Mission "Ecologie, développement et aménagement durables" et comptes spéciaux

Mmes Fabienne Keller et Marie-Hélène des Esgaulx et MM. Gérard Miquel et François Fortassin, rapporteurs spéciaux

II. ANALYSE PAR PROGRAMME

A. LE PROGRAMME 751 « RADARS »

Le programme 751 « Radars » comprend trois actions , afin de distinguer les dépenses relatives au contrôle des infractions de celles afférentes à leur traitement par le CNT de Rennes. Elles sont mises en oeuvre par un unique budget opérationnel de programme et concernent la Délégation à la sécurité et à la circulation routières (DSCR), en liaison avec les directions départementales interministérielles.

Les enjeux de ce programme sont multiples puisqu'ils sont à la fois humains, sociaux (accidents des jeunes) et plus prosaïquement économiques , la charge financière de l'insécurité routière étant estimée à 23,9 millions d'euros en 2008, dont 10,6 millions d'euros pour les accidents corporels.

1. Une sous-consommation chronique qui conduit à s'interroger sur le niveau des crédits

Le programme 751 est doté en 2011 de 186 millions d'euros en AE et CP, soit une baisse de 5,1% par rapport à la LFI 2010. Cette évolution résulte de l'imputation du déploiement de 190 nouveaux appareils sur des engagements antérieurs à 2011, de la baisse du coût unitaire de maintenance des dispositifs de contrôle, de la forte diminution des crédits de soutien et de l'arrêt du financement de l'expérimentation du PVé, ce dernier faisant désormais l'objet d'un programme ad hoc .

Evolution des crédits (AE = CP) du programme de 2009 à 2011

(en millions d'euros)

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2011

Ainsi qu'il l'a déjà souligné lors de l'examen de la loi de règlement pour 2009, votre rapporteur spécial déplore le niveau particulièrement élevé des CP disponibles et reportés , qui ont atteint 132,9 millions d'euros à la fin de l'exercice 2009 ^{62 ( * )} . Ce solde, lié à la budgétisation AE = CP du CAS, s'explique par les engagements juridiques non soldés en fin d'année et par les reports d'AE, ces derniers étant toutefois nettement inférieurs puisqu'ils se sont élevés à 7,7 millions d'euros (dont 7,2 millions d'euros d'AE antérieures à 2009).

Cette sous-consommation, si elle devait se reproduire en 2010, ne pourrait que conduire votre rapporteur spécial à estimer que des marges de réduction supplémentaire des crédits en 2011 existent.

2. Une diversification pertinente des dispositifs de contrôle mais qui accumule les retards

Le Comité interministériel de la sécurité routière (CISR) a annoncé le 13 février 2008 le déploiement de 500 nouveaux radars chaque année de 2008 à 2012 , correspondant à un objectif d'environ 4 500 dispositifs sur le territoire d'ici à fin 2012 . Votre rapporteur spécial a déjà mis en doute l'atteinte de cet objectif et le ministère admet aujourd'hui qu'il est reporté à 2013 compte tenu de la diminution de l'enveloppe budgétaire.

Il estime cependant que ce retard ne saurait être exclusivement imputé à la baisse des crédits en 2011 , ne serait-ce qu'en raison des nombreux reports depuis 2007, qui traduisent un rythme de déploiement insuffisant et une certaine lenteur des procédures de passation des marchés. En revanche l'objectif de 4 500 dispositifs installés fin 2013 pourrait effectivement être tenu si les prévisions de déploiement en 2011 (503 nouveaux radars) sont respectées. L'expérience des deux derniers exercices et le nombre de radars devant encore être installés à partir du 1 ^er août 2010 (soit 316 radars) pour respecter l'objectif de l'exercice 2010 n'incitent pas nécessairement à le penser.

La diversification des moyens de contrôle, qui permet de mieux appréhender les comportements dangereux, a été quelque peu retardée . Elle est cependant largement amorcée avec une prévision d'installation de 399 radars « feux rouge » en 2010 et s'amplifiera en 2011 et 2012 avec l'installation des premiers dispositifs de contrôle des franchissements de passages à niveaux et du respect de la vitesse moyenne sur un parcours identifié comme particulièrement accidentogène (tunnels, ponts, abords de chantiers, virages, descentes dangereuses).

