Mission "Ecologie, développement et aménagement durables" et comptes spéciaux

Mmes Fabienne Keller et Marie-Hélène des Esgaulx et MM. Gérard Miquel et François Fortassin, rapporteurs spéciaux

III. LE PROGRAMME 205 « SÉCURITÉ ET AFFAIRES MARITIMES »

A. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES CRÉDITS, DES EFFECTIFS ET DE LA PERFORMANCE DU PROGRAMME

1. Les principales orientations du programme en 2011

Le programme 205 « Sécurité et affaires maritimes » joue un rôle économique et social important et traduit certaines fonctions régaliennes de l'Etat, la France disposant du deuxième domaine maritime dans le monde. Il est doté en 2011 de 129,8 millions d'euros en AE et 132,1 millions d'euros en CP (hors fonds de concours et attributions de produits), soit une baisse de 1,8 % pour les AE et de près de 2 % pour les CP .

Le projet de budget entend consolider certaines orientations récentes :

- mettre en oeuvre les principales directives contenues dans le paquet « Erika III », notamment en matière de contrôle des navires étrangers faisant escale dans les ports français et de développement des systèmes maritimes d'information, afin de garantir la compatibilité des systèmes au niveau européen. La sécurité et la sûreté maritimes mobiliseront une large part de la capacité d'investissement du programme, soit 24,5 millions d'euros de CP ;

- concrétiser les réformes de l'enseignement secondaire et supérieur, avec le renforcement du soutien aux lycées d'enseignement maritime et la création de l'Ecole nationale supérieure maritime (ENSM) par la loi du 8 décembre 2009 ^{27 ( * )} ( cf . infra ), et soutenir l'emploi maritime français, en particulier dans le secteur de la flotte de commerce (90 millions d'euros).

Par ailleurs, le programme renforce notablement ses efforts dans le domaine de l'action interministérielle de la mer (+ 9,7 % en AE et + 5,4 % en CP), notamment pour la promotion de la navigation de plaisance, et tire les conséquences financières de plans de sortie de flotte et du soutien aux anciens marins de la SNCM.

Conformément aux orientations gouvernementales, la diminution des dépenses de soutien du programme , financée sur l'action 5, s'amplifie puisqu'elle est de 13,4 % en CP à périmètre constant. Les dépenses globales de fonctionnement du programme, hors titre 2 et hors subvention pour charges de service public à l'ENSM, diminuent quant à elle de 9 %.

2. Une dépense fiscale au chiffrage flou mais révisé à la baisse

Le périmètre des crédits concourant au programme 205 est beaucoup plus vaste que les seules dotations budgétaires. Il bénéficie ainsi de fonds de concours ^{28 ( * )} , pour un montant évalué à 2,87 millions d'euros, contre 2,35 millions d'euros en 2010, et d'une dépense fiscale en faveur des entreprises d'armement, consistant en un système optionnel de taxe au tonnage se substituant au régime de droit commun de l'impôt sur les sociétés, introduit par la loi de finances rectificative pour 2002.

Bien que sa méthode de chiffrage soit présentée comme « bonne » (en se fondant sur une reconstitution des bases taxables, sans connaissance du nombre précis d'entreprises bénéficiaires), le coût de cette dépense fiscale n'est pas précisé pour 2010 ni 2011 et l'évaluation de 2009 est simplement reprise. Elle porte sur 100 millions d'euros , alors que le PAP 2010 faisait état de 200 millions d'euros, sans que cette révision à la baisse soit explicitée.

Le dégrèvement de taxe professionnelle , qui a bénéficié à 332 entreprises en 2009 pour un coût estimé à 34 millions d'euros, n'est en revanche plus budgété puisqu'il a été supprimé avec le remplacement de cette taxe par la cotisation économique territoriale.

Des exonérations de charges sociales sont également financées par l'action 3 « Flotte de commerce » dans le cadre du dispositif de soutien au pavillon français ( cf . infra ).

