Mission "Ecologie, développement et aménagement durables" et comptes spéciaux

Mmes Fabienne Keller et Marie-Hélène des Esgaulx et MM. Gérard Miquel et François Fortassin, rapporteurs spéciaux

CHAPITRE III
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COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE « CONTRÔLE DE LA CIRCULATION ET DU STATIONNEMENT ROUTIERS »

I. UN COMPTE PLUS COHÉRENT AU PÉRIMÈTRE SENSIBLEMENT ÉLARGI

A. UN OBJECTIF DE MEILLEURE LISIBILITÉ DE LA POLITIQUE DE SANCTION DES INFRACTIONS AU CODE DE LA ROUTE

Ainsi que le souligne l'exposé des motifs de l'article 31 du présent projet de loi ( cf . le commentaire correspondant dans le tome II du rapport de notre collègue Philippe Marini, rapporteur général), l'affectation du produit des amendes forfaitaires et majorées de la police de la circulation et du stationnement (quel que soit le mode de détection des infractions), évalué en 2010 à 1,48 milliard d'euros , est aujourd'hui complexe et fragmentée, ce qui nuit à la lisibilité de cette politique publique . Cette situation est liée :

- au nombre important des bénéficiaires de ce produit : Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) ^{53 ( * )} , Fonds interministériel pour la prévention de la délinquance ^{54 ( * )} (FIPD) constitué au sein de l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (ACSé), collectivités territoriales ^{55 ( * )} (communes, établissements publics de coopération intercommunale, départements, régions Ile-de-France et d'outre-mer, collectivité territoriale de Corse), Syndicat des transports d'Ile-de-France (STIF), et Etat ^{56 ( * )} (au titre du désendettement, de l'achat et de l'entretien des radars automatiques, des frais d'envoi des amendes issues des radars et de la gestion du fichier national du permis de conduire) ;

- à des circuits budgétaires et comptables différenciés selon le caractère automatisé ou non des amendes (détection des infractions par radar ou « hors radar ») et selon son mode de recouvrement forfaitaire ou « forfaitaire majoré ». Le produit des amendes forfaitaires des radars transite ainsi par le CAS « Contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route », à l'exception de la part revenant à l'AFITF et de la part revenant aux collectivités territoriales, tandis que le produit des amendes forfaitaires hors radars et forfaitaires majorées (quel que soit le mode de détection) constitue une recette non fiscale de l'Etat et alimente notamment le prélèvement sur recettes au profit des collectivités territoriales ;

- à l'opacité de l'évaluation et de la restitution des recettes dans le premier tome du fascicule « Voies et moyens » annexé à la loi de finances ;

- à l'instabilité temporelle de la répartition du produit global , qui a évolué à plusieurs reprises ces dernières années : création en 2008 d'une part forfaitaire des amendes radars affectée aux départements, inversion des règles de priorité d'affectation du produit des amendes radars entre l'AFITF et les collectivités territoriales, affectation ou non, selon l'année, d'une part des amendes hors radars à la compensation d'exonérations de fiscalité locale, etc .

Cette segmentation des circuits de dépense et des règles d'affectation nuit à la lisibilité globale et à la compréhension de la politique de sanction des infractions au code de la route. Malgré la diversité des circuits financiers, le produit des amendes n'en a pas moins pour finalité de financer des opérations de sécurité routière et d'amélioration des transports en commun. Il y a donc une cohérence entre la nature de la recette et la finalité des dépenses , justifiant de rassembler l'ensemble du produit des amendes dans un seul CAS.

Par ailleurs, la généralisation du procès-verbal électronique (PVé), expérimenté depuis 2009 et déployé à compter de 2011, appelle une clarification des responsabilités et règles relatives à cette politique publique, en particulier le partage entre l'Etat et les collectivités territoriales du financement de ce projet de modernisation ainsi que du surcroît de recettes attendu de l'augmentation du volume d'amendes émises et de l'amélioration de leur recouvrement.

Dans ce contexte, l'article 31 du PLF élargit le périmètre de l'actuel CAS « Contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route » afin d'y regrouper l'ensemble des recettes d'amendes de la police de la circulation, à l'exception de celles affectées directement à l'AFITF et au FIPD. Le CAS est par conséquent renommé « Contrôle de la circulation et du stationnement routiers ».

B. LA NOUVELLE STRUCTURE DES RECETTES ET DÉPENSES

Le périmètre des recettes et dépenses du CAS est étendu pour une meilleure lisibilité des flux, mais les règles actuelles d'affectation des amendes forfaitaires des radars aux différentes catégories de bénéficiaires demeurent inchangées . A partir de 2011, le CAS sera ainsi structuré en deux sections équilibrées en recettes et dépenses, selon les dispositions de l'article 31 du présent projet de loi de finances.

