Mission "Ecologie, développement et aménagement durables" et comptes spéciaux

Mission « Ecologie, développement et aménagement durables »

Programme 203 « Infrastructures et services de transports »

1. Le projet de Schéma national des infrastructures de transport (SNIT) est ambitieux et met bien l'accent sur le développement des modes de transport alternatifs à la route, mais sa crédibilité est compromise par la difficulté de planifier sur le long terme et dans un contexte budgétaire restrictif des investissements très importants , évalués à 170 milliards d'euros.

2. Les crédits de paiement du programme s'inscrivent en baisse de 5,5 % en 2011. Contribuent essentiellement à cette évolution la répartition et le volume des concours apportés à RFF, la baisse des moyens consacrés au renouvellement des couches de roulement des routes nationales, au profit des travaux plus lourds de régénération financés par l'AFITF, et une réduction des dépenses de fonctionnement.

3. Le financement extra-budgétaire , via les fonds de concours et dépenses fiscales, représente 2,23 milliards d'euros. Il est regrettable, compte tenu des montants en jeu, que les fonds de concours ne fassent pas l'objet d'une présentation distincte ni que leur ventilation soit chiffrée avec davantage de clarté.

4. La trajectoire budgétaire du programme paraît difficilement soutenable puisqu'à la fin de 2011, le solde prévisionnel des engagements non couverts par des CP, soit 3,78 milliards d'euros, serait proche des CP demandés pour 2011. En outre, la subvention d'équilibre versée à l'AFITF sera maintenue au moins jusqu'en 2013 et témoigne d'un « provisoire qui dure », faute pour cet organisme de disposer de ressources pérennes suffisantes.

5. Les priorités du programme sont nombreuses et n'ont pas toujours les moyens budgétaires de l'ambition du « Grenelle de l'environnement ».

6. L'évolution de la performance est mitigée : satisfaisante en matière de coûts de construction des opérations routières, d'intérêt socio-économique des projets ou de disponibilité du réseau fluvial, médiocre ou en baisse s'agissant de l'état des voies du réseau ferré, de la ponctualité des trains, de développement de l'intermodalité pour le fret ou de compétitivité des ports pour le trafic conteneurisé (en particulier le port de Marseille).

7. La seconde vague de la RGPP devrait avoir des effets budgétaires relativement limités , la seule mesure véritablement nouvelle ayant trait à la réorganisation des services d'ingénierie routière, dont il est escompté une réduction des moyens en personnel.

8. La gestion du budget de l'AFITF a été tendue lors des deux derniers exercices , avec le recours fin 2009 à une avance du Trésor de 143 millions d'euros qui a permis d'abonder le fonds de roulement, et le report d'une recette exceptionnelle de 2010 à 2011 qui a conduit à réduire le budget de 2010.

9. La crise économique a exercé un impact réel sur les comptes de la SNCF en 2009, en particulier sur l'activité de fret dont le déficit structurel s'est accentué, et faute d'une profitabilité suffisante, le groupe fait le « pari » de l'endettement et d'un modèle déséquilibré à court terme pour trouver à moyen terme une dynamique de croissance rentable. La SNCF demeure dans une situation critique et dispose de marges de manoeuvre étroites , le potentiel d'augmentation des recettes, permise par un moindre encadrement des tarifs des TGV, étant limité. Il serait également utile d'étudier l'hypothèse d'un « service minimum » pour les entreprises qui recourent au fret .

10. Les compensations sociales en faveur de la mobilité, versées chaque année à la SNCF, représenteront un coût de 70 millions d'euros en 2011. Si ces tarifs sociaux sont souvent justifiés, ils n'en forment pas moins un édifice complexe. Il serait donc nécessaire de simplifier et moderniser ces tarifs, voire d'en supprimer certains.

11. La subvention de l'Etat à RFF diminuera de 6,5 % en 2011 , conformément aux orientations du contrat d'objectifs et de performance, et les péages acquittés par les compagnies ferroviaires - qui ont suscité des tensions avec la SNCF - augmenteront de 5,5 %. La viabilité du modèle économique de RFF est cependant menacée car elle passe par l'augmentation d'une dette déjà très élevée (27,8 milliards d'euros fin 2009) pour mener à bien l'ambitieux plan de rénovation et de développement nécessaire à la rentabilisation du réseau. Dès lors, RFF respecte mieux les objectifs commerciaux que la trajectoire financière que lui a assignée l'Etat.

