Travaux de la commission des affaires culturelles

Table des matières



Mercredi 29 octobre 2003

- Présidence de M. Jacques Valade, président -

Audiovisuel - Contrat d'objectifs et de moyens de France Télévisions - Audition de M. Marc Tessier, président de France Télévisions, accompagné de MM. Christopher Baldelli, directeur général de France 2, Rémy Pfimlin, directeur général de France 3, et Jean-Pierre Cottet, directeur général de France 5

Au cours d'une première séance tenue dans la matinée, la commission a procédé à l'audition de M. Marc Tessier, président de France Télévisions, accompagné de MM. Christopher Baldelli, directeur général de France 2, Rémy Pfimlin, directeur général de France 3, et Jean-Pierre Cottet, directeur général de France 5, sur l'exécution du contrat d'objectifs et de moyens de France Télévisions.

M. Jacques Valade, président, a rappelé que cette audition était organisée en application de l'article 53-II de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication, mais que des sujets plus larges, tenant à l'actualité audiovisuelle, seraient également abordés.

M. Marc Tessier a indiqué que cette audition revêtait une importance particulière pour la direction de France Télévisions en ce qu'elle permettait, non seulement d'évaluer, à l'aune des objectifs définis par le contrat d'objectifs et de moyens, l'évolution des performances du groupe au cours de l'année écoulée, mais également d'évoquer, devant la représentation nationale, les inflexions que ce même contrat était appelé à connaître dans les mois à venir. Il a en effet annoncé que des discussions étaient en cours entre France Télévisions et le Gouvernement afin de préparer, pour la période 2004-2005, un avenant à l'actuel contrat.

Il a rappelé que la mise en place du contrat d'objectifs et de moyens visait en premier lieu à fixer des objectifs précis à France Télévisions, pour la période 2000-2005, en matière de programmes. Au regard des différents indicateurs retenus, et notamment ceux destinés à apprécier la diversité des programmes proposés par les chaînes du service public, il a souligné que le groupe avait, comme en 2001, pleinement rempli ses engagements.

Au-delà de cet aspect éditorial, il a observé que le contrat avait également défini des objectifs financiers visant à moderniser le mode de contrôle de l'actionnaire sur la gestion du groupe, l'approche budgétaire utilisée auparavant permettant difficilement au groupe d'accroître sa capacité d'autofinancement afin d'assurer son développement et la progression régulière de la part de ses ressources consacrées aux programmes.

Dans ce cadre, il a précisé que France Télévisions poursuivait ses efforts en matière de productivité et que le plan baptisé « synergia », présenté au conseil d'administration de France Télévisions le 11 avril 2002, avait permis de dégager 24 millions d'euros d'économies.

Evoquant le développement du groupe, il a souligné que le Gouvernement avait souhaité apporter d'importantes modifications aux dispositions du contrat d'objectifs et de moyens traitant de cet aspect. En effet, il a rappelé que si la future diffusion de France 5 24h/24h sur le réseau numérique terrestre n'avait pas été remise en cause, le Gouvernement devait encore déterminer l'identité des futures chaînes publiques diffusées sur les trois canaux attribués à France Télévisions dans le cadre du prochain lancement de la télévision numérique de terre (TNT). Il a précisé que ces canaux, s'ils devaient être attribués, le seraient certainement à des chaînes publiques thématiques existantes et non à de nouvelles chaînes publiques, comme cela fut un certain temps envisagé.

Compte tenu de ces évolutions, il a annoncé que le groupe avait défini de nouvelles priorités pour assurer son développement et répondre de manière toujours plus efficace à ses obligations de service public.

Prenant acte de l'abandon du projet visant à créer huit chaînes numériques régionales diffusées sur le réseau numérique terrestre, M. Marc Tessier a annoncé que le volume horaire des programmes régionaux proposés par France 3 serait doublé au cours des prochaines années. Il a indiqué que cette évolution s'était déjà traduite par l'élargissement de la tranche horaire du 19/20.

De même, et conformément au souhait exprimé par le Gouvernement, il a assuré que le développement du sous-titrage constituait désormais une priorité pour les différentes chaînes du groupe afin de renforcer l'accessibilité des programmes du service public pour les sourds et malentendants.

Il a enfin affirmé qu'un effort particulier serait réalisé dans le domaine des émissions culturelles, l'objectif fixé étant que le taux d'augmentation des ressources consacrées à ce type de programmes soit, chaque année, deux fois supérieur à l'augmentation de la redevance.

A la suite de cet exposé, un débat s'est engagé.

M. Louis de Broissia, rapporteur pour avis des crédits de l'audiovisuel, a souhaité savoir si des indicateurs permettant de mesurer le degré de satisfaction des téléspectateurs de France Télévisions allaient être mis en place.

Après avoir indiqué que la gestion globale du groupe ne pouvait que recueillir son approbation, il a demandé si ces bons résultats seraient suffisants pour financer les nouveaux défis que représentent, pour les chaînes du service public, le déploiement de la télévision numérique terrestre et la mise en place de la future chaîne d'information internationale.

Il a souhaité que le service public, dans sa relation de l'information quotidienne, ne verse pas systématiquement dans le catastrophisme et mette en valeur, lorsque cela est possible, les aspects positifs de la société française.