1. La section 6 reprend le périmètre de l'actuel CAS

La section 6 intitulée « Contrôle automatisé » correspond à l'actuel CAS « Contrôle et sanctions automatisés des infractions au code de la route ». Ses recettes sont donc constituées d'une fraction du produit des amendes forfaitaires perçues grâce aux systèmes automatisés de contrôles et de sanction (soit les « amendes radars »), plafonnée en 2011 à 202 millions d'euros , et ses dépenses des deux programmes 751 « Radars » et 752 « Fichier national du permis de conduire ».

Ceux-ci comprennent les coûts relatifs au développement et au maintien en condition opérationnelle des dispositifs automatiques de contrôle, à l'exploitation et au développement du Centre national de traitement (CNT) automatisé des infractions, situé à Rennes (programme 751), et les dépenses d'investissement au titre de la modernisation du fichier national du permis de conduire (programme 752).

Comme aujourd'hui, le solde des amendes forfaitaires des radars revient à l'AFITF , après prélèvement de 100 millions d'euros au profit des collectivités territoriales et de 30 millions d'euros pour les départements, la collectivité territoriale de Corse et des régions d'outre-mer. Cette dotation contribue directement (amélioration du réseau routier national existant et construction du réseau neuf) ou indirectement (création de nouvelles lignes TGV et report modal) à l'amélioration de la sécurité routière.

Votre rapporteur spécial estime toutefois que la part revenant aux départements est sous-dimensionnée au regard des charges qu'assument ces collectivités pour l'important réseau routier qui leur a été transféré.

2. Une nouvelle section majoritairement consacrée au désendettement de l'Etat et aux concours aux collectivités territoriales

Une nouvelle section 7 intitulée « Circulation et stationnement routiers » est alimentée par trois recettes que sont :

- la quote-part des amendes forfaitaires des radars qui revient habituellement aux collectivités territoriales, selon un plafond inchangé de 130 millions d'euros ( cf . supra ) ;

- le produit des amendes forfaitaires de la police de la circulation et du stationnement « hors radars », évalué en 2010 à 510 millions d'euros, après un prélèvement - désormais pérennisé - de 35 millions d'euros au profit de l'ACSé qui gère le FIPD ;

- et le produit de l'ensemble des amendes forfaitaires majorées (des radars ou « hors radars »), évalué en 2010 à 452 millions d'euros.

Ces recettes financent trois nouveaux programmes 753, 754 et 755 correspondant à trois finalités distinctes :

- le contrôle et la modernisation de la politique de la circulation et du stationnement routiers, soit le financement du déploiement du procès-verbal électronique (programme 753), qui a vocation à se généraliser  après une expérimentation conduite depuis le 2 novembre 2009 ;

- les versements à toutes les collectivités territoriales , désormais globalisés dans le programme budgétaire 754 et qui continueront d'être réparties par le Comité des finances locales. Ces versements représentent la contribution à l'équipement des collectivités territoriales pour l'amélioration des transports en commun, de la sécurité et de la circulation routières, conformément aux dispositions de l'article L. 2334-24 du code général des collectivités territoriales ;

- et le désendettement de l'Etat , par affectation au budget général via le nouveau programme 755.

Le produit cumulé des amendes forfaitaires hors radars et des amendes forfaitaires majorées (soit une estimation de 959,13 millions d'euros pour 2011) sera désormais réparti entre l'Etat et les collectivités territoriales, après financement des dépenses nécessaires au PVé, selon une clef de partage arrêtée respectivement à 47 % et 53 % et qui correspond à la répartition moyenne de ce produit observée sur les années 2006 à 2009.

Cette période se veut plus favorable aux collectivités territoriales car si la clef de répartition avait été appliquée sur la base des prévisions de produit d'amendes de la circulation inscrites en loi de finances initiale pour 2010, elle aurait eu pour conséquence, toutes choses égales par ailleurs, de majorer de 16 millions d'euros le montant affecté aux collectivités territoriales au titre de 2010.

Du fait de cet élargissement de périmètre, la responsabilité de la mission constitutive du compte spécial est désormais partagée entre trois ministères et non plus deux . Le programme 751 « Radars » continue de relever du MEEDM, les programmes 752 « Fichier national du permis de conduire », 753 « Contrôle et modernisation de la politique de la circulation et du stationnement routiers » et 754 « Contribution à l'équipement des collectivités territoriales » dépendent du ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, tandis que le programme 755 « Désendettement de l'Etat » est géré par le ministère du budget, des comptes publics et de la réforme de l'Etat.