12. Le nouveau contrat d'objectifs et de performance de VNF pour 2010-2013 a pris du retard mais devrait consolider les grands axes actuels, en particulier la poursuite des importants investissements de modernisation, sécurisation et développement du réseau fluvial, estimés à 895 millions d'euros. La subvention de l'Etat sera quasiment reconduite en 2011 avec 59,4 millions d'euros, dont 4 millions supplémentaires au titre du Grenelle de l'environnement, et le plafond d'emplois sera réduit de 75 ETPT.

13. Passé l'effet positif mais temporaire du plan de relance, l'entretien préventif du réseau routier devrait diminuer et le taux annuel de renouvellement des couches de surface se situer à un niveau très inférieur à celui requis pour assurer la durée de vie optimale des chaussées. L'entretien et l'exploitation du réseau routier relèvent ainsi d'une logique du « coup par coup », avec pour conséquence une dégradation de la qualité du réseau à moyen et long termes , nécessitant des réparations plus coûteuses.

Programme 207 « Sécurité et circulation routières »

1. La progression de la sécurité routière s'est en partie interrompue en 2009 avec une stabilité de la mortalité routière (4 443 personnes tuées) et une évolution préoccupante de l'accidentalité des deux-roues motorisés. Les objectifs fixés pour 2012 ont dès lors été reportés à 2013 et demeurent volontaristes, mais les résultats de 2010 devraient illustrer une reprise de la tendance positive constatée de 2002 à 2008.

2. Les mesures décidées lors du CISR du 18 février 2010 tendent à renforcer l'arsenal répressif (contrôles d'alcoolémie, contrôles radars, sanction plus sévère pour les grands délits routiers...), mais comportent aussi un volet préventif avec une sensibilisation des jeunes conducteurs et la sécurisation de l'usage des deux-roues motorisés.

3. Les coûts analytiques du programme représentent près de cinq fois la dotation budgétaire initiale. Les centres d'études techniques de l'équipement bénéficieront en 2011 de 66 ETPT supplémentaires oeuvrant pour le compte de la sécurité routière.

4. L'exécution du programme s'est sensiblement améliorée en 2009, en particulier la consommation des CP.

5. Le dispositif de performance pourrait mieux restituer les résultats des campagnes ciblées de communication et est insuffisamment adapté au nouvel enjeu de l'accidentalité des conducteurs de deux-roues .

6. La dotation en CP du programme diminue de 5,5 % par rapport à 2010 mais préserve l'éducation routière , ce qui est cohérent avec la poursuite de la réforme de grande ampleur du permis de conduire, dont vos rapporteurs spéciaux jugent les axes pertinents.

7. Malgré son faible coût de fonctionnement, le Conseil national de la sécurité routière, qui ne s'est pas réuni depuis avril 2008, devrait être supprimé .

8. Le mécanisme de cautionnement public de 20 000 prêts dans le cadre du dispositif du « permis à un euro par jour » a pris du retard , puisque la Caisse des dépôts et consignations n'a conclu les conventions avec cinq établissements de crédit partenaires qu'en juin 2010. L'enveloppe budgétaire prévue pour 2011 - inférieure de 18 % à celle de la LFI 2010 - est cependant désormais mieux calibrée et repose sur des hypothèses plus crédibles.

Programme 205 « Sécurité et affaires maritimes »

1. L'évaluation du coût de la taxe au tonnage demeure assez approximative et il est assez surprenant que le nombre précis d'entreprises bénéficiaires ne soit pas connu. Alors que le PAP 2010 évaluait son coût à 200 millions d'euros, il serait à présent de 100 millions d'euros sans que cette révision soit explicitée.

2. La grande majorité des cibles des sept indicateurs de performance devrait être atteinte dès 2010, ce qui témoigne autant d'une amélioration de la performance que d'un manque d'ambition. La cible relative au taux d'infractions constatées dans le contrôle des pêches (8 % en 2013) paraît cependant volontariste.

