Mission "Ecologie, développement et aménagement durables" et comptes spéciaux

Mmes Fabienne Keller et Marie-Hélène des Esgaulx et MM. Gérard Miquel et François Fortassin, rapporteurs spéciaux

TAUX DE RÉPONSE AU QUESTIONNAIRE
BUDGÉTAIRE PAR MISSION ET PROGRAMME

Au 10 octobre 2010, délai fixé par la loi organique, 98,6 % des réponses au questionnaire budgétaire étaient parvenues à vos rapporteurs spéciaux, qui expriment à cet égard leur satisfaction. En outre, les premières réponses leur sont parvenues dès fin août.

Contrairement à l'an dernier, ce taux global recouvre des performances comparables entre les taux de réponses relatifs aux différents programmes. En effet, sur les douze programmes concernés, neuf affichent un taux de réponse de 100 % et deux un taux de 87 % et plus. Vos rapporteurs spéciaux relèvent enfin, et s'en félicitent, que le taux de réponse au questionnaire portant sur le programme « prévention des risques » est passé de 26 % à 100 % entre 2010 et 2011.

INTRODUCTION

10,04 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 9,5 milliards d'euros en crédits de paiement (CP) sont demandés, pour 2011, dans le cadre de la mission « Ecologie, développement et aménagement durables » (ci-après mission « EDAD » ou « Ecologie »). Rapportés aux crédits demandés pour 2010, ces montants affichent une baisse de 2,4 % en AE et 6,4 % en CP . En outre, l'année 2011 marque la première année de la loi de programmation 2011-2013, qui prévoit l'évolution suivante :

Les crédits de la mission en 2011 et les nouveaux
plafonds de la programmation pluriannuelle

(en millions d'euros)

Source : commission des finances, d'après le projet annuel de performances pour 2011

Le budget annexe dédié à l'aviation civile voit quant à lui ses crédits nets (déduction faite des amortissements) augmenter de 3 % , et le déficit du compte de concours financiers « Avances au fonds d'aide à l'acquisition de véhicules propres » ^{1 ( * )} , qui devrait à nouveau dépasser 500 millions d'euros en 2010 - soit quatre fois plus que les prévisions initiales - serait réduit à 150 millions d'euros en 2011 .

Ainsi que l'ont déjà souligné vos rapporteurs spéciaux l'an dernier, les crédits budgétaires ne sauraient retracer, à eux seuls, l'effort financier déployé par l'Etat et ses opérateurs en faveur de l'environnement. Les politiques de l'écologie constituent en effet l'un des domaines où la mobilisation de ressources non budgétaires est significative. Le recours à la débudgétisation a initialement pu être motivé par le souci de « sanctuariser » les crédits d'une politique émergente, et parfois considérée comme mineure. La multiplication des dépenses fiscales et des affectations de recettes à des opérateurs ou des fonds permettait ainsi de soustraire les moyens de la politique environnementale à la régulation budgétaire. Aujourd'hui, alors même que l'écologie figure au rang des priorités de l'action gouvernementale, la tendance ne semble pas s'inverser .

Les 9,5 milliards d'euros de CP budgétaires mobilisés en 2011 dans le cadre de la mission « Ecologie » doivent donc être rapprochés :

1) de 5 milliards d'euros de ressources extrabudgétaires en provenance de l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF, pour 2 milliards d'euros en AE et 1,7 milliard d'euros en CP), de la Caisse des dépôts et consignations (de façon marginale) ou des opérateurs bénéficiant d'une fiscalité affectée, en particulier les agences de l'eau et l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME), qui voit ses ressources affectées augmenter encore dans le cadre du présent projet de loi de finances, à hauteur de 508 millions d'euros ;

2) de 2,8 milliards d'euros correspondant aux 42 dépenses fiscales rattachées, à titre principal, aux programmes de la mission ^{2 ( * )} . Dans le cadre de la réduction des dépenses fiscales annoncée par le Gouvernement, la mission « Ecologie » est concernée par la baisse du crédit d'impôt pour dépenses d'équipement de l'habitation principale en faveur des économies d'énergies et du développement durable , plus communément appelé crédit d'impôt développement durable (CIDD).

En effet, la réduction du crédit d'impôt sur les équipements photovoltaïques de 50 % à 25  % doit permettre d'atteindre une économie de 157 millions d'euros en 2011, 850 millions d'euros en 2012 et 1,05 milliard d'euros en 2013. En conséquence, après un coût estimé à 2,6 milliards d'euros en 2010, le CIDD devrait représenter entre 2,1 milliards d'euros et 1,95 milliard d'euros en 2011, soit une part qui restera prépondérante de 67 % à 72 % dans les dépenses fiscales du ministère.

