Projet de loi de finances pour 2011 : Articles de la deuxième partie

ARTICLE 49 : CRÉDITS DES BUDGETS ANNEXES

I. TEXTE DU PROJET DE LOI

Il est ouvert aux ministres, pour 2011, au titre des budgets annexes, des autorisations d'engagement et des crédits de paiement s'élevant respectivement aux montants de 2 191 609 586 € et de 2 192 026 371 €, conformément à la répartition par budget annexe donnée à l'état C annexé à la présente loi.

ÉTAT C
(Article 49 du projet de loi)
Répartition, par mission et programme, des crédits des budgets annexes

BUDGETS ANNEXES

II. EXAMEN DES BUDGETS ANNEXES PAR LES ASSEMBLÉES

A. BUDGET ANNEXE : PUBLICATIONS OFFICIELLES ET INFORMATION ADMINISTRATIVE

1. Rapport Assemblée nationale n° 2857 tome III (2010-2011)

CHAPITRE III : L'INFORMATION ADMINISTRATIVE
ET LA DIFFUSION PUBLIQUE

Depuis la loi de finances pour 2007, les opérations en recettes et en dépenses de la direction de la Documentation française (DDF) et de la direction des Journaux officiels (DJO) ont été réunies au sein d'un même budget annexe.

Au 1 ^er janvier 2010, le processus de rapprochement des deux directions a connu une étape décisive avec leur fusion en une seule entité, la « Direction de l'information légale et administrative » (DILA). Une nouvelle maquette budgétaire a été mise en place, transversale aux deux anciennes directions.

Le Rapporteur spécial avait observé l'an dernier que l'analyse du budget proposé en PLF 2010 laissait planer des doutes sérieux sur l'avenir du nouvel ensemble, pourtant constitué de structures administratives et industrielles dont chacun connaît l'excellence.

Il avait rappelé que la réforme devait affirmer clairement ses objectifs mais que les grands choix stratégiques n'avaient pas encore donné lieu à une traduction claire dans la direction de l'édition publique et de l'information administrative.

Le bilan de l'exercice 2009 et les perspectives triennales 2011-2013 ne permettent pas de dissiper totalement les inquiétudes même si un certain nombre d'éléments sont encourageants. D'autres faits sont nettement inquiétants : les réductions d'emplois ont été en 2009 très supérieures aux prévisions de la loi de finances initiale, la programmation triennale est placée sous le signe d'une rigueur accrue, les recettes, notamment d'annonces, sont toujours incertaines.

Un facteur nouveau accroît l'incertitude qui affecte l'équilibre financier du budget annexe : l'assujettissement à la TVA de certaines recettes d'annonces à compter de 2012, qui devrait avoir un effet inégal sur les recettes et les charges, soit environ 10 millions d'euros à verser au Trésor à ce titre, pour 2 millions d'euros déductibles.

I.- STRATÉGIE INCERTAINE ET RIGUEUR RÉAFFIRMÉE

A.- LA RIGUEUR RÉAFFIRMÉE

La présentation stratégique de la mission, pages 8 à 10 du projet annuel de performances, met en évidence que la poursuite de la rigueur est la tendance dominante du triennum 2011-2013.

En premier lieu, seuls des ajustements techniques ont été apportés par rapport aux projections effectuées en 2009 quant à la nouvelle structure budgétaire.

En second lieu, la présentation stratégique du programme met l'accent sur le contexte général imposé à l'ensemble des opérateurs publics dans le cadre de la participation à la réduction des déficits publics : diminution des effectifs par le non remplacement partiel des agents sortis de la sphère administrative et baisse des frais de fonctionnement général des administrations de 10 % sur trois ans, dont 5 % dès 2011.

Le PAP se félicite de ce que le projet de budget présenté respecte et même dépasse ces points : au travers des réorganisations portées par la fusion des deux anciennes structures, même si les statuts de ses agents restent inchangés, de fortes évolutions sont enclenchées.

En résumé, le PAP présente ainsi la situation : « Diversification de ses produits, réduction et adaptation de ses effectifs, diminution de ses coûts de fonctionnement courant, optimisation de la gestion du patrimoine immobilier public mis à sa disposition, investissements soutenus et progressifs, contribution à l'effort de rigueur du budget de l'État, tels sont les axes autour desquels a été structuré le budget triennal 2011/2013 »

1.- Toujours plus d'efforts demandés au personnel

Le Rapporteur spécial avait pu s'étonner l'an dernier des observations de la Cour des comptes sur l'absence d'efforts en matière de mesures sociales par crainte des conflits. Il avait pu rétablir une vérité des faits très différente. En 2003, les personnels de la société anonyme de composition et d'impression des journaux officiels (SACI-JO) représentaient environ 450 personnes, et en septembre 2009, 240 personnes.

Le PAP annonce que les dépenses de personnel devraient rester contenues à 73,9 millions d'euros sur 2012/2013, et ce en dépit des hausses prévisibles de cotisations et de coefficients indiciaires et des charges de la Caisse des pensions, en lien avec l'accroissement du nombre des retraités. Ce maintien des dépenses directes de personnel serait également constaté à la SACI-JO.