3. La poursuite de la diminution des effectifs

Le programme mobilisera en 2011 3 101 ETPT dans les services centraux et déconcentrés. Les effectifs poursuivent leur baisse puisque la réduction portera sur 92 ETPT en 2011, après 190 ETPT de 2008 à 2010. Ils représenteront une masse salariale de 173,26 millions d'euros , en légère baisse par rapport à 2010 et intégralement financée par l' « action-miroir » correspondante du programme 217.

L'application du « schéma de déversement analytique » conduit à ventiler des coûts en provenance de et vers ce programme. Il contribue ainsi à hauteur de :

- 30,94 millions d'euros , comme en 2010, au programme 154 « Economie et développement durable de l'agriculture, de la pêche et des territoires » de la mission « Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales » ;

- et de 394 385 euros au programme 197 « Régimes de retraite et de sécurité sociale des marins » de la mission « Régime sociaux et de retraite ».

Déduction faite de ces crédits et après déversement des crédits de soutien issus du programme de soutien 217, soit 246,8 millions d'euros , les crédits du programme 205 sont plus que doublés par rapport à la dotation budgétaire et atteignent 354,7 millions d'euros (349 millions d'euros hors fonds de concours).

Evolution en 2010 et 2011 des crédits concourant au programme 205
(fonds de concours et attributions de produits inclus)

(en millions d'euros)

Source : commission des finances, d'après le projet annuel de performances annexé au PLF pour 2011

Le tableau de suivi des CP associés à la consommation des AE illustre une amélioration de la soutenabilité du programme puisque le solde des engagements non couverts par des CP serait de 11,09 millions d'euros fin 2011, contre 42,27 millions d'euros fin 2010 selon les prévisions du PAP 2010. Seuls 1,9 % des CP demandés en 2011 serviront à couvrir des engagements antérieurs à 2011.

4. Une performance en progrès mais assez dépendante de facteurs exogènes

Le dispositif de performance est stabilisé après avoir été révisé et recentré autour de trois objectifs et sept indicateurs en 2010. Le périmètre des indicateurs 1.2 et 1.3 a cependant été révisé.

Le tableau ci-après présente une synthèse des résultats enregistrés en 2009 et prévus pour 2010 et 2011. Selon les prévisions actualisées pour 2010, toutes les cibles devraient être atteintes , à l'exception de celle afférente au nombre de navires de commerce sous pavillon français, après une dégradation de plusieurs résultats en 2009, en particulier en matière de sécurité maritime (en raison du crash de l'avion de la Yéménia Airways au large des Comores) et de contrôle des navires étrangers ou des pêches.

La conjoncture économique a naturellement exercé un impact récessif sur l'emploi maritime en 2008 et 2009 mais celui-ci fait preuve d'une bonne résistance , avec un taux de chômage des anciens élèves des écoles de la marine marchande de seulement 4 % en 2009. La capacité d'insertion professionnelle de l'enseignement secondaire (anciens élèves des lycées professionnels maritimes) est cependant bien moindre . Le nombre de marins français devrait se stabiliser en 2010 après une baisse importante en 2009 (13 745).

Enfin la cible afférente au taux d'infractions constatées dans le contrôle des pêches (8 % en 2013) paraît très volontariste , de même que la prévision pour 2011, mais une nouvelle application informatique mise en service en 2010 devrait améliorer sensiblement le pilotage du contrôle.

Synthèse des résultats des indicateurs de performance du programme 205

N.B : les sous-indicateurs des indicateurs du premier et du troisième objectif ne sont pas mentionnés, car ils ne font que préciser le numérateur et le dénominateur de chaque ratio.