Il a enfin demandé si la poursuite du plan d'économies engagé par France Télévisions était compatible avec la résorption de l'emploi précaire devant être effectuée par les différentes chaînes du service public.

Evoquant d'abord la prochaine création de la chaîne d'information internationale, Mme Danièle Pourtaud, rapporteur pour avis des crédits de l'action culturelle extérieure, a fait part de ses interrogations quant à l'existence d'éventuelles complémentarités entre France Télévisions et TF1, associés pourtant dans cette entreprise par le Gouvernement, et a souhaité connaître les modalités de financement du projet.

Elle a ensuite demandé des précisions sur le nombre d'écrans de parrainages diffusés par les chaînes de France Télévisions et sur les conséquences pour les chaînes du groupe de l'ouverture programmée des secteurs interdits de publicité télévisée.

Elle s'est également inquiétée du peu d'efforts réalisés par France 2 en matière d'animation.

Elle s'est interrogée sur les raisons permettant à France 3 de sortir les ressources destinées aux programmes régionaux de l'assiette utilisée pour déterminer ses obligations de production.

Se félicitant enfin de la progression spectaculaire de l'audience de France 5, elle a néanmoins souhaité que la chaîne fasse un effort supplémentaire en matière de diffusion de programmes relatifs à la science et aux techniques.

M. Pierre Laffitte a regretté que France 2 ne diffuse pas suffisamment d'émissions scientifiques aux heures de grande écoute, et souhaité que l'Académie des sciences puisse bénéficier d'un droit de réponse lorsque d'importantes erreurs scientifiques étaient commises dans les émissions télévisées du service public. Il a voulu connaître les projets de France Télévisions concernant la diffusion des programmes télévisés sur l'internet à grand débit.

M. André Vallet, après s'être déclaré surpris par la domination régulière et continue de TF1 en matière d'audience, s'est félicité des efforts réalisés par France Télévisions, non sans succès, pour se démarquer des programmes proposés par les chaînes privées concurrentes. Il a néanmoins regretté que le journal télévisé de France 2 ait parfois trop tendance à se focaliser sur les faits divers et a souhaité connaître les raisons justifiant une telle ligne éditoriale.

Il s'est enfin interrogé sur les efforts envisagés par France Télévisions concernant la programmation musicale et la diffusion des rencontres sportives, celles de football en particulier.

M. Henri Weber a lui aussi tenu à saluer les efforts accomplis par France Télévisions pour affirmer sa spécificité à l'égard des chaînes privées et remplir efficacement ses missions de service public. Il a néanmoins indiqué qu'il serait utile que les objectifs quantitatifs utilisés pour évaluer la diversité de la programmation soient accompagnés d'obligations concernant les horaires de diffusion de chacune des émissions.

Il a également insisté sur la situation préoccupante de la production hexagonale de fictions, qui serait quantitativement très inférieure à celle de ses homologues européens, mais également inférieure à celle des années précédentes. Après avoir rappelé que les fictions, et notamment les séries, étaient très prisées par les téléspectateurs, il a souhaité connaître les raisons de cette spécificité française.

M. Jack Ralite a indiqué que la mise en avant systématique du caractère spectaculaire de l'information était de nature à discréditer le traitement des faits réalisé par la télévision. Il a vivement souhaité l'organisation d'un débat sur le statut des intermittents sur une chaîne publique. Il s'est enfin interrogé sur les conséquences d'une évolution des règles encadrant la publicité à la télévision.

Après avoir, à son tour, salué les résultats obtenus par France Télévisions, M. Philippe Richert a souhaité que la relation des faits divers dans les journaux télévisés soit améliorée. Rappelant que le Gouvernement avait proposé dans le projet de loi de finances pour 2004 des mesures visant à lutter efficacement contre la fraude à la redevance, il a attiré l'attention de ses collègues sur la nécessité de prendre position en la matière et d'améliorer le dispositif adopté par l'Assemblée nationale.

Répondant aux différents intervenants, MM. Marc Tessier, Christopher Baldelli, Rémy Pfimlin et Jean-Pierre Cottet ont notamment apporté les précisions suivantes :

- l'emploi précaire, s'il permet une certaine souplesse dans la gestion du personnel du groupe, est coûteux pour France Télévisions. Concernant plus particulièrement les intermittents, ce coût a fortement augmenté en raison de la hausse des cotisations patronales versées à l'UNEDIC. Comme l'a exigé le ministre de la culture et de la communication, France Télévisions fait actuellement procéder à des vérifications concernant le recours à l'intermittence, afin de limiter les abus. Toutefois, il convient de rappeler que le recours à de tels emplois est rendu nécessaire par la possibilité offerte aux chaînes de France Télévisions, et notamment à France 3, de recourir à leurs propres moyens de production pour la réalisation de certains programmes ;

- concernant le lancement de la chaîne d'information internationale, le rapport Brochand a proposé de fédérer les deux principaux acteurs de l'audiovisuel français. Ce partenariat, en vertu duquel TF1 et France Télévisions seront traités sur un pied d'égalité, a été approuvé par le Gouvernement.