Ces prévisions trouveraient leur source dans deux éléments essentiels : la réduction d'emplois avec un remplacement pour 4 départs pendant les trois années à venir et la décroissance à partir de 2012 des revenus de remplacement servis aux agents de l'ex DJO partis dans le cadre du plan de cessation anticipée d'activité des personnels administratifs et techniques (CAAPAT).

Dans les faits, l'exécution 2009 a été marquée par une réduction des effectifs très supérieure aux prévisions de la loi de finances. Le PAP traduit cette rigueur par le fait que la fusion des deux directions (JO et DDF) a permis de mettre en oeuvre en 2010 un projet de redéfinition et de réorganisation des ressources qui se concrétisera, sur le budget 2011, par deux mesures : « tout d'abord une adaptation du dimensionnement des plafonds d'emplois à l'évolution des activités des deux programmes de la mission. Ainsi, la consommation réelle des emplois en 2009 et début 2010 a été prise en compte, d'où une correction technique à la baisse du plafond d'emplois sur 2011 » ; ensuite « la traduction, en termes d'économies nettes d'emplois, des gains de productivité réalisés par la DILA ».

La loi de finances initiale pour 2009 prévoyait de ramener les plafonds d'effectifs à 973 agents au lieu de 1 008 en 2008 : dans les faits les effectifs ont été abaissés à 851 agents en exécution. On constate donc une diminution des effectifs très supérieure aux prévisions de la LFI (122 ETPT). La masse salariale est contrainte, avec une dépense en titre 2 de 51,03 millions d'euros hors CAS Pensions en 2009 à comparer à 50,5 millions en 2008. La prévision d'effectifs de la LFI 2010 (plafond de 898 ETPT) est donc en distorsion avec les résultats de 2009 (851 emplois), et les plafonds d'emplois (850) annoncés pour 2011 sont probablement supérieurs à ce qui sera constaté, puisque, à une unité près, ils correspondent aux résultats de 2009. Selon les indications données par la direction de l'Information légale et administrative, qui a reçu le Rapporteur spécial le 28 octobre 2010, l'effectif réalisé devrait être d'environ 808 ETPT à la fin de 2010, ce qui corrobore les observations précédentes.

Les dépenses de personnel ont été inférieures aux prévisions en 2009 et le seront en 2010, de 71 à 72 millions d'euros pour 72,6 millions ouverts, à la seule direction des Journaux officiels. À la SACI-JO, les dépenses de personnel sont également prévues en baisse, avec une réalisation de 46,8 millions d'euros en 2009, et des prévisions de 45,5 millions d'euros en 2010, 45,1 millions en 2011, 45 millions en 2012 et 45,7 millions en 2013.

Les effectifs vont de nouveau diminuer puisqu'un plan de départs anticipés est en préparation, dans le cadre d'une convention relative à la modernisation du secteur impression, par transposition d'un protocole d'accord signé dans la presse parisienne.

Par ailleurs, la précarité augmente chez les contractuels et titulaires de contrats à durée déterminée de l'ancienne documentation française.

2.- Des dépenses de fonctionnement et d'investissement contraintes

Pour 2011, les prévisions globales de dépenses (en CP) seraient de 193,19 millions d'euros, à comparer à 192,8 millions en LFI 2010, malgré un plan d'investissement toujours soutenu (17,6 millions d'euros prévus en 2011, dont 5 millions de CP au titre du changement de rotative) puis baisseraient jusqu'à 183,6 millions d'euros en 2012 et 181,9 millions d'euros en 2013.

Aussi bien l'investissement que le fonctionnement concourent à cette maîtrise des dépenses. Les dépenses d'investissement sont prévues en diminution, à hauteur d'une moyenne annuelle de 11 millions d'euros hors rotative, comme les dépenses de fonctionnement (101,3 millions d'euros en 2011, 97,4 millions en 2012 et 97,6 millions en 2013).

Indépendamment des coûts variables liés aux effectifs de la SACI-JO, qui sont en fait des dépenses de personnel déjà évoquées, les dépenses de fonctionnement relèvent de deux catégories : les dépenses liées à la production et les coûts hors production.

Les coûts des dépenses liées à la production, qui diminuent depuis plusieurs années, comme le montrent les indicateurs « taux de saisie à la source », « coût de traitement de la page pondérée », « coût de la visite », devraient encore baisser pour se stabiliser à 35 millions d'euros en 2011, puis 34,9 millions en 2012 et 2013. Les activités de production de la DILA s'orientent de plus en plus vers des prestations pouvant entrer dans le champ de la concurrence : en conséquence, le principe de l'assujettissement à la TVA d'une partie de la production de la DILA a été retenu, comme la possibilité de sa déduction sur certaines dépenses concourant à la production. Cette déduction interviendra à partir de 2012, d'où une prévision de baisse de 2,2 millions entre 2010 et 2012 des dépenses de fonctionnement liées à la production.

Les coûts hors production (informatique, téléphonie) sont également prévus en forte diminution ; ils devraient être ramenés de 18,8 millions d'euros en 2010 à 16,8 millions en 2013.

Des économies de gestion immobilière sont attendues de l'emménagement des services de distribution avenue de Ségur en novembre 2010 parallèlement à l'abandon du site d'Aubervilliers, qui permet de rapprocher rationnellement les personnels de la DILA sur le secteur 15 ^e arrondissement/quai Voltaire.