En revanche, l'expérimentation du dispositif de contrôle du respect des distances ne s'est pas révélée concluante tant en termes d'acceptabilité sociale (absence de gradation de l'infraction en fonction de l'interdistance relevée), de contraintes d'homologation que de coût. Les commissions intergouvernementales des tunnels du Mont-Blanc, du Fréjus et du Somport ont également formué un avis négatif. La déléguée interministérielle à la sécurité routière a donc mis fin à ce programme .

Evolution du déploiement des différents dispositifs depuis 2006
et prévisions pour 2010 et 2011

Source : projet annuel de performances et direction de la sécurité et de la circulation routière

De même, le CISR du 18 février 2010 a décidé de modifier les règles d'informations des usagers relatives à l'implantation des dispositifs de contrôle de vitesse, avec la mise en oeuvre de zones de « contrôles dispositifs de contrôle fréquents », associant des dispositifs de contrôle fixes et mobiles sur les itinéraires où les accidents sont les plus fréquents, à la place des panneaux systématiques devant chaque radar fixe.

Enfin des dispositifs de nouvelle génération sont progressivement mis en service. Les premiers appareils de contrôle permettant de contrôler plusieurs voies de circulation et de différencier les catégories de véhicules, notamment les poids lourds, sont ainsi installés en 2010.

3. Des crédits globalement en baisse

a) Le déploiement des nouveaux dispositifs de contrôle et le maintien en condition opérationnelle (action 1)

En 2011, le coût relatif au déploiement de 313 nouveaux dispositifs de contrôle s'élèvera à 28,96 millions d'euros (dont 23,3 millions d'euros d'investissements), à comparer aux 48,5 millions d'euros budgétés en 2010 pour 530 nouveaux dispositifs. Cette baisse est rendue possible par le déploiement de 190 dispositifs sur des AE antérieures à 2011 .

Le coût du maintien en condition opérationnelle augmente de 4,5 % en 2011 pour atteindre 59,8 millions d'euros. Pour les dispositifs fixes, le traitement du vandalisme représente près de 48 % du coût global. Le parc augmente néanmoins de 16 % de sorte que le coût unitaire de maintenance diminue, grâce à de meilleures conditions tarifaires des nouveaux marchés.

Le remplacement des véhicules réformés pour les dispositifs de contrôle mobiles est prévu en 2011. Afin de maîtriser les coûts, il a été toutefois été décidé de ne plus acquérir ces véhicules, mais de recourir à la location longue durée via l'Union de groupement d'achat public (UGAP), ce qu'approuve votre rapporteur spécial. En outre, afin de simplifier la gestion des véhicules porteurs de dispositifs mobiles, il a été décidé d'externaliser la gestion de la flotte automobile des véhicules.

Le « pilotage » des différents industriels participant au déploiement et au maintien en condition opérationnelle est estimé à 16,9 millions d'euros . Il comprend notamment la prise en charge de la télémaintenance et l'intégration des nouveaux dispositifs de contrôle au CNT.

b) L'exploitation et le développement du CNT de Rennes (actions 2 et 3)

Le CNT de Rennes devrait être transformé début 2011 en établissement public administratif placé sous la tutelle du ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales et lié à l'Etat par un contrat triennal . Les missions régaliennes de constatation des infractions, de recouvrement juridique des amendes et d'exercice de l'action publique, qui relèvent respectivement du Centre automatisé de constatation des infractions routières, du Trésor public et du ministère public, seront expressément exclues de son champ de compétence.

Le coût de fonctionnement courant du CNT, y compris le coût lié à l'envoi des avis de contravention (« éditique » et affranchissement), est stable par rapport à 2010 avec 70 millions d'euros, dont 28,6 millions pour l'envoi des avis. Les dépenses liées à l'expérimentation du PVé ne seront pas reconduites en 2011 , la généralisation du PVé étant désormais prise en charge par le nouveau programme budgétaire 753.

D'un montant de 5,33 millions d'euros, les dépenses liées au développement du CNT de Rennes s'inscrivent en forte baisse de plus de 54 %, les investissements élevés prévus dans le cadre du marché « CNT 2 » ayant été réalisés de 2008 à 2010. Comme en 2010, les principaux développements concernent la maintenance évolutive et adaptative des logiciels dédiés au contrôle automatisé.