Au total, l'évolution du produit des amendes et leur affectation, en particulier dans l'actuel et le futur périmètre du CAS, se présente comme suit :

Evolution du produit et de l'affectation des amendes avant et après la réforme

(en millions d'euros)

Source : commission des finances, d'après le tome 1 du fascicule « Voies et moyens » annexé au projet de loi de finances.

C. UN VOLUME DES CRÉDITS MULTIPLIÉ PAR SIX

Compte tenu de l'élargissement de l'objet du CAS, la dotation budgétaire passe de 212,05 millions d'euros en LFI 2010 à 1 291,1 millions d'euros en 2011 , dont 202 millions d'euros pour la section 6 « Contrôle automatisé » (soit une baisse de 4,7 % par rapport à 2010) et 1 089,13 millions d'euros pour la nouvelle section 7 « Circulation et stationnement routiers ».

Ainsi que votre rapporteur spécial l'a déploré lors des exercices précédents, les prévisions de recettes des amendes forfaitaires des radars , dont une fraction vient financer la section « Contrôle automatisé », sont chroniquement surévaluées depuis 2008 et ne prennent que partiellement en compte l'amélioration continue du comportement des usagers.

Cette tendance se poursuivra malheureusement en 2010 puisque les nouvelles prévisions de recettes font état d'un produit de 469 millions d'euros au lieu des 522 millions d'euros attendus . Outre une anticipation insuffisante de l'amélioration du civisme des conducteurs, cet écart est lié à un décalage dans le déploiement des nouveaux dispositifs de contrôle de la vitesse, en particulier ceux permettant de différencier les véhicules légers et les poids lourds, qui a eu pour effet de diminuer la capacité opérationnelle de contrôle début 2010. Ce produit serait toutefois en hausse de 2,6 % par rapport à 2009 .

Evolution du produit des amendes forfaitaires des radars

(en millions d'euros)

Source : réponse du MEEDM au questionnaire de votre rapporteur spécial

Les prévisions de recettes pour 2011, soit 1,29 milliard d'euros pour le CAS, auxquels s'ajoute la fraction de 160 millions d'euros affectée à l'AFITF et au FIPD, se fondent sur une croissance permise par la généralisation du PV électronique et l'installation de nouveaux dispositifs.

Ces prévisions devront toutefois être réévaluées après fixation du nouveau tarif de l'amende de première classe pour mauvais stationnement, dont le principe du relèvement a été acté à l'Assemblée nationale. Le futur tarif ne devrait pas être de 20 euros comme envisagé initialement par nos collègues députés (ce qui aurait apporté un produit supplémentaire estimé à 382 millions d'euros ^{57 ( * )} ) mais inférieur, et sera fixé par décret, ainsi que s'y est engagé François Baroin, ministre du budget, des comptes publics et de la réforme de l'Etat, en s'exprimant en ces termes lors de l'examen du PLF à l'Assemblée nationale :

« La question qui se pose est la suivante : à quel niveau arriverons-nous ? Est-ce que ce sera vingt euros ou un peu moins ? Sur ce point, je vous demande de faire confiance au Gouvernement. Le fait que les amendes augmenteront est acté ; cela se fera par décret. De même, il est acté que nous reparlerons du chiffre définitif ».

D. LE DISPOSITIF DE PERFORMANCE

Le dispositif de mesure de la performance évolue peu. Le programme 751 demeure doté d'un objectif unique (« Assurer l'efficacité du système de contrôle automatisé, en termes de respect des règles du code de la route et en termes de gestion »), et de quatre indicateurs mesurant l'impact sur le comportement des conducteurs, la fiabilité des appareils de contrôle et l'efficacité du recouvrement. Au-delà du contexte de relative stagnation en 2009 de la lutte contre l'insécurité routière, exposé dans le commentaire du programme 207, ces indicateurs appellent les commentaires suivants :

- la réduction de la vitesse moyenne , qui présente une corrélation forte avec la baisse de la mortalité, devrait se poursuivre : plus de 90 km/h en 2002, 80 km/h en 2009, 79,5 km/h prévus en 2010 et 79 km/h en 2011, la cible de 2013 étant fixée à 78 km/h ^{58 ( * )} . Les cinquante radars les plus « actifs » enregistraient en moyenne 209 messages d'infraction par jour en 2009, contre 255 en 2008 ;

- la proportion des grands excès de vitesse devrait diminuer fortement et se rapprocher de la cible de 2013 : celle des excès de plus de 30 km/h passerait ainsi de 0,67 % en 2008 à 0,54 % en 2009 puis 0,52 % en 2010, et celle des excès de plus de 50 km/h de 0,22 % en 2008 à 0,16 % en 2009 puis 0,14 % en 2010 (pour une cible de 0,50 %) ;