Les prévisions de crédits d'investissements sur la période triennale 2011-2013 ont été réalisées dans le cadre budgétaire général de baisse des dépenses publiques et de respect de l'équilibre financier. L'ensemble de la programmation des investissements a été lissé en crédits de paiement sur les trois exercices pour ne pas compromettre le résultat budgétaire de l'exercice.

Après l'achèvement du paiement afférent au changement de la rotative (10 millions d'euros engagés sur 2010, dont 5 millions réglés sur 2010, et 5 millions sur 2011), les crédits prévus portent pour l'essentiel sur l'informatique et les systèmes d'information.

Cette situation de contrainte budgétaire est d'autant plus problématique que la mise en oeuvre du projet de nouvelle plate-forme de production éditoriale (NPPE) est en très grande difficulté. Les salariés sont contraints de continuer la production avec le système CCI qui est ancien, puisqu'il a été mis en place en 1989. Ce matériel ne fait plus l'objet de maintenance et les salariés qui y étaient affectés sont, pour la plupart, partis à la retraite. La DILA doit donc d'urgence mettre en oeuvre une stratégie de substitution afin de moderniser l'outil de production.

B.- UNE STRATÉGIE À METTRE EN OEUVRE

Le Rapporteur spécial s'était félicité l'an dernier de la réaffirmation de la mission d'imprimeur, d'éditeur et de diffuseur de référence de l'État, qui avait été exprimée à l'occasion de la création de la DILA.

Il avait constaté à rebours que la modernisation tardait à se manifester et que la viabilité du nouvel ensemble était plus qu'incertaine. Si la stratégie est clairement formulée dans les discours, il reste à lui donner des contours clairs dans l'action.

Le projet annuel de performances insiste peu sur la stratégie de la DILA, sauf pour indiquer que la poursuite du développement de la diffusion numérique, sans pour autant abandonner l'édition traditionnelle et la diversification des produits, a inspiré la structuration du budget triennal 2011-2013.

La stratégie à long terme qui est suivie en matière d'édition publique et qui trace la voie au nouvel ensemble après la fusion, est de conforter le rôle d'éditeur public de référence de la direction de l'Information légale et administrative, héritière des marques éditoriales Journaux officiels (impartialité, fiabilité) et Documentation française (donner les éléments de compréhension du débat public).

La DILA a donc entrepris de mieux connaître le lectorat des publications de la Documentation française, de développer un modèle économique recherchant les synergies papier/internet, de diversifier les publics grâce à l'approfondissement et à la multiplication des partenariats.

Pour les éditions pour le compte des administrations et d'organismes publics, la stratégie éditoriale à moyen et long termes consiste à mettre en oeuvre une politique éditoriale soucieuse de maîtriser la production éditoriale de l'État, de combiner de façon optimale les supports papier et numérique et de toucher le public le plus large possible. L'objectif annoncé est donc de réinterroger en profondeur la politique éditoriale que la DILA/marque Documentation française mène en faveur et pour le compte des grands ministères et organismes publics, de voir dans quelle mesure elle doit et peut être réorientée pour servir au mieux la diffusion de la pensée et de l'action publique auprès du citoyen lecteur.

La volonté de capter une part plus importante de l'activité d'impression de l'État doit s'affirmer beaucoup plus nettement et faire l'objet d'orientations fortes s'imposant à certaines administrations publiques. La DILA a entrepris des démarches dans ce sens, notamment en direction du ministère des Finances et également du Conseil d'État. Cela étant, force est de reconnaître que la DILA aurait quelque difficulté à assurer l'impression du volume total traité par l'Éducation nationale ou ses opérateurs, le Centre national de documentation pédagogique ou le Centre national d'enseignement à distance. Par ailleurs, certains opérateurs, comme la Réunion des musées nationaux ou l'Institut géographique national, développent une production tellement spécifique qu'il apparaît difficile de leur substituer la DILA. Il convient donc préalablement de faire un inventaire des différentes publications des administrations réalisées ailleurs qu'à la DILA en distinguant les travaux de préparation et d'impression qui sont assurés par l'administration et ceux qui sont sous-traités.

Dans un premier temps, il est nécessaire de diminuer la sous-traitance, y compris pour l'activité de l'ancienne Documentation française. Questions internationales , revue de la Documentation française, est maintenant imprimée par les Journaux officiels. D'autres publications, déjà imprimées aux JO, comme Problèmes économiques ou La Documentation photographique , pourraient être préparées en prépresse par les JO. De ce point de vue, la création de la DILA peut entraîner un rapatriement vers les Journaux officiels de la charge de travail précédemment sous-traitée. Cette question des motifs de la sous-traitance est étudiée en groupe de travail qui associe la SACI-JO, les salariés de la DILA et la direction, ce qui est de bonne méthode.

Le processus de coopération prudente associant les compétences des salariés issus des deux anciennes directions a permis la ré-internalisation de certaines publications. Il permet d'envisager avec prudence et optimisme l'augmentation de la charge de travail.

En tout état de cause, dans ce domaine, il est important que l'Assemblée nationale donne l'exemple et l'on est en droit de s'étonner que ses impressions soient pour l'essentiel réalisées par des prestataires privés extérieurs à la DILA.

Le maintien des contrats de sous-traitance, qui est le fait de préventions envers l'édition et l'impression publiques, est la conséquence de fantasmes infondés.