L'article 58 du présent projet de loi de finances est consacré à la réduction homothétique de l'avantage en impôt procuré par certains avantages fiscaux à l'impôt sur le revenu, plus communément dénommé « rabot fiscal ». Les avantages fiscaux compris dans le champ d'application du plafonnement global et ressortant du périmètre de la mission EDAD sont les suivants :

- réduction d'impôt au titre des dépenses effectuées en vue du maintien et de la protection du patrimoine naturel (espaces naturels classés et assimilés) ;

- crédit d'impôt au titre des équipements en faveur du développement durable et des économies d'énergie (rabot appliqué sur les composantes « vitrages » et « pompes à chaleur ») ;

- crédit d'impôt au titre des dépenses en faveur de la prévention des risques technologique.

L'économie globale associée à l'application de l'article 58 aux dépenses fiscales rattachées au MEEDDM est estimée à 430 millions d'euros, sans que soit distinguée l'économie résultant de chaque mesure.

* * *

L'année 2010 a été marquée, pour la mission « Ecologie », par la poursuite de la mise en oeuvre des décisions prises dans le prolongement du Grenelle de l'environnement, à travers l'adoption de la loi portant engagement national pour l'environnement, dite « Grenelle II », et l'adoption de la nouvelle stratégie nationale de développement durable en juillet dernier, mais également par les conséquences de la tempête Xynthia.

L'année 2011 se traduira donc notamment par une hausse des moyens consacrés à la prévention des risques d'inondation, à travers l'instauration d'un plan de prévention des submersions marines et des risques de crues rapides, qui sera financé en grande partie par le Fonds Barnier, ainsi que par une sanctuarisation des crédits relatifs à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement .

A cet égard, les crédits budgétaires prévus par la mission « EDAD » au titre du présent projet de loi de finances s'élèvent à 163,2 millions d'euros en AE et à 154,5 millions d'euros en CP. Dans le détail, quatre programmes budgétaires de la présente mission contribuent au financement du Grenelle. Il  s'agit des programmes :

- 203 « Infrastructures et services de transport », pour un montant de 13 millions d'euros (aide aux transports durables) ;

- 113 « Urbanisme, paysages, eau et biodiversité », pour un montant de 54,6 millions d'euros en AE et 54,8 millions d'euros en CP (développement d'un urbanisme durable, défense de la biodiversité et amélioration de la qualité de l'eau) ;

- 181 « Prévention des risques », pour un montant de 63,8 millions d'euros en AE et 63,9 millions d'euros en CP (points noirs bruits, traitement des sols pollués et friches, qualité de l'air intérieur, santé, environnement, biosurveillance, plan déchets, Inéris et l'Agence nationale de sécurité sanitaire, de l'alimentation, de l'environnement et du travail) ;

- 174 « Energies, climat et après-mines », pour un montant de 3,8 millions d'euros en AE=CP (qualité de l'air et lutte contre la pollution atmosphérique).

La politique des transports poursuit quatre finalités qui s'inscrivent également dans le cadre du développement durable défini par les lois « Grenelle I et II », et les investissements nécessaires d'ici 2020 - d'ores et déjà évalués à 170 milliards d'euros - seront déclinés dans un schéma national des infrastructures de transport.

Enfin, la mission sera à nouveau concernée par la révision générale des politiques publiques . En effet, dans le cadre du quatrième conseil de modernisation des politiques publiques (CMPP) du 30 juin 2010, une nouvelle phase de la RGPP a été lancée, qui se traduira, pour le ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer, par la mise en oeuvre d'une simplification des démarches des usagers et la recherche d'une meilleure performance des services du ministère et de ses opérateurs. Au total, le MEEDDM sera porteur de vingt-huit réformes .

Le ministère poursuivra également l'effort engagé au titre de l'Etat exemplaire . De nouveaux indicateurs, plus nombreux et plus exigeants, ont ainsi été élaborés par le Commissariat général au développement durable, qui pilote ce dispositif interministériel.

* * *

L'architecture de la mission évolue peu par rapport à 2010. Elle est cependant complétée par un nouveau compte d'affectation spéciale (CAS) dédié aux transports ferroviaires conventionnés de voyageurs . Prévu par l'article 33 du présent projet de loi de finances, il traduit l'externalisation de la péréquation des trains d'équilibre du territoire, soit les lignes Corail structurellement déficitaires, qu'imposent la législation communautaire et la future ouverture à la concurrence du transport national de voyageurs.

En outre, le CAS « Contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route » est renommé « Contrôle de la circulation et du stationnement routiers » afin de restituer le net élargissement de son périmètre, prévu par l'article 31 du présent projet de loi de finances. Il intègre désormais, en recettes, l'ensemble des recettes des amendes forfaitaires et majorées et, en dépenses, le financement du traitement des amendes et de tous les équipements afférents à la sécurité routière.