Enfin les dépenses de l'action 3 diminuent de près de 20 % par rapport à 2010. Les crédits de communication restent stables avec 3,15 millions d'euros, et ceux liés aux études et au fonctionnement des structures sont en forte baisse, de plus de 30 %.

B. LE PROGRAMME 752 « FICHIER NATIONAL DU PERMIS DE CONDUIRE »

Le programme 752 « Fichier national du permis de conduire » est sous la responsabilité du Secrétaire général du ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales. Il assure le financement de la gestion des droits à conduire (retrait et reconstitution de points) par l'actuel fichier national du permis de conduire (FNPC), dont l'application informatique date de 1989... En revanche, le financement et la maîtrise d'oeuvre du développement du projet FAETON , soit l'application qui remplacera le système national des permis de conduire, sera confiée en 2011 à l'Agence nationale des titres sécurisés (ANTS).

Rappelons que ce projet, décidé le 8 novembre 2006 par le CISR, a une dimension interministérielle et implique également des partenaires privés. Il a pour objet d'anticiper la saturation du FNPC et d'intégrer les modifications introduites par la troisième directive européenne sur les permis de conduire du 20 décembre 2006. Les Etats membres ont jusqu'au 19 janvier 2011 pour adopter les textes réglementaires de transposition, l'application de la directive étant prévue au plus tard le 19 janvier 2013 .

Après avoir connu des retards liés à l'aboutissement de la normalisation du permis à puce et la clarification de ses règles de mise en oeuvre (notamment la création de l'ANTS), un directeur de projet a été nommé le 10 juin 2009 et le calendrier de conception et de réalisation, quoique « serré », devrait pouvoir être respecté . Le cahier des charges fonctionnelles a été mis à disposition en juin 2010 et la conception générale de l'application FAETON devrait être finalisée en janvier 2011, le marché d'assistance à maîtrise d'ouvrage ayant été attribué en juin 2010. La phase de réalisation doit s'achever en mars 2012 pour une validation en septembre 2012, et le déploiement doit être réalisé entre octobre 2012 et le 18 janvier 2013.

La dotation du programme 752, constitué d'une action unique, est quasiment stable en 2011 avec 16 millions d'euros (AE=CP). Elle repose sur une prévision d'envoi de 16 millions de lettres de retrait ou restitutions de points, confirmant la hausse enregistrée à partir de 2009 du fait de la mise en oeuvre du déploiement de nouveaux appareils de contrôle automatique. Votre rapporteur spécial juge cependant la justification au premier euro trop réduite , dans la mesure où la dotation équivalente de 2010 était supposée intégrer une fraction de l'enveloppe pluriannuelle dédiée au projet FAETON, soit 3 millions d'euros.

De même, la gestion de ce programme, comme celle du programme 751, est affectée par des reports très importants d'AE et CP, qui dépassent la dotation inscrite en LFI et ont ainsi atteint, respectivement, 14,6 millions et 23,1 millions d'euros fin 2009. La budgétisation du programme tend cependant à tenir compte de l'utilisation de ces reports et à limiter les inscriptions budgétaires aux seuls besoins restant à financer.

C. LE PROGRAMME 753 « CONTRÔLE ET MODERNISATION DE LA POLITIQUE DE LA CIRCULATION ET DU STATIONNEMENT ROUTIERS »

1. L'expérimentation concluante du procès-verbal électronique

Ce nouveau programme, qui traduit une des mesures de la Révision générale des politiques publiques, est consacré au déploiement du procès-verbal électronique , appellation qui s'est substituée à la « verbalisation assistée par ordinateur ». La saisie sur de nouveaux outils électroniques ^{63 ( * )} par les agents verbalisateurs permet la transmission immédiate et dématérialisée des messages d'infraction au CNT, qui édite l'avis de contravention et l'adresse par voie postale au domicile du contrevenant, à l'instar des infractions détectées par les radars. Ce dispositif doit ainsi se traduire :

- pour les citoyens, par une information plus complète reçue à domicile, des moyens de paiement plus variés et modernes que le timbre-amende, et par une plus grande égalité de traitement ;

- pour les services, par un gain de temps important sur le travail en « back-office », une diminution des risques d'erreur et in fine de contentieux. De même, l'amélioration de la chaîne de traitement devrait permettre une économie de 106 ETPT en 2012 et 134 ETPT en 2013 ;

- et pour les budgets publics (Etat et collectivités territoriales), par une progression des sommes effectivement recouvrées .