La réflexion porte également sur la fourniture de nouveaux services, en particulier un projet de traduction de Légifrance en mandarin est à l'étude. Le système juridique chinois n'est pas stabilisé, alors que les autorités chinoises manifestent une prévention avérée envers la Common law anglo-saxonne. L'enjeu est juridique mais également notable en termes d'influence, pour la France.

Le décret du 11 janvier 2010 a institué un conseil d'orientation de l'édition publique et de l'information administrative (COEPIA), dont il est prévu qu'il exerce une fonction d'évaluation, d'expertise et de conseil dans les domaines de l'édition publique et les publications administratives, quel que soit leur support, l'information et le renseignement administratifs, la mise à disposition des données publiques. Il doit également veiller à la bonne allocation des moyens et à la qualité du service rendu à l'usager. Dans les faits, il n'apparaît pas que le conseil ait fait l'objet d'importantes sollicitations depuis sa création ni qu'il joue un rôle déterminant dans le processus de décision en matière de diffusion publique. Selon certains observateurs, son fonctionnement est opaque.

Enfin, les orientations stratégiques ne pourront aboutir que si leur préparation et leur mise en oeuvre sont accompagnées par la négociation, la concertation, et non par des mesures sociales contraignantes. Il faut réaffirmer l'importance et la pertinence du respect du contrat social intelligemment et patiemment construit. Cette observation s'applique au processus de mise en oeuvre d'un nouveau système de production éditoriale, après la résolution du problème posé par l'échec du projet NPPE.

II.- DES RECETTES DIFFICILEMENT PRÉVISIBLES

Les annonces constituent l'essentiel des recettes du budget annexe : elles sont évaluées à 170,3 millions d'euros en 2011 sur 203,5 millions d'euros. Les autres recettes ont représenté moins de 30 millions d'euros en 2009.

A.- DES RECETTES D'ANNONCES PRÉVUES EN BAISSE

En 2009, les recettes encaissées pour la direction des Journaux Officiels ont atteint 192,6 millions d'euros et sont supérieures de 13,8 millions d'euros à la prévision de LFI (178,7 millions d'euros), du fait du maintien d'un bon rythme d'encaissement. Pour autant, les inquiétudes exprimées sur la pérennité des recettes de ventes d'annonces ne sont pas dissipées. L'exercice 2009 a confirmé la baisse des annonces facturées, en quantité et en montants (182 millions d'euros facturés en 2009, à comparer à 185 millions en 2008) ; sauf pour le BOAMP, qui a connu une augmentation de recettes (92 millions d'euros en 2009 au lieu de 84,5 millions en 2008), et pour les annonces liées aux associations, tenues de publier les comptes des trois derniers exercices clos en 2009 (facturation supplémentaire de 1 million d'euros sur 2009). Les baisses attendues du BALO (5,3 millions d'euros en 2009 contre 8,9 millions en 2008) et du BODACC (77,7 millions d'euros en 2009 contre 87,7 millions en 2008) ont été effectivement constatées. L'écart de ces données avec le tableau ci-après s'explique principalement par des discordances entre les facturations et les encaissements.

Au 31 juillet 2010, les recettes d'annonces encaissées (62 % de la prévision) permettent d'envisager une amélioration des recettes au regard des prévisions de la loi de finances initiale.

RECETTES DES ANNONCES

(en millions d'euros)

Source : DILA.

Les prévisions triennales 2011-2013 traduisent une diminution des recettes d'annonces, sauf en 2011. Les prévisions de recettes budgétaires de 2011 ont été déterminées à partir des recettes encaissées en 2009, auxquelles a été appliqué un coefficient de baisse, au vu de la légère érosion de la facturation observée entre 2008-2009 et début 2010.

La diminution des recettes d'annonces attendues est essentiellement le fait du bulletin officiel des marchés publics (BOAMP) . La hausse des tarifs d'annonces de marchés de 5 % en 2009, ainsi qu'un réajustement annuel du tarif des annonces électroniques de marchés à procédure adaptée (passé de 55 euros en 2008 à 70 euros en 2010), a permis de compenser le transfert attendu de clientèle vers des annonces dématérialisées et la chute des annonces sur support papier. En 2010, l'abaissement du seuil des marchés pouvant être passés sans publicité ni mise en concurrence (seuil ramené à 4 000 euros au 1 ^er mai au lieu de 20 000 euros précédemment) a permis également d'améliorer l'activité du BOAMP et de réévaluer la prévision d'exécution 2010, qui passe de 84 millions d'euros à 87 millions. Cependant, les prévisions pour 2011-2013 (91 millions d'euros en 2011, 80,5 millions en 2012 et 80 millions en 2013) sont pessimistes : le contexte peu porteur de la commande publique et la concurrence des plates formes de dématérialisation privées et publiques, notamment celles qui mettent en ligne les dossiers de consultation des entreprises, avec un traitement complet de la procédure d'achat (réception des offres dématérialisées et publicité), ne permettent pas de prévoir le maintien sur les trois prochaines années des bons résultats de 2009 (80 millions d'euros en 2013 contre 88,7 millions en réalisation 2009), d'autant que l'application du régime de la TVA aux annonces se situant dans le domaine concurrentiel induirait une baisse prévisionnelle de recettes à compter de 2012, non compensable par des hausses tarifaires.

