

* ²⁰ Un montant de 39,9 millions d'euros est ainsi escompté en 2010, hors projet Seine-Nord Europe, et de 41,3 millions d'euros en 2011.

* ²¹ Notamment le dragage par le groupement d'intérêt économique Dragages-Ports.

* ²² Ce qui implique donc un taux de renouvellement annuel compris entre 6,7 % et 12 % environ.

* ²³ En particulier la poursuite de l'expérimentation de l'autoroute ferroviaire alpine et du nouveau service public de ferroutage qui doit lui succéder en 2011, et le futur service sur l'axe atlantique dont la consultation est également en cours.

* ²⁴ Huit passages à niveau dangereux devraient ainsi être supprimés en 2010, après 55 en 2009.

* ²⁵ La charge de la compensation versée au transporteur est partagée entre l'Etat et les collectivités territoriales concernées (à l'exception de Saint-Pierre-et-Miquelon), le taux d'intervention de l'Etat étant fixé par une convention pluriannuelle en fonction d'un pourcentage des recettes commerciales, déterminé en fonction du degré d'enclavement de la collectivité.