Un dispositif d'expérimentation, piloté par la direction du projet interministériel du contrôle automatisé, a été lancé le 2 novembre 2009 sur 31 sites volontaires et 550 types d'infractions, relevant des contraventions des quatre premières classes. Trois enseignements ont d'ores et déjà pu être tirés :

- le PVé apparaît sensiblement plus efficace que le carnet à souche . Certains « rebuts » ont cependant pour origine des problèmes techniques (erreur dans la saisie) ou des cas d'impossibilité d'émettre un avis de contravention s'agissant notamment des véhicules étrangers ;

- l'apprentissage par les personnels s'est réalisé très rapidement et les services n'ont pas fait remonter de difficultés particulières ;

- le taux de paiement au stade de l'amende forfaitaire a augmenté de 10 % . Le télépaiement a immédiatement été utilisé par environ un tiers des contrevenants.

2. Une enveloppe de 21,2 millions d'euros

Le coût de la généralisation du PVé est estimé à 40 millions d'euros en 2011-2012 et devrait être en bonne partie autofinancé par le surcroît de recettes attendu.

Le programme 753 est doté de 21,2 millions d'euros (AE = CP) en 2011, les dépenses de fonctionnement et d'investissement étant sensiblement équivalentes. Les dépenses de fonctionnement liées à la mise en place du PVé (maintenance des équipements, évolutions du logiciel, création d'une « hotline ») sont évaluées à 4,3 millions d'euros, et celles d'éditique et d'affranchissement à 6,23 millions d'euros, dont 4,08 millions d'euros au titre des amendes relevant de l'Etat et 2,15 millions d'euros pour les amendes des collectivités territoriales.

Les crédits d'investissement sont majoritairement consacrés à l'acquisition du matériel (8,12 millions d'euros), planifiée sur deux ans. Seront ainsi acquis 11 015 assistants personnels, 12 000 logiciels de terminaux embarqués et 2 088 interfaces « homme-machine web » pour les services de la police et de la gendarmerie nationales.

D. LES PROGRAMMES 754 « CONTRIBUTION À L'ÉQUIPEMENT DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES POUR L'AMÉLIORATION DES TRANSPORTS EN COMMUN, DE LA SÉCURITÉ ET DE LA CIRCULATION ROUTIÈRES » ET 755 « DÉSENDETTEMENT DE L'ÉTAT »

La justification au premier euro des crédits de ces deux programmes, qui représentent 82,7 % de la dotation du présent CAS et sont dédiés, respectivement, à l'équipement des collectivités territoriales et au désendettement de l'Etat, est limitée . Votre rapporteur spécial rappelle néanmoins que la liste des équipements locaux susceptibles d'être financés par le programme 754 (placé sous la responsabilité du directeur général des collectivités locales) n'est pas modifiée par la mise en place du CAS élargi, qui n'est donc qu'un compte de « transit ».

Ainsi qu'il a été exposé supra , ces deux programmes sont financés selon les modalités suivantes, prévues par l'article 31 du présent projet de loi de finances :

- le programme 754 reçoit une fraction, plafonnée à 130 millions d'euros, du produit cumulé des amendes forfaitaires des radars, et 53 % du produit des amendes forfaitaires de la police de la circulation et du stationnement (après prélèvement de 35 millions d'euros au profit de l'ACSé) et de l'ensemble des amendes forfaitaires majorées, après déduction des crédits du programme 753, soit au total 627,1 millions d'euros ^{64 ( * )} en 2011. La répartition de cette somme continuera d'être effectuée par le Comité des finances locales ;

- le programme 755 reçoit 47 % de ce produit, comptabilisé en recettes non fiscales au budget général (ligne 2501 : « Produit des amendes de police de la circulation et du stationnement routiers »), soit 440,82 millions d'euros en 2011.

---

* ⁶² Si les CP budgétés en LFI s'élevaient à 201,7 millions d'euros, les CP ouverts ont atteint 301,4 millions d'euros.

* ⁶³ Assistant personnel de type « PDA », scanner ou « interface homme-machine web ».

* ⁶⁴ Soit : [(959,13-21,22) x 53 %] + 130 millions d'euros.