Cette situation est fondamentalement différente de celle qui prévalait dans le bouquet satellitaire TPS, largement dominé par les intérêts des groupes privés, à savoir TF1 et M6 et au sein duquel France Télévisions ne détenait que 8,75 % du capital.

Cette association public-privé devrait pouvoir fonctionner efficacement. En effet, France Télévisions et TF1 ne sont pas en concurrence sur le marché international et la création d'une chaîne d'information haut de gamme destinée au public étranger paraît pouvoir mobiliser efficacement les énergies ; l'équipe de direction sera nommée conjointement par les deux groupes et définira très librement la ligne éditoriale de la chaîne, l'Etat, quant à lui, déterminera les modalités de financement d'une chaîne qui ne pourra compter que sur de faibles ressources commerciales, et fixer les règles destinées à régir son fonctionnement ;

- France Télévisions respecte scrupuleusement les règles régissant les opérations de parrainage. Néanmoins, il convient de reconnaître que, si le nombre d'espaces de parrainages n'a pas augmenté en volume, la baisse de la durée des écrans publicitaires sur les chaînes du service public les a fortement valorisés auprès des annonceurs ;

- il serait irréalisable d'inclure les budgets de développement des programmes régionaux de France 3 dans l'assiette servant à déterminer les obligations de production de la chaîne. Les reproches formulés à l'égard de France Télévisions concernant son absence d'efforts en matière d'animation sont injustifiés. En effet, s'il est vrai que France 2 a donné la priorité à la production et à la diffusion de fictions destinées à la jeunesse, France 3 et France 5 respectent leurs obligations en matière d'animation. Les difficultés actuelles du secteur de l'animation sont plutôt liées à la diminution des coproductions internationales et notamment avec le Canada ;

- France Télévisions n'a pas encore de données chiffrées permettant de quantifier les conséquences de l'ouverture des secteurs interdits à la publicité sur les recettes commerciales des différentes chaînes du groupe. L'ouverture au 1er janvier 2007 du secteur de la distribution nécessite toutefois d'accélérer la régionalisation de France 3 pour profiter de l'intérêt que les annonceurs ne manqueront pas de porter prochainement aux programmes locaux ;

- France 5 consacre chaque année entre 10 % et 15 % du temps d'antenne de son canal hertzien aux programmes traitant des sciences et des techniques, qui remportent d'ailleurs d'importants succès en termes d'audience. La chaîne a cependant décidé d'accroître ses efforts dans ce domaine en lançant sur le câble et le satellite un magazine mensuel d'une heure et demie consacré à ces sujets et en diffusant, sur sa future « webTV » baptisée « le site », des entretiens et des portraits de scientifiques majeurs ;

- en moyenne annuelle, TF1 connaît une audience supérieure d'un tiers à celle de France 2. Néanmoins, il convient de garder à l'esprit que les programmes diffusés par France 2 en première partie de soirée se classent devant ceux de TF1 une cinquantaine de fois par an, alors que le budget dont dispose TF1 est très supérieur à celui de France 2 ;

- si les faits évoqués dans les journaux télévisés peuvent paraître parfois traumatisants, il convient néanmoins, pour des raisons de crédibilité, de ne pas les ignorer et de les relater le plus fidèlement possible. Le problème tient au fait que, au même titre que les journaux télévisés des chaînes concurrentes, ceux proposés par France 2 ont un format contraignant ne permettant pas de mettre systématiquement en perspective ces faits divers. C'est pourquoi les chaînes de France Télévisions, en ouvrant de très larges espaces de débats, ont pour mission de revenir sur ces événements dans un contexte plus propice à leur compréhension par le plus grand nombre. D'autre part, s'il convient effectivement de mettre en valeur les événements tendant à valoriser les différents territoires de France sur les chaînes de télévision publiques, comme l'implantation d'une entreprise, il ne faut pas tomber dans la publicité clandestine, sévèrement sanctionnée par le Conseil supérieur de l'audiovisuel ;

- si, en matière de football, France Télévisions retransmet encore la Coupe de la Ligue et certains matchs du Championnat d'Europe des nations, le groupe n'a plus les moyens de participer aux enchères concernant l'attribution des droits de diffusion du Championnat de France ou de la Ligue des champions ;

- France Télévisions, conformément aux obligations du contrat d'objectifs et de moyens, a augmenté au cours des dernières années ses investissements en matière de production de fictions. Les écarts constatés avec les autres pays européens sont liés à la relative faiblesse du nombre de séries lancées sur les antennes françaises ;

- les programmes de France Télévisions devraient prochainement être accessibles par ADSL ;

- France 5 a d'ores et déjà décidé de supprimer les écrans publicitaires diffusés avant et après les émissions destinées à la jeunesse. Concernant les autres chaînes du service public, une telle décision demanderait un effort financier important afin de compenser le manque à gagner lié à l'absence de recettes commerciales.

Contrôle de l'application des lois au 30 septembre 2003. Communication

Rappelant que, conformément aux instructions du Bureau du Sénat, les commissions permanentes étaient appelées, chaque année, à dresser un bilan de la publication des textes d'application des lois relevant de leur domaine de compétence, M. Jacques Valade, président, a considéré que cet exercice était fondamental, même si son exposé pouvait paraître fastidieux. Il a indiqué qu'il ne se livrerait pas à une présentation exhaustive des textes d'application, un document de synthèse étant annexé au bulletin des commissions.