La loi du 4 août 2008 de modernisation de l'économie a prévu une dispense de publicité au BODACC pour l'immatriculation et les changements intervenant au cours de la vie de la société ; cet allégement s'applique à compter du 1 ^er avril 2009 à l'ensemble des sociétés à associé unique. Cependant, l'exécution 2009 a été meilleure que prévue (78,4 millions d'euros de recettes au lieu de 66,5 millions d'euros). La prévision 2010 réajustée des recettes du BODACC est portée à 74 millions au lieu de 69 millions initialement prévus en LFI. À la fin du premier semestre 2010, la baisse des annonces du BODACC se confirme, aussi bien pour les annonces encaissées que pour les annonces facturées. Le tendanciel 2011-2013 reflète les moindres recettes attendues pour le BODACC : elles s'élèveraient à 74 millions d'euros en prévision réajustée 2010, à 73,5 millions en 2011 et 73 millions en 2012 et 2013.

Les recettes du BALO (Bulletin des annonces légales obligatoires), du JO Lois et décrets et du JO Associations sont prévues comme globalement basses et stables.

Le Journal officiel est toujours à la merci d'évolutions de la réglementation qu'il ne peut maîtriser et qui font peser une menace permanente sur la pérennité de ses recettes, en particulier pour le BALO et le BODACC, même si en 2009 et probablement en 2010 les objectifs sont dépassés. Les deux principaux postes de recettes BOAMP et BODACC ne peuvent donner lieu à des prévisions certaines.

Enfin, l'application de la TVA collectée sur certaines annonces de marchés publics (marchés passés selon la procédure adaptée, marchés en dessous des seuils européens de publicité) prévue initialement pour 2011 a été reportée en 2012. Les effets attendus sur les recettes budgétaires du Budget annexe (10 millions d'euros) sont reportés d'autant : notamment la déductibilité nouvelle d'une partie de la TVA réglée aux fournisseurs de la DILA, estimée à 2,5 millions d'euros en 2012, diminuera d'autant les dépenses.

B.- LES AUTRES RECETTES SONT ALÉATOIRES

Les autres recettes sont constituées principalement par les ventes de publications et abonnements et les prestations et travaux d'édition.

Les produits hors annonces avaient été estimés en loi de finances initiale 2010 à 37,1 millions d'euros. Leur perception s'établit à 14 millions d'euros au 31 juillet 2010, soit une réalisation nettement inférieure à la prévision. Même si certains produits ne peuvent être encore imputés, comme des recettes exceptionnelles et aléatoires, on constate une diminution réelle des recettes, moins marquée sur les ventes d'éditions/abonnements/frais de port, plus marquée sur les travaux, prestations et ventes diverses, produits d'activités numériques, cessions de licences, etc. Les prévisions budgétaires pour 2011 ont été en conséquence revues à la baisse, à 33,2 millions. Cette prévision de niveau de recettes (30,7 millions d'euros hors valeurs à imputer) est globalement maintenue pour 2011 et 2012, alors que les abonnements aux périodiques JO devraient reculer en 2011 et 2012 et que les prévisions sont difficiles pour les ouvrages de la Documentation française.

III.- LES CRÉDITS DEMANDÉS

Le budget de la mission proposé pour 2011 est globalement stable par rapport à 2010, avec 193,2 millions d'euros de crédits de paiement à comparer à 192,9 millions d'euros en loi de finances initiale 2010. Le budget annexe présente pour 2011 une prévision d'exécution en excédent, de 10,3 millions d'euros. L'exécution 2010 a mis en évidence un écart de programmation des dépenses de rémunérations entre les deux programmes qui devrait se résoudre par un décret de virement et a été pris en compte pour l'établissement du projet de loi de finances 2011.

Ce projet de loi de finances pour 2011 est celui de la deuxième année de présentation du PAP selon la nouvelle nomenclature des programmes 623 et 624. On observe que cette présentation est perfectible sur le terrain de l'information donnée au Parlement. En particulier, la partie consacrée à la justification au premier euro récapitule les éléments de chaque poste sans expliquer le quantum des moyens demandés ni les variations qui peuvent être considérables par rapport à l'année précédente.

A.- LE PROGRAMME 623 ÉDITION ET DIFFUSION

Le programme 623 Édition et diffusion , destiné à supporter les charges budgétaires directes, en personnels, fonctionnement et investissement, des équipes travaillant sur les métiers dits de production, représente du point de vue des crédits d'autorisations d'engagement, 98,5 millions d'euros en 2011 contre 101 millions d'euros en loi de finances initiale pour 2010 (- 2,5 %) et 108,8 millions d'euros en crédits de paiement en 2011 contre 99,6 millions d'euros en loi de finances initiale 2010 (+ 9,2 %). L'augmentation globale des crédits de paiement est le fait des opérations courantes (+ 6,6 %) et surtout des opérations en capital (+ 30,9 %).

Cette augmentation imputable aux services extérieurs s'explique par le transfert sur le programme 623 des crédits de frais d'envoi du Journal Officiel qui étaient en 2010 sur le programme 624, la hausse des dépenses d'investissement (14 millions d'euros au lieu de 10,7 millions) étant liée principalement au paiement de la deuxième tranche de l'installation de la nouvelle rotative.