Source : commission des finances, d'après le projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2011

B. LA POURSUITE DE RÉFORMES STRUCTURELLES IMPORTANTES

1. Les orientations du dernier Comité interministériel de la mer

Le Comité interministériel de la mer (CIMER), qui s'est réuni le 8 décembre 2009, a adopté le Livre bleu « Stratégie nationale pour la mer et les océans » qui fixe les grandes orientations stratégiques nationales pour la mer et le littoral et consacre le choix d'une politique maritime intégrée. Outre la réforme des services déconcentrés et la création de l'ENSM en remplacement des écoles de la marine marchande, évoquée supra , plusieurs mesures accompagnent cette stratégie :

- la création d'une fonction « garde-côtes » , annoncée en juillet 2009 et à laquelle un centre opérationnel est dédié. Un centre unique d'action de l'Etat en mer est en cours d'expérimentation en Polynésie française ;

- la création de trois nouvelles aires marines protégées outre-mer dans l'Océan indien (Mayotte, les îles Glorieuses, Europa), dans la perspective de la création d'ici 2020 de 20 % de zones protégées ;

- la mise à l'étude de deux nouveaux parcs naturels marins en métropole (golfe normando-breton et bassin d'Arcachon) ;

- l'élaboration d'un tableau de bord de l'état des mers françaises ;

- la fusion du Conseil supérieur de l'Etablissement national des invalides de la marine (ENIM) et du Conseil supérieur de la prévention des risques professionnels et du bien-être des gens de mer en un Conseil supérieur des gens de mer , doté de prérogatives élargies ;

- la création d'une plate-forme des énergies marines renouvelables à Brest ;

- l'accélération de la démarche de planification stratégique de l'éolien en mer afin de lancer en 2010 des appels d'offres auprès des opérateurs sur les zones favorables ;

- la création d'un Conseil d'orientation de la recherche et de l'innovation pour la construction et les activités navales (CORICAN), qui a pour mission de définir une stratégie française à moyen et à long termes pour la recherche et le développement technologique, notamment par la définition du programme industriel « Navire du futur » financé par le Grand emprunt.

En revanche, la France n'a toujours pas ratifié la Convention de Hong Kong sur le démantèlement et le recyclage des navires en fin de vie . Notre collègue député Pierre Cardo, chargé d'une mission sur l'opportunité du développement d'une filière française de démantèlement des navires, a remis son rapport début juillet 2010.

2. L'achèvement de la rationalisation de l'organisation administrative

L'organisation et les attributions de l'administration centrale des affaires maritimes ont été profondément modifiées par le décret et l'arrêté du 9 juillet 2008 portant organisation de l'administration centrale du ministère ^{29 ( * )} .

L'établissement national des invalides de la marine ( ENIM ) a également perdu son caractère d'administration centrale pour devenir un établissement public administratif à part entière. Le décret qui permettra de le doter d'une nouvelle organisation administrative et financière (création d'un conseil d'administration, mise en place d'une triple tutelle, obligation d'établir une convention d'objectifs et de gestion) sera très prochainement publié.

Vos rapporteurs spéciaux regrettent cependant que la relocalisation à La Rochelle des services centraux et de l'agence financière et comptable de l'ENIM ait été retardée , suite à des difficultés d'implantation immobilière.

De même, la réforme des services déconcentrés métropolitains des affaires maritimes est effective depuis le 1 ^er janvier 2010 ^{30 ( * )} , dans la continuité de celle du ministère intervenue en 2009. L'administration territoriale outre-mer sera à son tour réorganisée en 2011 , conformément à une circulaire du Premier ministre du 18 mai 2010, avec la création d'une direction de la mer regroupant, dans chaque département d'outre-mer, toutes les missions maritimes et portuaires exercée par les directions interrégionales et directions départementales des territoires et de la mer (DDTM). Le dispositif Polmar et celui des phares et balises seront regroupés au sein de cette direction. La direction de la mer de La Réunion sera également compétente pour Mayotte, en l'attente d'une éventuelle direction distincte. Une DDTM sera enfin créée à Saint Pierre et Miquelon.

Dans le domaine du contrôle des pêches , l'affirmation de l'unicité du pilotage des contrôles en matière de pêche a conduit au rapprochement de la direction des pêches maritimes et de l'aquaculture, du Centre national des traitements statistiques de Lorient et du Centre de surveillance des pêches du CROSS Etel, entraînant la fermeture en 2009 du Centre national de traitement des statistiques de Lorient.