Il a tout d'abord constaté qu'au cours des douze derniers mois, la commission des affaires culturelles avait connu une activité législative importante et vu la publication de six lois relevant de sa compétence :

- loi n° 2002-1578 du 30 décembre 2002 modifiant l'article 43 de la loi n° 84-610 relative à l'organisation et à la promotion des activités physiques et sportives ;

- loi n° 2003-339 du 14 avril 2003 portant ratification de l'ordonnance n° 2000-549 du 15 juin 2000 relative à la partie législative du code de l'éducation ;

- loi n° 2003-400 du 30 avril 2003 relative aux assistants d'éducation ;

- loi n° 2003-517 du 18 juin 2003 relative à la rémunération au titre du prêt en bibliothèque et renforçant la protection sociale des auteurs ;

- loi n° 2003-707 du 1er août 2003 modifiant la loi n° 2001-44 du 17 janvier 2001 relative à l'archéologie préventive ;

- loi n° 2003-708 du 1er août 2003 relative à l'organisation et à la promotion des activités physiques et sportives.

M. Jacques Valade, président, a cependant observé que le rythme de parution des textes réglementaires, qui avait connu une accélération sur la période 2001-2002, dans un contexte lié au changement de législature, s'était ralenti l'an dernier et n'était pas à la mesure du rythme législatif imposé à la commission au cours du premier semestre 2003.

Evoquant tout d'abord le secteur de la culture, il déploré que la loi d'origine sénatoriale du 4 janvier 2002 relative aux établissements publics de coopération culturelle (EPCC) ne soit toujours pas applicable, en dépit des efforts réitérés de son rapporteur, M. Ivan Renar, le décret nécessaire à la création d'EPCC à caractère administratif n'étant pas paru.

Il a émis le voeu que la loi du 18 juin 2003 relative à la rémunération au titre du droit de prêt en bibliothèque et renforçant la protection sociale des auteurs, qui nécessite quatre décrets, s'applique plus rapidement, tout en soulignant que les dispositions relatives aux rabais consentis par les libraires pour les achats des collectivités étaient d'application directe.

Il s'est enfin inquiété de la parution des décrets d'application de la loi du 1er août 2003 relative à l'archéologie préventive, pour laquelle la situation est encore plus complexe : certaines dispositions nécessitent l'adaptation des décrets pris pour l'application de la loi de 2001, qui n'a pas été abrogée, et d'autres exigeront de nouveaux décrets, qu'il s'agisse de l'ouverture des opérations de fouilles à de nouveaux opérateurs ou de l'agrément d'opérateurs autres que l'Institut national de recherches archéologiques préventives (INRAP). M. Jacques Valade, président, a émis le voeu que ces mesures soient rapidement prises, la situation sur le terrain étant très tendue.

Dans le secteur de l'éducation, où subsiste un stock important de dispositions anciennes non applicables, il s'est félicité de la célérité avec laquelle le Gouvernement avait publié, un mois après sa promulgation, le décret et l'arrêté permettant de rendre applicable la loi relative aux assistants d'éducation et d'engager les procédures de recrutement pour la rentrée scolaire. Il a rappelé que, de façon exceptionnelle, le rapporteur avait pu bénéficier, lors de la période d'examen du texte, de l'avant-projet de loi de décret, et que son contenu avait fait l'objet d'engagements du ministre chargé de l'éducation en séance publique.

Il a suggéré que cette pratique exemplaire soit davantage développée, dans la mesure où elle accélère la mise en oeuvre de la loi.

Mais il a déploré que dans ce secteur important, qui fait aujourd'hui l'objet d'un débat national, cinq lois ne soient toujours pas applicables et qu'il manque encore douze décrets et trois arrêtés. Il a notamment rappelé que demeurait partiellement inapplicable la loi d'origine sénatoriale du 15 décembre 1998 relative au contrôle de l'obligation scolaire. Il a également regretté l'inapplicabilité de plusieurs dispositions importantes de la loi sur l'enseignement supérieur du 26 janvier 1984, pourtant adoptée après déclaration d'urgence, alors qu'un nouveau projet de loi relatif aux universités était annoncé.

Abordant le secteur de la communication, M. Jacques Valade, président, a noté que deux décrets en Conseil d'Etat pris pour l'application des articles 51 et 54 de la loi du 30 septembre 1986 étaient encore attendus, le premier approuvant le cahier des charges de TDF et le second relatif au droit de grève dans cette société et les autres sociétés de programme. Il a constaté que ces dispositions venant d'être abrogées lors de l'adoption en première lecture au Sénat du projet de loi relatif à France Telecom, ces décrets devenaient sans objet.

M. Louis de Broissia a souligné que cette péripétie n'inciterait pas les services à se hâter en la matière, l'histoire leur donnant raison a posteriori.