Le Rapporteur spécial a souhaité acquérir une appréciation plus directe de la réforme des centres interministériels de renseignement administratif (CIRA). Il a effectué le 3 mars 2010 une visite du nouveau centre de renseignement administratif de Metz dont le compte rendu a été fait dans le cadre du rapport sur le projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion pour l'année 2009 n° 2651 du 23 juin 2010. Il s'est rendu le 30 juin au Mans pour visiter la plate-forme de premier niveau dont les prestations sont assurées par la société privée B2S, titulaire du marché depuis janvier 2007. En 2009, Allo Service Public 39 39 a reçu 1 715 000 appels dont 1 516 000 ont été traités (ce qui représente un taux de qualité de service de 88 %). Sur ce total, 56 % des appels ont été entièrement traités en premier niveau et 44 % « escaladés » vers les plateformes de deuxième niveau du 39 39, à savoir Centre impôt service, Info-service consommation et les CIRA.

Le Rapporteur spécial a particulièrement apprécié l'entretien qu'il a pu avoir avec les opératrices qui ont manifesté un dévouement élevé et la fierté qu'elles ont à accomplir une mission de service public. Il apparaît que des améliorations sont à rechercher dans la fluidité des transferts des appels téléphoniques au centre de second niveau de Metz.

Le Rapporteur spécial a manifesté un vif intérêt pour une expérimentation de renvoi d'appels téléphoniques à partir de préfectures. L'expérimentation a porté sur la faculté donnée aux standards de trois préfectures (deux de taille importante, dans l'Hérault et la Haute-Garonne) et une de taille moindre (dans le Doubs) de pouvoir transférer au 39 39, sans rupture de communication, les appels des usagers exposant une demande relevant du renseignement généraliste (c'est-à-dire non liée à un traitement de dossier déjà en cours d'instruction) dans le but d'une part de soulager les services fonctionnels préfectoraux (services des cartes grises, du permis de conduire...) et, d'autre part, de réduire la saturation des standards. Les appels de type généraliste provenant des trois préfectures représentent environ 90 à 110 appels par jour, presque tous renvoyés à la plate forme de premier niveau. Plus de 27 000 appels ont été traités en 2009. L'expérimentation va être étendue à deux autres préfectures en 2010. Compte tenu de l'amélioration de la qualité de service à l'usager (taux effectif de réponse, homogénéité de la réponse au plan national...), un transfert des appels généralistes des standards de préfectures vers le 39 39 serait souhaitable. La mesure de l'effet réel sur les services pourrait être quantifiée de manière plus juste et les effets d'échelle en termes d'économies budgétaires réellement mesurés. Cette perspective se heurte, selon la DILA, à l'absence de moyens supplémentaires pour le renseignement administratif téléphonique, le ministère de l'Intérieur considérant que ce transfert de charges ne serait pas en fait générateur d'économies et ne devrait pas entraîner de transferts d'emplois.

B.- LE PROGRAMME 624 PILOTAGE ET ACTIVITÉS DE DÉVELOPPEMENT DES PUBLICATIONS

Les dotations du programme 624 diminuent par rapport à la loi de finances initiale 2010 retraitée pour les opérations courantes et en diminution pour les opérations en capital et sont prévues à 84,3 millions d'euros d'autorisations d'engagement (- 14,3 %) et à 84,4 millions d'euros de crédits de paiement
(- 9,5 %).

Le programme s'organise en deux actions 01 Pilotage, modernisation et activités numériques et 02 Promotion et distribution des publications .

L'action 01 retrace les charges liées aux activités de la direction, des services de support (administratifs, comptables, financiers et des moyens généraux) et aux activités informatiques. Elle concentre également les dépenses communes de personnels de l'ex-DJO et de la SACI liées aux plans sociaux (indemnités et allocations versées aux anciens personnels de la DJO et de la SACI entrés dans les dispositifs de départs anticipés CAAPAT et RECAPS) et à la gestion de la caisse des pensions.

L'action 02 concentre les activités de développement commercial, marketing et distribution.

Les dépenses de personnel sont globalement stables, l'essentiel des diminutions de dotations étant imputable au transfert sur le programme 623 des crédits de frais d'envoi du Journal officiel.

Au total, les sujets de préoccupation exprimés l'an dernier ne sont que partiellement dissipés. La réaffirmation de la mission d'imprimeur, d'éditeur et de diffuseur de référence de l'État, qui sera celle de la nouvelle direction, comme l'achat effectif d'une nouvelle rotative, qui doit lui permettre d'assurer cette mission, est à saluer.

De même, il convient de prendre acte de l'effectivité du rapprochement des deux structures au premier semestre 2010 et de l'association des salariés et de la SACI-JO aux processus de décision tendant à faire diminuer la sous-traitance.

À rebours, la création de la direction de l'Information légale et administrative s'est traduite par des suppressions d'effectifs au-delà des prévisions, tendance qui devrait perdurer les prochaines années.

Alors que la pérennité des recettes est toujours incertaine, la modernisation de l'information administrative doit passer par le maintien d'un dialogue social de qualité.

2. Débats Assemblée nationale du 16 novembre 2010

Débats AN première lecture

Troisième séance du mardi 16 novembre 2010

Budget annexe «Publications officielles et information administrative»

M. le président. J'appelle les crédits de budget annexe « Publications officielles et information administrative », inscrits à l'état C.