* * *

La mission a bénéficié en 2009 et 2010 de crédits du plan de relance de l'économie française, dont l'essentiel (920 millions d'euros) a été consacré à l'anticipation ou l'accélération de projets d'infrastructures de transport . Ces ressources ont été financées par le programme 315 « Programme exceptionnel d'investissement public » et déployés selon les modalités suivantes :

- transfert de 165 millions d'euros d'AE au programme 203 , dont 115 millions d'euros au titre de l'entretien routier et 50 millions d'euros pour les aménagements portuaires, donnant lieu à 125 millions d'euros de CP en 2009 et 40 millions d'euros en 2010 ;

- versement à l'AFITF de 655 millions d'euros en AE - dont 335 millions d'euros pour le réseau routier, 300 millions d'euros pour le réseau ferré et 20 millions d'euros au titre des travaux préparatoires du canal Seine-Nord Europe, donnant lieu 324 millions d'euros de CP en 2009 et 331 millions d'euros en 2010. Ces crédits ont ensuite été contractualisés et versés au programme 203 sous forme de fonds de concours, ou aux opérateurs Réseau ferré de France (RFF) et Voies navigables de France (VNF) ;

- versement de 100 millions d'euros à VNF pour des actions d'entretien et de reconstruction de barrages, dont les CP ont été ventilés à parité en 2009 et 2010.

La répartition détaillée de ces ressources par mode de transport est la suivante :

Ventilation des crédits du plan de relance par mode de transport

(en millions d'euros)

Source : réponse du MEEDDM au questionnaire de vos rapporteurs spéciaux

Malgré un ralentissement du rythme d'exécution début 2010, l'objectif de consommation de l'intégralité des CP d'ici la fin de l'année n'a pas été remis en cause.

* * *

Le ministère est également concerné par le Grand emprunt à plusieurs égards. En effet, outre les moyens dégagés dans le budget et le plan de relance, les financements prévus dans le cadre des investissements d'avenir au titre du grand emprunt amplifient l'effort pour atteindre les objectifs du Grenelle. A cet effet, la loi n° 2010-237 du 9 mars 2010 de finances rectificative a ouvert 35 milliards d'euros de crédits supplémentaires dans le budget de l'Etat pour financer des investissements visant à augmenter le potentiel de croissance de la France.

Sur ce montant, 10 milliards d'euros contribuent aux politiques du développement durable, dont 6 milliards d'euros au titre de la recherche. Sur les quatorze nouveaux programmes créés par la loi de finances rectificative précitée, sept relèvent du MEEDDM :

- « Démonstrateurs et plateformes technologiques en énergies renouvelables et décarbonées et chimie verte », doté de 1,6 milliard d'euros pour financer l'action « démonstrateurs en énergies renouvelables et chimie verte » ;

- « Recherche dans le domaine de l'aéronautique civile » , doté de 1,5 milliard d'euros pour financer l'action « démonstrateurs technologiques aéronautiques » ;

- « Institut thématiques d'excellence en matière d'énergie décarbonée » , doté de 1 milliard d'euros en vue de créer cinq à dix instituts d'excellence de recherche et de développement technologique sur les filières énergétiques porteuses d'avenir ;

- « Véhicule du futur » , doté de 1 milliard d'euros pour le développement des technologies et organisations innovantes et durables dans le domaine des déplacements terrestres et maritimes ;

- « Nucléaire de demain » , doté de 1 milliard d'euros pour financer, d'une part, l'action « réacteur de quatrième génération », devant permettre l'accession à la technologie du nucléaire de quatrième génération qui couvre des systèmes nucléaires répondant aux critères de durabilité de l'énergie nucléaire (programme ASTRID), d'autre part, l'action « recherche en matière de sûreté des déchets », dont le but est d'instaurer des filières de valorisation pour les déchets métalliques très faiblement radioactifs et de mettre au point des technologies innovantes de traitement des déchets radioactifs pour faciliter leur stockage ;

- « Transport et urbanisme durables », doté de 1 milliard d'euros pour financer l'action « ville de demain », qui vise à déployer des nouvelles technologies incluant les infrastructures de recharge pour les véhicules électriques ;

- « Rénovation thermique des logements » , doté de 500 000 euros, pour financer la rénovation thermique des logements privés qui aura aussi pour but le renforcement de leur performance énergétique.

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Enfin, dans le cadre de l'objectif du Gouvernement de réduire de 10 % les dépenses de fonctionnement sur la période 2011-2013, avec une baisse de 5 % dès 2011, les moyens budgétaires du ministère , après deux années de forte augmentation en 2009 et 2010, accélérée par la mise en oeuvre du plan de relance qui s'achève fin 2010, connaîtront un palier sur la période 2011-2013 , à travers une baisse limitée . Néanmoins, les priorités du Grenelle de l'environnement sont confirmées.

Répartition, par titre et par programme, des crédits de paiement demandés
pour la mission « Ecologie, développement et aménagement durables » en 2011

(en euros)

Source : commission des finances, d'après le projet annuel de performances pour 2011

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* ¹ Lequel finance le dispositif du « bonus-malus » automobile.

* ² Pour rappel, le chiffrage actualisé des dépenses fiscales rattachées au ministère s'élève, en 2010, à 3,4 milliards d'euros.