La situation n'est guère meilleure pour la loi du 1er août 2000, qui prévoyait la publication d'une quinzaine de décrets, auxquels s'ajoutaient les textes nécessaires à la mise en place de France Télévisions. Alors qu'un effort avait été constaté l'an dernier avec la publication de plusieurs textes relatifs à la réorganisation du secteur public de l'audiovisuel, à la révision des obligations des diffuseurs et à l'élaboration du cadre réglementaire de la TNT, un seul décret a été publié, le 4 juillet 2003, relatif à la répartition du coût du réaménagement des fréquences. M. Jacques Valade, président, a cité parmi les nombreuses dispositions non encore appliquées, celles relatives à la création d'un Conseil consultatif des programmes, à la retransmission des événements majeurs, notamment sur le plan sportif, ou à la détermination de proportions minimales de services en langue française assurés par les distributeurs sur le câble ou le satellite.

De même, alors que la loi prévoyait le dépôt par le Gouvernement sur le bureau des assemblées de neuf rapports, quatre seulement ont été publiés à ce jour. Le président s'est interrogé, au vu de ces statistiques, sur le bien-fondé de la multiplication des rapports dans les textes législatifs.

Dans le domaine de la recherche, il a constaté que la situation s'était améliorée avec la parution le 7 novembre 2002 d'un décret portant dispositions générales applicables aux agents non titulaires recrutés dans les services d'activités industrielles et commerciales (SAIC) des établissements publics d'enseignement supérieur. Mais il a déploré que, plus de trois ans après le vote de la loi, et à la veille de la discussion par le Parlement des nouvelles mesures en faveur de l'innovation inscrites dans le projet de loi de finances, soient encore attendus les textes permettant la mise en place de SAIC dans les établissements de recherche.

Dans le domaine des sports, les retards demeurent importants : la loi du 6 mars 1998 nécessite la révision d'un décret pour permettre l'homologation des enceintes sportives ; la loi du 23 mars 1999 relative à la protection de la santé des sportifs et à la lutte contre le dopage n'est toujours pas complètement applicable, pas plus que la loi du 6 juillet 2000 modifiant la loi de 1984 relative à l'organisation et au développement des activités physiques et sportives, (dite loi Buffet) pour laquelle dix décrets ne sont pas intervenus.

En conclusion de son exposé, M. Jacques Valade, président, a incité les rapporteurs à utiliser tous les moyens disponibles pour accélérer la parution des textes d'application des lois : questions écrites et orales, questions posées aux ministres lors des auditions, rappel des textes attendus à l'occasion des avis budgétaires.

Mme Danièle Pourtaud, tout en souscrivant à la recommandation du président concernant la préparation, parallèlement à l'examen des projets de loi, des textes réglementaires d'application, a souhaité que cette pratique soit mise en oeuvre dans la plus grande transparence, afin de préserver les droits de l'opposition.

PJLF pour 2004 - Audition de Mme Roselyne Bachelot-Narquin, ministre de l'écologie et du développement durable

Au cours d'une seconde séance tenue dans l'après-midi, la commission a procédé à l'audition de Mme Roselyne Bachelot-Narquin, ministre de l'écologie et du développement durable, sur le projet de budget de son ministère pour 2004.

La ministre a présenté son projet de budget pour 2004 comme un budget en croissance donnant une traduction nette aux priorités qu'elle s'est assignée. Elle a d'abord indiqué qu'avec 856 millions d'euros de moyens de paiement, ce budget augmentait de 11,45 % par rapport à 2003, du fait de l'intégration du Fonds national de solidarité pour l'eau (FNSE) et de 2,7 %, à périmètre constant. Elle a estimé que cette progression, qui n'est pas négligeable, traduisait, dans le contexte budgétaire actuel, l'engagement du Gouvernement en faveur de l'écologie et du développement durable, mais s'accompagnait de redéploiements et de rééquilibrages au service des priorités de son action. Décidée à réduire l'écart entre les moyens d'engagement et les moyens de paiement, qui avait atteint 284 millions d'euros en 2002, elle a indiqué que poursuivant l'effort commencé en 2003, le projet de budget pour 2004 procédait à l'augmentation de 30 % des crédits de paiement et à une diminution de 8 % des autorisations de programme à périmètre constant, permettant ainsi de ramener le différentiel à 150 millions d'euros. Elle a estimé que la construction sincère et réaliste de ce budget permettrait au ministère de disposer en 2004 des moyens de paiement nécessaires à la tenue des engagements qu'elle avait pris dans le cadre de la stratégie nationale de développement durable. Elle a rappelé, à ce propos, que son ministère assurait l'animation et le suivi de cette stratégie, adoptée en juin dernier par le Comité interministériel du développement durable, et se devait, à ce titre, d'être exemplaire.

Evoquant les effectifs du ministère, elle a indiqué que 100 emplois supplémentaires permettraient de renforcer l'inspection des installations classées, que la création de 20 emplois au bénéfice du Service central d'hydrométéorologie et d'appui à la prévision des inondations (SCHAPI), permettrait à celui-ci d'être opérationnel, mais que le ministère, participant à l'effort commun de redéploiement interne, ne remplacerait qu'une partie des départs à la retraite.