3. Les crédits de l'action 2 « Gens de mer et enseignement maritime » progressent de plus de 20 % en raison de la revalorisation des subventions accordées aux lycées professionnels maritimes et de la forte hausse des aides versées aux marins privés d'emploi, suite notamment à des plans de sortie de flotte.

4. La flotte de commerce inscrite au registre international français (RIF) progresse en tonnage et demeure une des plus « jeunes » du monde. Il est cependant regrettable qu'à la demande des syndicats de marins français, le RIF ait été classé parmi les pavillons de complaisance par la Fédération internationale des transports, contribuant ainsi à ralentir le rythme d'immatriculation.

5. La réforme de l'administration maritime est en voie d'achèvement avec la réorganisation des services déconcentrés en métropole et outre-mer, la consécration de l'ENIM en tant qu'établissement public administratif et la création de l'ENSM , qui doit contribuer à une meilleure reconnaissance de la formation à la marine marchande. Cette réorganisation contribue à la poursuite de la baisse des effectifs (- 92 ETPT en 2011) et à la diminution des charges de fonctionnement.

6. La maîtrise des dépenses de fonctionnement courant est réelle puisque les dépenses globales de fonctionnement du programme, hors titre 2 et subvention pour charges de service public à l'ENSM, diminuent de 9 %.

7. Une subvention exceptionnelle d'un million d'euros devrait être accordée à l'Association internationale de signalisation maritime pour l'acquisition de son nouveau siège à Saint-Germain-en-Laye. Les explications complémentaires apportées par le ministère, à la demande de vos rapporteurs spéciaux, justifient a priori cette subvention.

Programme 170 « Météorologie »

1. Les crédits demandés pour le programme 170 « météorologie » progressent de 4,8 % en 2011. Cette hausse est conforme au contrat d'objectifs et de performance.

2. Le dispositif d'évaluation de la performance, satisfaisant, n'évolue pas entre 2010 et 2011.

3. La situation financière de l'opérateur reste fragile et doit être améliorée, notamment au regard de son fonds de roulement. Le projet de budget pour 2011 prévoit un exercice équilibré.

4. L'actuel contrat d'objectifs et de performance prendra fin en décembre 2011. Vos rapporteurs spéciaux se montreront attentifs au contenu et aux délais d'élaboration du futur contrat.

Programme 113 « Urbanisme, paysages, eau et biodiversité »

1. Comme en 2009, vos rapporteurs spéciaux regrettent que la justification au premier euro ne permette pas une appréhension globale immédiate des enjeux attachés à chaque action.

2. Alors que le programme est doté de 345 millions d'euros de crédits de paiement en 2011, la comptabilité d'analyse des coûts révèle que le coût complet des politiques portées par le programme s'élève à 1,6 milliard d'euros, en raison des importants crédits de personnel qu'il consomme.

3. Les ressources non budgétaires des opérateurs du programme demeurent très élevées.

4. Les crédits mobilisés pour la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement, après une très forte hausse en 2010, sont préservés en 2011.

5. La révision générale des politiques publiques (RGPP) se poursuivra en 2011, à travers la suppression en cours des activités d'ingénierie concurrentielle, la modernisation du droit des sols et une refonte du financement et de la fiscalité de l'urbanisme.

6. L'établissement public « Parcs Nationaux de France » (PNF) doit accomplir des efforts pour améliorer sa gestion et pour réaliser les économies d'échelles attendues lors de sa création.

7. La police de l'eau a fait l'objet de mesures visant à renforcer l'efficacité de la répression des infractions en matière de pollution des eaux, en conformité avec le droit communautaire de l'environnement.

Programme 159 « Information géographique et cartographique »

1. Les crédits demandés pour le programme 159 « Information géographique et cartographique » connaissent une forte progression, à hauteur de 11,4 % en 2011 . Contrairement à l'année dernière, la subvention pour charges de service public augmente, tandis qu'une baisse des recettes commerciales est anticipée.

2. L'Institut géographique national (IGN) parvient à maintenir une trésorerie supérieure à 10 millions d'euros.

3 . Un nouveau contrat d'objectifs et de performance ambitieux a été signé en septembre 2010.