3. Un nouvel opérateur, l'Ecole nationale supérieure maritime

La création de l'ENSM, qui remplace les quatre écoles nationales de la marine marchande actuelles et délivrera un diplôme d'ingénieur, a été actée par le décret n° 2010-1129 du 28 septembre 2010. Elle dispose d'un statut d'établissement public à caractère scientifique, culturel et professionnel , au même titre que l'Ecole nationale supérieure des arts et métiers par exemple.

Cette meilleure reconnaissance, attractivité et crédibilité institutionnelle de l'enseignement supérieur maritime s'accompagnera d'une réorganisation des filières de formation (effective pour la rentrée 2011), d'une diversification du corps professoral (ouverture aux chercheurs et professionnels), du développement de partenariats de recherche avec d'autres établissements d'enseignement supérieur, et d'une implication pédagogique et financière des professionnels du secteur maritime. Les quatre implantations actuelles (Saint Malo, Le Havre-Sainte Adresse ^{31 ( * )} , Nantes et Marseille) ne sont pas remises en cause , mais les deux sites de l'école-centre de formation et de documentation des affaires maritimes, qui assure une formation initiale et continue, ont été regroupés à Nantes pour la rentrée 2010.

L'ENSM est également le nouvel opérateur LOLF du programme et se verra à ce titre octroyer une subvention pour charges de service public de 3,4 millions d'euros , financée sur l'action 2 « Gens de mer et enseignement maritime ». L'ENSM rémunèrera 117 ETPT , dont 63 postes d'enseignants et 22 emplois administratifs sous plafond. Ces derniers correspondent aux emplois sous contrat déjà en place dans les anciennes écoles et à quelques nouveaux emplois.

C. ANALYSE PAR ACTION

1. Action 1 : « Sécurité et sûreté maritimes »

Les crédits de cette action diminuent de 2,7 %. L'enveloppe doit cependant permettre la poursuite du plan de modernisation des CROSS, en particulier le renouvellement des systèmes informatiques et des équipements de communication (VHF, MHF, Navtex). Les dotations aux centres de sécurité des navires sont en légère diminution mais garantissent la couverture des besoins de fonctionnement des structures ainsi que le paiement des adhésions aux mémorandums de Paris, Tokyo, Caraïbes et Océan Indien.

La subvention versée à la Société nationale de secours en mer ( SNSM ) est maintenue, comme en 2010, à 2,3 millions d'euros , ce qui place le MEEDDM au premier rang des ministères contributeurs de l'association. « A la suite d'un engagement ministériel », une subvention « exceptionnelle » d'un million d'euros est également prévue au profit de l'Association internationale de signalisation maritime (AISM), dont le siège est à Saint-Germain-en-Laye, qui a suscité certaines réserves de vos rapporteurs spéciaux. Les explications complémentaires apportées par le ministère apparaissent cependant satisfaisantes :

- l'AISM déploie une activité croissante en matière de signalisation maritime et de surveillance de la navigation, qui constituent un enjeu majeur de la politique française en matière de sécurité maritime ;

- l'AISM a besoin de nouveaux locaux pour faire face à cette activité. Le Gouvernement se devait de maintenir son siège sur le territoire français et la solution française a été retenue lors de la 17 ^e conférence de l'AISM au Cap en mars 2010 ;

- en contrepartie, la France devrait devenir membre de droit du conseil de l'association en tant que pays hôte, et non plus membre élu, et l'AISM devrait s'engager à maintenir son siège en France pendant au moins les dix prochaines années.

Enfin les crédits affectés à la signalisation maritime (8,35 millions d'euros de CP au total) sont en diminution aux termes d'effort de rationalisation des dépenses et compte tenu des investissements déjà réalisés. Les fonds de concours, d'un montant prévisionnel de 1,83 million d'euros, constitueront cependant un complément appréciable pour le financement des établissements de signalisation maritime.

2. Action 2 : « Gens de mer et enseignement maritime »

Dotée de près de 14 millions d'euros de CP, cette action voit son budget augmenter de plus de 20 % après une légère diminution en 2010, en raison notamment de l'importante revalorisation - escomptée dès 2009 - des subventions accordées aux douze lycées professionnels maritimes (LPM). Elles atteindront ainsi 3,23 millions d'euros, contre 2,6 millions d'euros inscrits dans la LFI 2010.