Elle a ensuite indiqué qu'elle avait conduit plusieurs réflexions portant sur la réforme de l'organisation des métiers du ministère. Ainsi, plutôt que de créer des directions départementales de l'environnement, elle a préféré passer un accord avec le ministre chargé des transports et le ministre chargé de l'agriculture, en vue d'une meilleure utilisation commune de leurs services départementaux, qui aboutira à une organisation originale mise en place par étapes à partir de janvier 2004 ; l'organisation régionale de l'administration de l'environnement sera en outre rationalisée grâce à la constitution de pôles « environnement et développement durable » associant les directions régionales de l'industrie, de la recherche et de l'environnement (DRIRE), les directions régionales de l'environnement (DIREN) et le pilotage régional des établissements publics du ministère ; enfin, au sein même du ministère, l'Institut français de l'environnement est actuellement en voie d'être transformé en un service à compétence nationale, dans le respect de ses missions et de son indépendance ; enfin, un service chargé du développement durable sera créé, à moyens constants, au sein de l'actuelle Direction des études économiques et de l'évaluation environnementale, afin d'assurer l'animation et le suivi de la stratégie nationale de développement durable adoptée par le Gouvernement.

Elle a précisé que la réforme actuelle de la gestion financière et comptable était menée sur la base de l'audit qu'elle avait demandé à l'inspection générale des finances et à l'inspection générale de l'environnement, à son arrivée au ministère, et qu'elle ferait l'objet d'un compte rendu lors de la réunion du comité interministériel d'audit des programmes lié à la loi organique relative aux lois de finances (LOLF).

Regrettant que les personnels des établissements publics placés sous sa tutelle qui sont deux fois plus nombreux que les personnels des services, ne disposent statutairement d'aucune disposition relative à la mobilité, elle a indiqué qu'elle conduisait actuellement, en liaison avec les ministres chargés du budget et de la fonction publique, une réflexion pour remédier à cette situation.

Passant à l'examen des priorités de son ministère, elle a d'abord insisté sur son souci d'assurer la sécurité des citoyens face à leur environnement.

La réforme du dispositif de prévision des crues, actuellement en cours, la création du SHAPI, la réforme des services locaux de prévision dont les grandes lignes sont maintenant arrêtées, contribueront à améliorer la sécurité face aux inondations.

Les crédits consacrés à ces actions sont en forte croissance relative, avec 61,7 millions d'euros d'engagements en 2004 contre 49,4 millions d'euros en 2003, soit une augmentation de 25 % et surtout 35,6 millions d'euros de moyens de paiement, contre 20 millions d'euros en 2003 soit une augmentation de 75 %.

Dans le domaine des autres risques naturels, les moyens financiers sont reconduits à hauteur de 7,5 millions d'euros, permettant la poursuite d'une politique axée sur les plans de prévention des risques (PPR), et l'information du public. Ils sont complétés par la mobilisation du fonds Barnier dont la loi du 30 juillet 2003 sur les risques technologiques et naturels a élargi les conditions d'intervention. Doté de 8 millions d'euros de réserves, il sera désormais en mesure de financer l'acquisition de maisons fortement endommagées et de leur terrain d'assiette afin de délocaliser les populations les plus exposées, ou encore les travaux permettant de sécuriser les habitations soumises au risque.

La ministre a ensuite indiqué que le projet de budget dégageait les moyens nécessaires au financement des mesures prises par la loi du 30 juillet 2003 sur les risques technologiques et naturels, et notamment l'élaboration de plans de prévention des risques technologiques et la création de comités locaux d'information et de concertation : le budget consacré à la prévention des risques technologiques augmente de 27 %, pour atteindre 6,95 millions d'euros en moyens de paiement et 13,8 millions d'euros en moyens d'engagement ; en outre, le budget de l'institut national de l'environnement industriel et des risques (INERIS) augmente de 29 % et s'élève à 29,5 millions d'euros.

Présentant ensuite le plan national de lutte contre le bruit, annoncé le 6 octobre dernier, elle a souligné que celui-ci comportait à la fois des mesures d'ordre réglementaire et des soutiens financiers à l'insonorisation, qui seront financés par une enveloppe de 9 millions d'euros en hausse de 170 %.

La ministre a ensuite affirmé que l'année 2004 serait mise à profit pour élaborer la stratégie nationale en faveur de la biodiversité et pour adapter et moderniser la politique du patrimoine naturel, et que, pendant cette année de réflexion et de conception, les crédits seraient reconduits au niveau des crédits disponibles en 2003. Evoquant le réseau Natura 2000, elle a noté que plus de 120 sites ou propositions de site avaient été notifiés à la Commission européenne en 18 mois et que près de 700 documents d'objectifs étaient en cours d'élaboration ou déjà achevés. Elle a indiqué que 17,8 millions d'euros seraient consacrés à la mise en place de Natura 2000 et que les propriétés situées en zone Natura 2000 bénéficieraient d'une exonération fiscale de la taxe foncière non bâtie, sous réserve de passer un contrat de gestion conforme au document d'objectifs du site.