4. L'IGN a effectué de réels efforts pour répondre aux recommandations de la Cour des Comptes formulées dans le cadre de son rapport annuel public pour 2009. Il conviendra d'en évaluer les résultats à l'occasion de la prochaine loi de règlement.

Programme 181 « Prévention des risques »

1. 373,6 millions d'euros en AE et 303,6 millions d'euros en CP sont demandés pour 2011, soit une baisse de 1% en CP par rapport aux crédits votés en loi de finances initiales pour 2010.

2. 63,9 millions d'euros en CP seront dédiés en 2011 à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement dans le cadre du programme 181.

3. Les effectifs de l'inspection des installations classées n'augmenteront pas en 2011, malgré un plan pluriannuel ambitieux.

4 . L'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME) bénéficiera en 2011 de 508 millions d'euros de taxe affectée , soit un montant considérable. Le contrôle de la Cour des Comptes, mené à la demande de votre commission des finances, a conclu que l'agence effectuait un bon usage de ses ressources, notamment au regard de la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement.

5. A la suite de la tempête Xynthia, la prévention des inondations a été complétée par un plan de submersion marine et des crues rapides, qui mobilise le Fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM). Ce nouvel élargissement des missions du Fonds Barnier doit susciter une réflexion sur la rationalisation de ses interventions et sur son financement.

Programme 174 « Energie, climat et après-mines »

1. 94 % des crédits du programme 174 sont consacrés à des dépenses d'intervention, correspondant à la gestion des conséquences économiques et sociales de l'arrêt de l'exploitation minière.

2. Les crédits de l'action 5 « Lutte contre le changement climatique » augmentent de 42,7 %. Cette hausse est destinée à financer la mise en oeuvre des objectifs du Grenelle de l'environnement dans le domaine de la qualité de l'air.

3. L'atteinte des objectifs du programme 174 continue à mobiliser des dépenses fiscales considérables, dont l'évaluation reste difficile. Toutefois, vos rapporteurs spéciaux observent une tendance à la baisse depuis deux ans.

4. Le dispositif d'évaluation de la performance est complété de façon opportune par un objectif et un indicateur relatifs à l'amélioration de l'efficacité du crédit d'impôt en faveur du développement durable.

5. L'Agence nationale des déchets radioactifs (ANDRA), l'un des opérateurs principaux du programme 174 et affectataire d'importantes ressources extrabudgétaires, a récemment fait l'objet d'un contrôle de la Cour des Comptes, qui a débouché sur deux recommandations au sujet desquelles vos rapporteurs spéciaux interrogeront le Gouvernement en séance.

Programme 217 « Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer »

1. Les crédits demandés en 2011 au titre du programme 217, à hauteur de 3,8 milliards d'euros en AE et 3,6 milliards d'euros en CP, sont en baisse, respectivement, de 2 % et 7,5 % .

2. La révision générale des politiques publiques (RGPP) se poursuivra en 2011, induisant une réduction de 1 287 ETPT .

3. La mise en place de la réforme de l'administration territoriale de l'Etat a eu pour conséquence de regrouper des directions interministérielles dans des locaux alloués à un seul ministère, ce qui devrait conduire à une nouvelle allocation des surfaces libérées par France Domaine.

4. Le premier bilan de la mise en oeuvre de l'Etat exemplaire au sein du ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer (MEEDDM) est encourageant mais demande à être confirmé, compte tenu des objectifs particulièrement ambitieux que s'est fixés le ministère.

5. Malgré la résolution de certains contentieux en 2010 et le volontarisme affiché, l'effort du MEEDDM doit être poursuivi au regard de la transposition des directives dans le domaine de l'environnement .

Budget annexe « Contrôle et exploitation aériens »

1. Après une diminution de 4,3 % en 2009, le trafic aérien en France connaît une reprise hésitante en 2010, enrayée au premier semestre par l'éruption du volcan islandais. Les hypothèses de recettes du budget annexe reposent notamment sur une croissance du trafic de 2 % en 2011 .