M. le président. Je mets aux voix les crédits du budget annexe « Publications officielles et information administrative » inscrits à l'état C.

(Les crédits du budget annexe « Publications officielles et information administrative » sont adoptés.)

M. le président. Nous avons terminé l'examen des crédits relatifs à la direction de l'action du Gouvernement, aux publications officielles et à l'information administrative.

Voir l'ensemble des débats sur la mission « Direction de l'action du gouvernement - Publications officielles et information administrative »

Voir le rapport de M. Jean-Pierre Brard .

3. Rapport Sénat n° 111 tome III (2010-2011) annexe 33

Voir le rapport de M. Bernard Vera

4. Débats Sénat première lecture du 2 décembre 2010

Séance du jeudi 2 décembre 2010

M. le président. Nous allons procéder au vote des crédits du budget annexe « Publications officielles et information administrative », figurant à l'état C.

ÉTAT C

M. le président. Je n'ai été saisi d'aucune demande d'explication de vote avant l'expiration du délai limite.

Je mets aux voix ces crédits.

(Ces crédits sont adoptés.)

M. le président. Nous avons achevé l'examen des crédits du budget annexe « Publications officielles et information administrative ».

Voir l'ensemble des débats sur la mission Publications officielles et information administrative

B. BUDGET ANNEXE : CONTRÔLE ET EXPLOITATION AÉRIENS

1. Rapport Assemblée nationale n° 2857 tome III (2010-2011) annexe 15

Rapport de M. Charles de Courson, rapporteur spécial, sur le site de l'Assemblée nationale

2. Débats Assemblée nationale du 9 novembre 2010

Troisième séance du mardi 9 novembre 2010

Budget annexe « Contrôle et exploitation aériens »

M. le président. J'appelle les crédits du Budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » inscrits à l'état C.

M. le président. Je mets aux voix les crédits du budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » inscrits à l'état C.

(Le budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » est adopté.)

3. Débats Sénat première lecture du 26 novembre 2010

BUDGET ANNEXE : CONTRÔLE ET EXPLOITATION AÉRIENS

M. le président. Nous allons procéder à l'examen des crédits du budget annexe « Contrôle et exploitation aériens », figurant à l'état C.

État C

M. le président. L'amendement n° II-30 rectifié, présenté par M. Fortassin, au nom de la commission des finances, est ainsi libellé :

Modifier comme suit les crédits de la mission et des programmes :

La parole est à M. le président de la commission des finances.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. Cet amendement a été proposé à la commission des finances par notre excellent collègue François Fortassin, qui regrette beaucoup de ne pas être parmi nous ce soir pour le défendre lui-même avec la conviction qu'on lui connaît. Je vais donc m'efforcer de le suppléer.

Il lit fidèlement l'objet de l'amendement. Ce texte figure également mot pour mot dans le rapport.

Cet amendement a pour objet de réduire le montant des mesures de revalorisation catégorielle, en particulier pour les agents du contrôle aérien.

Le projet de budget du BACEA fait état de 7,8 millions d'euros de mesures de revalorisation catégorielle, à comparer à un impact du schéma d'emploi de 8,7 millions d'euros, correspondant à la suppression de 188 équivalents temps plein en 2011. Le « retour catégoriel » semble donc très supérieur à la norme de 50 % qui doit prévaloir pour l'ensemble des services de l'État. Le projet annuel de performances explique la différence par « la non-consommation partielle de l'enveloppe catégorielle prévue par la loi de finances pour 2010 », sans autre précision. On peut cependant s'interroger sur les raisons de cette non-consommation et sur la légitimité d'en budgéter d'emblée le solde correspondant en 2011.

Le contexte social et économique de ce budget annexe est troublé par la crise et par les grèves des contrôleurs aériens.

La Cour des comptes a mis en évidence à plusieurs reprises, en particulier dans son dernier rapport public annuel, l'opacité de l'organisation du travail des contrôleurs, avec des vacations longues et peu nombreuses et un système de « clairances » qui réduit sensiblement le temps de travail effectif, estimé à cent jours par an. Elle a également montré l'étendue des avantages et l'insuffisance de contreparties négociées dans les protocoles sociaux : surenchère entre corps techniques, extension aux autres agents des mesures obtenues par les contrôleurs aériens, réductions d'effectifs trop modestes.

La part des dépenses de personnel a donc augmenté - je rappelle qu'elle était de 58,7 % en 2006 et qu'elle atteint 60,4 % des dépenses courantes en 2009, amortissements inclus - alors que les effectifs diminuent. Elle contribue ainsi à la situation financière très tendue du budget annexe. La dette nette de ce budget a en effet augmenté de plus de 20 % en 2009, ce que la crise ne saurait, à elle seule, justifier.

Le nouveau protocole de négociation conclu en juillet dernier a, certes, marqué des avancées. Un dispositif de vérification des présences des contrôleurs aériens sur le lieu de travail a été mis en place en juin 2010 et certaines primes des personnels techniques seront gelées en 2010 et 2011. L'effort paraît cependant insuffisant au regard des enjeux économiques et financiers du budget annexe.