Présentant ensuite les nouvelles orientations qu'elle a fixées à l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME), elle a précisé que la nouvelle politique des déchets reposerait sur la réduction à la source des déchets, la protection de l'environnement et de la santé, la valorisation et le recyclage, ainsi que l'adaptation des capacités aux besoins, grâce à 70 millions d'euros d'autorisations de programme. Dans le domaine de la maîtrise de l'énergie, 61 millions d'euros d'autorisations de programme lui permettront de poursuivre son engagement, notamment dans ses programmes d'information et de sensibilisation, d'utilisation rationnelle de l'énergie et de développement des énergies renouvelables. Une partie de ces actions feront partie du plan climat, qui visera à lutter contre le réchauffement climatique et l'effet de serre. Quant aux autres politiques de l'ADEME, la ministre a indiqué qu'elles étaient inchangées, à l'exception du bruit dont la compétence est transférée aux gestionnaires d'aéroport, et du recyclage des huiles qui sera transféré aux opérateurs concernés.

Elle a également indiqué que l'ADEME participerait au plan véhicules propres annoncé le 15 septembre et poursuivrait ses actions de soutien aux véhicules les moins polluants et les moins producteurs de gaz à effet de serre, comme les véhicules électriques ou hybrides.

Elle a ajouté, qu'en outre, le ministère poursuivrait son partenariat avec le réseau des espaces protégés ou les associations de protection de la nature et de l'environnement, ainsi que ses programmes de lutte contre la pollution de l'air, qui feront l'objet d'une communication en Conseil des ministres début novembre.

Revenant sur l'intégration du Fonds national de solidarité sur l'eau (FNSE) dans le budget, elle a rappelé qu'il faisait suite au reversement dans le budget général en 2003 de 21,6 millions d'euros initialement destinés à ce fonds et a tenu à souligner que, dans la mesure où les crédits transférés au budget en 2004 étaient strictement égaux au prélèvement effectué sur les agences, le ministère bénéficierait donc en 2004 de ces 21,6 millions d'euros pour faire avancer la politique de l'eau, notamment en termes de qualité biologique, conformément aux objectifs qui sont fixés par la directive cadre dans le domaine de l'eau.

En conclusion, la ministre a estimé que si 2003 avait été l'année de la conception de la politique des risques, avec la loi du 30 juillet 2003, la réforme de la prévision des crues et l'appel à projets relatif à la prévention des inondations, ainsi que l'année de la conception de la stratégie nationale de développement durable, 2004 serait l'année de la Charte de l'environnement et du plan Climat ; quant à 2005, elle verrait la mise en oeuvre de la stratégie nationale de la biodiversité préparée en 2004.

Un débat a suivi l'exposé de la ministre.

M. Ambroise Dupont, rapporteur pour avis des crédits de l'écologie et du développement durable, lui a demandé des précisions sur les objectifs et les orientations de la stratégie pour la préservation de la biodiversité qui seront présentés à la conférence de Kuala Lumpur, ainsi que les axes de la rénovation de la politique de protection du patrimoine naturel. Il a souhaité savoir si une réforme de l'encadrement législatif des espaces protégés serait opérée à cette occasion, et a interrogé la ministre sur les suites qu'elle envisageait de donner au rapport présenté par M. Jean-Pierre Giran, député, et sur l'opportunité d'unifier le statut des réserves naturelles, comme le proposent les Réserves naturelles de France.

Evoquant les crédits consacrés par le projet de loi de finances pour 2004 à la protection de la nature, des sites et des paysages, il a noté qu'ils enregistraient une diminution d'environ 10 % contrastant avec la progression d'ensemble de 2,3 % du budget global du ministère. Il a demandé si la réduction des crédits en faveur des parcs nationaux aurait des conséquences sur le calendrier de création des parcs déjà prévus, et si, en cas d'opportunité exceptionnelle d'achat, le Conservatoire du littoral pourrait bénéficier de moyens complémentaires. Enfin, il a souhaité savoir si le Gouvernement réfléchissait à une diversification des ressources en faveur du patrimoine naturel.

Abordant la situation financière de l'ADEME, il a demandé si, compte tenu de la résorption en cours des reports de crédits des années précédentes, les 71 millions d'euros de subventions d'investissement prévus par le projet de budget 2004 seraient suffisants pour permettre à l'agence de remplir les missions qui sont les siennes. Enfin, revenant sur la proposition de la ministre d'exonérer les propriétés situées en zone Natura 2000 de la taxe sur le foncier non bâti, il a souhaité savoir comment serait compensée, pour les communes, cette perte de recettes.

Mme Roselyne Bachelot, ministre de l'écologie et du développement durable, a apporté au rapporteur pour avis les précisions suivantes :

- la préservation de la biodiversité est un enjeu aussi capital que le réchauffement climatique ; l'ambition du Gouvernement est de stopper d'ici 2010 la perte de biodiversité en France, grâce à une stratégie à la fois nationale et européenne ; à ce titre, le ministère de l'écologie insistera auprès des autorités européennes pour que la préservation de la biodiversité soit un des critères retenus dans la définition du développement durable ; des groupes de travail sont constitués au sein du ministère pour définir les orientations qui feront l'objet d'une présentation à la conférence de Kuala Lumpur en février prochain, et seront finalisées en juin 2004 à l'occasion de la tenue d'un grand colloque international ;