D'après les réponses fournies à vos rapporteurs spéciaux, le surcoût lié aux besoins de recrutements complémentaires de professeurs ainsi que l'organisation de stages très onéreux ont été assumés en interne par le programme en 2010, mais la budgétisation pour 2011 a pris en compte ce besoin pérenne lié à la réforme des baccalauréats professionnels comme à l'augmentation du nombre d'élèves (217 élèves supplémentaires attendus pour la rentrée 2010, alors que l'augmentation a été limitée à 49 élèves en 2009).

A contrario , la création de l'ENSM doit se faire à coûts constants , ce que l'on est effectivement en droit d'attendre d'une réforme qui vise à rationaliser l'enseignement supérieur et à renforcer sa crédibilité. De fait, la quote-part représentative de la subvention jusqu'à présent accordée aux écoles de la marine marchande passe de 2,75 millions d'euros (selon le PAP 2010) à 2,5 millions d'euros, les aides aux boursiers de l'ENSM étant revalorisées pour faire face à l'augmentation du nombre d'élèves (+ 235 à la rentrée 2010). Les aides aux boursiers des LPM diminuent en revanche de 50 000 euros pour s'établir à 1,08 million d'euros, et la subvention au Centre européen de formation continue maritime est revalorisée, à hauteur de 260 000 euros.

Les crédits de la formation continue de 384 stagiaires, dont la gestion est confiée à l'Agence de service et de paiements (ASP), s'élèvent à 900 000 euros, soit une diminution de 210 000 euros par rapport à 2010.

Enfin les aides versées aux marins privés d'emploi (allocations compensatrices de revenus et cessations anticipées d'activité), suite à un plan de sortie de flotte à la pêche ou à un plan de sauvegarde de l'emploi, sont quasiment doublées et fixées à 2,67 millions d'euros en CP. Cette enveloppe est justifiée par les effets conjugués des plans de sortie de flotte (conséquences sociales des plans de 2009 et du nouveau plan « anguille ») et de la gestion du stock des marins concernés par les plans sociaux de la SNCM et de la société Boluda de remorquage du Havre (106 marins indemnisés).

3. Action 3 : « Flotte de commerce »

Les dépenses d'intervention en matière de flotte de commerce, qui représentent 58 % des CP du programme avec 76,2 millions d'euros , sont en diminution de 2,9 % compte tenu des éléments suivants :

- le versement à la Caisse générale maritime financière (CGMF), de 13,43 millions d'euros, diminue à due proportion de la baisse du nombre de retraités de l'ancienne Compagnie générale maritime (privatisée en 1996) bénéficiaires du complément de retraite ;

- le dispositif de remboursement des charges sociales patronales dites « non ENIM », soit celles afférentes aux personnels non marins employés à bord de navires de passagers soumis à une concurrence internationale effective, a été mis en extinction . En 2010, 50 % des cotisations devraient être remboursées, 25 % en 2011 (pour un coût d'un million d'euros), puis il n'y aura plus aucun remboursement à compter de 2012 ;

- dans le cadre du dispositif de soutien au pavillon français, le périmètre et les bénéficiaires des diverses exonérations de cotisations sociales patronales, remboursées à l'ENIM (pour un coût 45,16 millions d'euros) ainsi qu'au Pôle emploi et à l'ACOSS (16,6 millions d'euros), sont stables . La budgétisation a été construite de manière à diminuer ou, a minima , stabiliser le niveau des régularisations versées chaque année aux organismes.

Vos rapporteurs spéciaux relèvent que le tonnage global de la flotte de commerce inscrite au registre international français (RIF) a progressé de 9,2 % en 2009 , tandis que le nombre de navires est passé de 296 à 301 unités. L'âge moyen des navires est remonté mais avec 7,4 ans, la flotte française demeure une des plus récentes du monde .