2. Le périmètre du BACEA évolue quelque peu dans le cadre de la rationalisation des activités d'ingénierie aéroportuaire et de formation : rapatriement de 219 ETPT du Service national de l'ingénierie aéroportuaire, qui justifie un relèvement de la quotité de la taxe de l'aviation civile affectée au BACEA, et entrée en vigueur de la fusion de l'ENAC et du SEFA, dont il résulte un élargissement de la subvention accordée à l'ENAC.

3. Les performances sont globalement en progression, voire remarquables en matière de sécurité et de sûreté en 2009, mais l'objectif et l'indicateur relatifs à l'équilibre financier du BACEA ne reflètent plus la réalité.

4. Outre les réformes liées aux engagements européens (SESAR et COFLIGHT), la rationalisation de certaines fonctions se poursuit, notamment dans le cadre de la RGPP, pour une meilleure optimisation des dépenses : modernisation des fonctions achats et logistique, mise en place de nouveaux logiciels de gestion financière et des ressources humaines, réduction des effectifs (188 ETPT en 2011), plan de renforcement de la productivité de l'ENAC et du SEFA. Sur la programmation triennale 2011-2013, le coût unitaire par salarié augmenterait cependant de 7,3 % (par rapport à 2010) et les dépenses de fonctionnement diminueraient de 7,1 %, soit une évolution moins stricte que la norme de 10 % censée être appliquée aux services de l'Etat.

5. Les sévères critiques de la Cour des comptes sur le coût et l'organisation du contrôle aérien ont été en partie prises en compte dans le nouveau protocole de négociation, avec la régularisation du régime indemnitaire des personnels techniques et la mise en place d'un dispositif plus transparent de vérification des « clairances ». Des contreparties financières substantielles sont cependant accordées aux personnels : revalorisation du régime indemnitaire des personnels administratifs et 7,8 millions d'euros de mesures de revalorisation catégorielle en 2011, soit un montant a priori largement supérieur à la norme de « retour catégoriel » de 50 % .

6. La prévision d'équilibre pour 2011 paraît crédible avec une augmentation escomptée des recettes de 3,2 %, qui repose essentiellement sur l'augmentation de la quotité de la TAC affectée au BACEA et sur le relèvement des taux de la redevance de route et de la RSTCA. La « montée en puissance » des redevances de surveillance et de certification pourrait cependant être plus dynamique.

7. Après avoir augmenté de près de 31 % en 2009 et 2010, l'endettement du budget annexe devrait se stabiliser à un niveau élevé en 2011 (1,16 milliard d'euros), représentant 53,5 % des dépenses brutes, à l'orée d'une probable remontée des taux d'intérêt. Il n'en demeure pas moins que ni la RGPP ni la démarche globale de réduction des frais de fonctionnement ne permettent aujourd'hui d'atteindre le point d'inflexion du désendettement du BACEA, rendant nécessaire l'obtention de nouvelles marges de manoeuvre en 2012-2013.

Compte d'affectation spéciale
« Contrôle de la circulation et du stationnement routiers »

1. Le CAS changera de dénomination et de dimension en 2011 avec un périmètre très élargi, intégrant l'ensemble des recettes des amendes forfaitaires et majorées (hors prélèvements au profit de l'AFITF et de l'ACSé), et le financement du traitement des amendes et de tous les équipements afférents à la sécurité routière, en particulier de la généralisation du procès-verbal électronique. Cette évolution importante permet d'améliorer substantiellement la cohérence et la lisibilité de la politique de contrôle de la sécurité routière .

2. Comme en 2009, vos rapporteurs spéciaux regrettent une certaine approximation dans l'évaluation du produit des amendes des radars , qui a été surévalué ces dernières années en ne prenant que partiellement en compte l'amélioration du comportement des usagers.

3. L'indicateur du nouveau programme 753 « Contrôle et modernisation de la politique de la circulation et du stationnement routiers » est pertinent. Le nouvel indicateur du programme 752 « Fichier national du permis de conduire » pourrait également prévoir un ratio rapportant le nombre de lettres de restitutions à celui des titulaires du permis en infraction lors de l'année n-3, afin de mesurer l'évolution de la part des conducteurs « vertueux ».