- le ratio net ^{59 ( * )} avis de contravention / nombre d'infractions relevées , qui était de 57,5 % en 2004, devrait en revanche se stabiliser en 2010 (66 % contre 65,7 % en 2009), en raison de la refonte de la chaîne de traitement, avant de remonter en 2011 à 67,5 %. Le taux de contestation, qui ne fait pas l'objet d'un indicateur, devrait diminuer puisqu'il était de 2,6 % sur les cinq premiers mois de 2010, contre 2,9 % en 2009 ;

- enfin le taux de disponibilité ^{60 ( * )} des radars fixes et mobiles, qui en 2009 a dépassé la cible de 2013 avec 93 %, devrait diminuer à 92 % en 2010 et 2011. Selon le PAP, le vieillissement du parc et la nécessité de procéder au renouvellement des véhicules dédiés aux premiers équipements embarqués vont en effet peser sur la disponibilité des appareils.

Compte tenu du transfert du projet FAETON ^{61 ( * )} ( cf . infra ) à l'Agence nationale des titres sécurisés, l'indicateur du programme 752 relatif au taux de réalisation de ce programme est supprimé et remplacé par un objectif et indicateur restituant l'impact du service du fichier national du permis de conduire sur le comportement des conducteurs contrevenants. Le nouvel indicateur précise ainsi le nombre de lettres matérialisant les restitutions totales de points (soit douze points) opérées dans les dossiers des titulaires de permis de conduire qui ne commettent pas d'infraction pendant trois ans. La prévision actualisée pour 2010 porte sur 2,4 millions de lettres et celle de 2011 sur 2,5 millions, la cible fixée en 2013 étant de 3 millions de lettres.

Votre rapporteur spécial juge cet indicateur pertinent au regard de la politique générale de sécurité routière et la valeur cible très ambitieuse. Il serait cependant utile de prévoir également un ratio rapportant le nombre de lettres de restitutions à celui des titulaires du permis en infraction lors de l'année n-3, afin de mesurer l'évolution de la part des conducteurs « vertueux ».

Le programme 753 comporte un objectif intitulé « Assurer le déploiement de la généralisation du procès-verbal électronique » et un indicateur, parfaitement cohérent avec l'objet du programme, qui mesure la part des PVé dans les contraventions de police de la circulation. Il n'est pas renseigné pour 2010 et la prévision pour 2011 est de 21 %, pour une cible de 75 % en 2013. Les programmes 754 et 755 ne sont en revanche pas dotés d'objectif ni d'indicateur .

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* ⁵³ L'AFITF bénéficie jusqu'à présent du solde des recettes du CAS « Contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route » (115 millions d'euros en 2009).

* ⁵⁴ En application des lois de finances rectificative pour 2006, 2007, 2008 et 2009, l'article 3 de la loi n° 2009-1674 du 30 décembre 2009 de finances rectificative pour 2009 ayant affecté en 2009 une fraction de 35 millions d'euros du produit des amendes forfaitaires de la police de la circulation au FIPD.

* ⁵⁵ Selon trois circuits :

- l'affectation d'une fraction des recettes d'amendes forfaitaires des radars ( plafonnée à 130 millions d'euros , dont 30 millions d'euros au profit des départements, de la collectivité territoriale de Corse et des régions d'outre-mer) perçues par le CAS « Contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route » ;

- la répartition directe par le Comité des finances locales, au profit des départements et des communes et EPCI de plus de 10 000 habitants, d'une fraction du produit des amendes forfaitaires de la police de la circulation ;

- la répartition par le préfet, au fur et à mesure des décisions des conseils généraux, d'une fraction de ce même produit au profit des communes et EPCI de moins de 10 000 habitants (soit 49,1 millions d'euros en 2010).

* ⁵⁶ Via le CAS « Contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route » et l'affectation du produit des amendes forfaitaires majorées de la police de circulation.

* ⁵⁷ Soit, selon la clef de répartition, 179,54 millions d'euros affectés au désendettement de l'Etat et 202,5 millions d'euros à l'équipement des collectivités territoriales.

* ⁵⁸ Si tous les automobilistes respectaient les limitations de vitesse, la vitesse moyenne serait inférieure à 77 km/h.

* ⁵⁹ Le ratio brut intègre les messages d'infraction portant sur des véhicules étrangers relevant d'un pays non couvert par un accord (soit environ le quart du total des messages), et qui ne donnent donc pas lieu à l'envoi d'un avis de contravention. Ce ratio est dès lors sensiblement inférieur au ratio net : 49 % en 2008, 49,2 % en 2009, mais 52,2 % sur les cinq premiers mois de 2010.

* ⁶⁰ Les principales causes d'indisponibilité sont la maintenance, le vandalisme, les pannes, les travaux sur la voirie et l'attente de balisage ou de raccordement.

* ⁶¹ Projet de modernisation du système informatique du fichier national du permis de conduire.