Néanmoins ainsi que la relève le PAP, le classement par la Fédération internationale des transports du RIF parmi les pavillons de complaisance , à la demande des syndicats de marins français, continue de peser sur le rythme d'immatriculation de nouveaux navires . Le Gouvernement négocie en vue de la suppression de ce classement, mais vos rapporteurs spéciaux regrettent que certains acteurs de la marine française aient ainsi pu avoir une attitude contre-productive et susceptible de nuire au rayonnement et à l'emploi de la flotte française.

4. Action 4 : « Action interministérielle de la mer »

Après avoir déjà augmenté en 2010, les CP consacrés à l'action interministérielle de la mer progressent à nouveau de 5,4 % (9,7 % s'agissant des AE) et financent les principaux domaines suivants :

- le fonctionnement technique du dispositif de contrôle et de surveillance , à hauteur de 3,2 millions d'euros (contre 3,5 millions d'euros dans le PAP 2010). L'entretien de la flottille de 64 unités mobilise une large part des crédits d'investissements de cette action, soit 3,55 millions d'euros, dont 2,1 millions d'euros pour la seule surveillance satellitaire des pêches dans les terres australes et antarctiques françaises ;

- dans le secteur de la plaisance, des efforts de promotion de la navigation sont consentis et le financement de l' « appel à projet pour des ports de plaisance exemplaires » qui récompense des projets d'études visant à développer des ports exemplaires et innovants en termes d'impact sur l'environnement, est maintenu à hauteur de 730 000 euros ;

- l'enveloppe consacrée aux dispositifs de lutte contre la pollution marine ( Polmar-terre ), soit 740 000 euros pour le fonctionnement (notamment les centres interdépartementaux de stockage, exercices d'entrainement et stages de formation) et 1,25 million d'euros d'investissements, doit permettre de maintenir à un niveau satisfaisant le renouvellement du stock de barrages anti-pollution.

5. Action 5 : « Soutien du programme »

La forte diminution des crédits de soutien, de 27,7 %, est notamment liée à une mesure de transfert des moyens de fonctionnement courant des services départementaux au programme 333 « Moyens mutualisés des administrations déconcentrées », soit 1,33 million d'euros. A périmètre constant, la baisse est de 13,4 % et traduit donc d'importants efforts de diminution des dépenses de soutien aux services, afin de répondre aux orientations gouvernementales de réduction des dépenses de fonctionnement.

L'objectif fixé de diminution de 10 % pour la période 2011-2013 est donc d'ores et déjà quasiment atteint dès 2011 puisque les dépenses globales de fonctionnement du programme (donc au-delà de la seule action 5), hors titre 2 et hors subvention pour charges de service public à l'ENSM, diminuent de 9 % . Contribuent à cette évolution :

- la relocalisation, évoquée supra , du siège de l'Ecole-Centre de formation des affaires maritimes et sa mutualisation avec le site de l'école de la marine marchande de Nantes ;

- la réforme des services déconcentrés des affaires maritimes et la mutualisation consécutive des fonctions support, qui doit permettre une économie annuelle de 60 000 euros sur les dépenses de fonctionnement courant. En outre, aucune dépense d'investissement n'est prévue pour les fonctions support.

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* ²⁷ Loi n° 2009-1503 du 8 décembre 2009 relative à l'organisation et à la régulation des transports ferroviaires et portant diverses dispositions relatives aux transports.

* ²⁸ En particulier des fonds de concours versés pour participer au financement des établissements de signalisation maritime (ESM) ou pour financer des prestations réalisées grâce aux moyens nautiques des services extérieurs de l'Etat.

* ²⁹ Avec en particulier l'intégration de la direction des affaires maritimes à une direction métier - la direction générale des infrastructures, des transports et de la mer -, le rattachement de la « mission de la flotte de commerce », et l'extension des compétences de la « mission de la navigation de plaisance et des loisirs nautiques ».

* ³⁰ En application de la circulaire du Premier ministre du 15 juin 2009 portant réforme de l'administration de la mer et du littoral.

* ³¹ L'ensemble de ce site doit cependant être relocalisé au Havre, ce qui justifie le financement d'études à hauteur de 500 000 euros en 2011.