4. Désormais reporté à fin 2013, l'objectif de 4 500 dispositifs de contrôle déployés peut être atteint à condition que l'objectif de 2010 et les prévisions ambitieuses de déploiement en 2011 soient respectés. Or le rythme de déploiement s'est révélé trop lent en 2008 et 2009, notamment en raison des procédures de passation des marchés, et au 1 ^er août 2010, 316 nouveaux radars devaient encore être installés en cinq mois pour atteindre l'objectif de parc installé fin 2010.

5. L'équipement en radars mobiles est désormais stabilisé depuis début 2010 et les prochaines années verront l'apparition de nouveaux systèmes de contrôle (passages à niveaux et vitesse moyenne sur une section), outre le renforcement de l'équipement en radars « feux rouge ». En revanche, l'expérimentation du dispositif de contrôle du respect des distances ne s'est pas révélée concluante.

6. Les volumes élevés de reports de crédits en fin d'exercice continuent d'affecter la lisibilité, voire la sincérité des dotations budgétaires des programmes 751 et 752.

7. Certaines mesures bienvenues permettront de réaliser des économies budgétaires à court ou moyen terme : développement du procès-verbal électronique après une expérimentation concluante en 2010, amélioration des conditions tarifaires des marchés de maintenance des appareils automatiques, recours à la location longue durée via l'UGAP pour le remplacement des véhicules des radars embarqués.

Compte de concours financiers
« Avances au fonds d'aide à l'acquisition de véhicules propres »

1. Les deux grandes caractéristiques du « bonus-malus » devraient être confirmées en 2010 : succès écologique avec une baisse continue des émissions moyennes de CO ₂ (environ 131 g fin 2010), coût budgétaire massif avec un nouveau déficit d'environ 500 millions d'euros, qui a nécessité l'ouverture de 370 millions d'euros par décret d'avance le 29 septembre 2010, et un déficit cumulé sur trois ans de 1,23 milliard d'euros. Une nouvelle révision du malus est donc envisagée à compter de 2012 .

2. Le circuit de paiement des bonus est complexe et la procédure de compte d'avance à laquelle recourt l'Agence de services et de paiement est peu conforme à l'article 24 de la LOLF.

3. Les hypothèses retenues pour 2011 semblent en revanche plus réalistes que dans le passé , que ce soient celles relatives aux dépenses de bonus (compte tenu de la baisse du seuil et de la structure des ventes par tranche d'émission constatée au premier semestre de 2010), aux recettes de malus ou aux dépenses de « super-bonus », à nouveau budgétées sur le programme 872 après la fin de la « prime à la casse ».

4. Afin de faciliter le retour à l'équilibre budgétaire, le Gouvernement envisage néanmoins de durcir à nouveau le malus en 2012 , en abaissant les seuils d'application de 10 grammes et en créant nouvelle tranche de 1 000 euros pour améliorer sa progressivité. Le montant du bonus pourrait également être révisé à la baisse.

Les principales observations de vos rapporteurs spéciaux sur le CAS
« Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs »

1. La création du présent CAS, imposée par la conception communautaire des obligations de service public en matière de transport ferroviaire (règlement n° 1370/2007 du 23 octobre 2007) et par la perspective d'une ouverture à la concurrence, consiste à externaliser la péréquation actuellement assurée par la SNCF pour le financement des trains d'équilibre du territoire, dont l'exploitation est déficitaire. Il permet également de faire contribuer les futurs concurrents de la SNCF et, de manière réduite, les sociétés d'autoroute.

2. La justification au premier euro est très réduite pour les deux programmes et les grandes orientations de la future convention de service public liant l'Etat à la SNCF ne sont guère précisées.

3. La pertinence de l'indicateur associé au programme 786, relatif à l'efficience de la gestion du matériel roulant, peut être contestée puisque cet indicateur est structurellement appelé à se dégrader.

4. L'externalisation de la péréquation ne constitue pas une garantie future de financement du déficit des TET par l'Etat quelles que soient les conditions futures d'exploitation, mais doit au contraire , conformément à la lettre et à l'esprit du règlement communautaire, introduire un puissant facteur d'incitation à une restauration progressive de l'équilibre par une action sur les coûts et les recettes . Le mécanisme de « bonus/malus » associé à la détermination du bénéfice raisonnable de la SNCF devrait y contribuer.