Le montant de 1,27 million d'euros qu'il est proposé de supprimer sur l'action 1, Ressources humaines et management, du programme 613, Soutien aux prestations de l'aviation civile, correspond à un strict retour catégoriel de 50 % au prorata des effectifs du corps des ingénieurs du contrôle de la navigation aérienne, ou INCA. Ces ingénieurs représentaient ainsi, en 2010, 37 % des équivalents temps plein travaillé du budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » avec 4 257,2 équivalents temps plein travaillé.

Je crois pouvoir dire que cet amendement tire son inspiration du fait que certains d'entre nous, usagers de l'aéronautique, ont eu à subir des grèves fort désagréables.

M. Albéric de Montgolfier. Eh oui !

M. Bruno Sido, rapporteur pour avis. Trop c'est trop !

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. C'est donc un signal que François Fortassin et la commission des finances a souhaité adresser au corps des contrôleurs aériens.

M. Albéric de Montgolfier. Très bien !

M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?

M. Thierry Mariani, secrétaire d'État. Monsieur le président de la commission des finances, vous avez repris une partie de l'argumentation de François Fortassin.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. Non, l'intégralité !

M. Thierry Mariani, secrétaire d'État. Nous en avions déjà eu un avant-goût lors de son intervention au cours de la discussion générale, qu'il avait d'ailleurs dû abréger pour prendre l'avion pour Lourdes.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. Les vols ont bien fonctionné ce soir !

M. Thierry Mariani, secrétaire d'État. J'espère qu'il est bien arrivé. (Sourires.)

Avant tout, il faut rappeler que le protocole de la DGAC est de trois ans et couvre la période 2010 à 2012. En raison du contexte économique encore difficile, une part importante des mesures prévues dans cet accord n'aura d'effet qu'en 2012. Toutefois, il convient de noter que les recettes devant les financer respectent aujourd'hui strictement la règle du retour catégoriel de 50 % pour les années 2011 à 2012, le solde étant apporté par un report de crédits catégoriels non consommés en 2010.

Il ne serait pas juste de pointer du doigt les contrôleurs aériens, car la DGAC, faut-il le rappeler, aura supprimé 278 emplois d'INCA pour la période 2009-2013, dont 84 avant la mise en place de la RGPP. Au total, c'est donc plus de 700 emplois que la DGAC aura supprimé de ses effectifs budgétaires. Si l'effort peut être jugé insuffisant par certains, il n'en est pas moins réel.

Vous l'avez vous-même souligné, les barèmes des primes des personnels techniques seront gelés en 2011, comme en 2010.

Par ailleurs, vous l'avez également rappelé, un dispositif de contrôle des présences des contrôleurs aériens a enfin été mis en place.

La progression de la masse salariale du budget annexe de l'aviation civile diminuera de 1,2 % en 2011 par rapport à 2010 et augmentera de 1,2 % en 2012 et de 0,8 % en 2013, alors que le taux du CAS « Pensions » passera de 65,7 % en 2011 à 67,9 % en 2012 et à 71,7 % en 2013.

Enfin, un certain nombre d'actions sont entreprises pour crédibiliser cette réduction des effectifs : regroupement des approches, suppression des bureaux d'information aéronautique et mutualisation des fonctions support.

L'exaspération que vous avez ressentie était bien compréhensible, et je dois dire que je l'ai partagée en tant qu'usager. Cela étant, je crois que le signal a été perçu.

Compte tenu du fait que le message est passé et qu'un réel effort a été accompli dans le sens que vous souhaitiez, je vous serais reconnaissant de bien vouloir retirer cet amendement.

M. le président. Monsieur le président de la commission des finances, l'amendement n° II-30 rectifié est-il maintenu ?

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. J'ai été attentif à toutes les précisions que vous venez de nous apporter, monsieur le secrétaire d'État. D'ailleurs, vous l'avez compris, nous n'avons d'autres préoccupations que d'aider le Gouvernement à maîtriser la dépense publique.

Le rapport de la Cour des comptes est sans ambiguïté et ses recommandations doivent nécessairement être suivies d'effets. Les rapports de cette institution n'ont en effet pas vocation à remplir les placards, sinon autant la supprimer.

Mme Nathalie Goulet. Surtout pas !

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. Je ne sous-estime pas l'ampleur des mesures que vous avez prises sous le contrôle du directeur général, c'est un premier pas. Reste que nous devons également faire passer un message aux contrôleurs aériens : nous attendons d'eux un service. L'opinion publique est en droit de connaître les conditions dans lesquelles ils travaillent : le nombre de jours de présence, le nombre d'heures effectuées. Ceux-ci accomplissent sans aucun doute une tâche très difficile, délicate, mais l'opacité dans laquelle ce corps évolue doit cesser.

Il existe maintenant un pilotage.

M. Albéric de Montgolfier et M. Bruno Sido, rapporteur pour avis. Un contrôle !

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. Je m'en réjouis.

Je n'ai pas pu joindre M. Fortassin, mais je pense qu'il aurait accédé à votre souhait. Je vais donc retirer l'amendement, mais sachez que nous resterons vigilants.

M. le président. L'amendement n° II-30 rectifié est retiré.

Nous allons procéder au vote des crédits du budget annexe « Contrôle et exploitation aériens », figurant à l'état C.

Je n'ai été saisi d'aucune demande d'explication de vote avant l'expiration du délai limite.

Je mets aux voix ces crédits.

(Ces crédits sont adoptés.)