- dans le cadre de la rénovation de la politique du patrimoine naturel, un rapport a été confié à M. Jean-Pierre Giran, député, sur les parcs nationaux, pour étudier les aménagements qu'il convient d'apporter à une réglementation qui a été conçue avant les grandes lois de décentralisation ; M. Jean-Pierre Giran considère que la politique des parcs nationaux doit rester de la responsabilité de l'Etat, mais que la participation des acteurs locaux doit être améliorée ; il propose une unification du périmètre des parcs englobant à la fois la « zone centrale » et la « zone périphérique » ; il souhaite une meilleure prise en compte des capacités d'expertise locale, et suggère un renforcement des moyens financiers des parcs, et un abondement supplémentaire de dotation globale de fonctionnement en faveur des communes dont le territoire se trouve en tout ou en partie dans le périmètre du parc ; ces propositions sont actuellement soumises à une étude menée au niveau interministériel ;

- l'état d'avancement des projets de nouveaux parcs, encore en phase de concertation, ne nécessitera pas en 2004 de ressources budgétaires supplémentaires ;

- même si une grande loi sur le patrimoine naturel pourrait a priori sembler justifiée, il est peut-être préférable, pour faire avancer plus rapidement certaines réformes nécessaires, de se contenter, dans un premier temps, de mesures législatives moins ambitieuses ;

- il existe, à côté des réserves nationales, des réserves régionales et des réserves de la collectivité territoriale de Corse, une grande variété d'autres réserves dotées chacune d'un statut différent, source d'une grande complexité ; avant d'envisager comme le proposent les Réserves naturelles de France un statut unique, il convient de procéder à une étude plus approfondie pour s'assurer que cette réforme n'aurait pas pour effet de décourager certaines des parties prenantes ;

- l'inspection générale des finances et l'inspection générale de l'environnement ont été chargées d'une réflexion sur d'autres sources de financement possibles pour la politique de protection du patrimoine naturel ; les propositions d'exonération de la taxe sur le foncier non bâti en zone Natura 2000 vont dans ce sens ; on peut imaginer des propositions comparables en faveur des zones humides.

-  l'engagement a été pris devant le président du Conservatoire du littoral de lui donner les moyens de procéder à une acquisition exceptionnelle si celle-ci se présentait ;

- il n'y a aucune inquiétude à avoir sur le budget de l'ADEME ;

- le nombre des réserves naturelles reste stable à 148 ; c'est pourquoi, il a été décidé de reconduire les dotations en 2004 au niveau des dépenses engagées en 2003 ; il en va de même pour les parcs naturels régionaux, mais le ministère se montrera exigeant à l'égard de toute nouvelle demande de création de parcs car l'on tend à s'écarter de la conception initiale de ceux-ci.

M. Philippe Richert a rappelé que l'importance des crédits non consommés et reportés de l'ADEME avait conduit l'Etat à réduire fortement les subventions d'investissement qu'il a versées à cette agence en 2002 et 2003, tout en assurant que celles-ci feraient l'objet d'une remise à niveau en 2004, une fois ces réserves épongées.

Il a demandé à la ministre de lui préciser le montant des crédits dont disposerait l'ADEME en 2004 et de lui indiquer s'ils correspondaient au niveau des dépenses engagées en 2002 et 2003.

Evoquant la contribution de 45 millions d'euros demandée à l'agence de l'eau du Bassin Rhin-Meuse, il a indiqué que s'il avait demandé à son représentant au conseil d'administration d'émettre un avis favorable, qui avait d'ailleurs emporté la décision, il n'était cependant pas, par principe, favorable à ce que des ponctions opérées sur les agences de bassin servent à financer des priorités définies au niveau national. Il a insisté sur la nécessité que ce prélèvement reste exceptionnel car sa pérennisation conduirait à l'épuisement des réserves des agences de bassin et les inciterait à accélérer la consommation de leurs crédits pour éviter toute ponction.

Il a également souhaité que l'engagement des collectivités territoriales soit un élément important de la politique en faveur du développement durable et de la lutte contre l'effet de serre. Il a suggéré que les associations de surveillance de la qualité de l'air procèdent à la mesure des émissions de gaz carbonique, et que les pôles régionaux ou interrégionaux de métrologie soient chargés de réaliser des « bilans carbone » qui permettraient aux collectivités de mesurer les effets des politiques qu'elles conduisent en ce domaine.

Abordant la gestion des écosystèmes remarquables, il a jugé important de mener une réflexion globale sur le système des réserves naturelles, sur le réseau constitué autour des conservatoires du patrimoine qui sont regroupés au sein d'une fédération, sur l'intérêt de créer pour les espaces remarquables continentaux une structure comparable au Conservatoire du littoral, et sur la problématique des arrêtés de protection du biotope.

M. Daniel Eckenspieller a déploré que les communes qui ont accepté sur leur territoire l'installation d'un équipement de traitement des déchets ne perçoivent, en contrepartie, que pendant cinq années, une dotation assise sur les volumes traités ; il a estimé que, compte tenu de la montée en charge progressive de ces équipements, ces volumes ne prenaient bien souvent toute leur importance qu'au moment où la dotation allait disparaître ; il s'est demandé s'il ne conviendrait pas, en conséquence, de réformer un système qui risque de placer les élus dans une situation politiquement délicate ; évoquant ensuite les mesures prises en matière de lutte contre les risques d'inondation, il a demandé s'il ne serait pas préférable de consolider les ouvrages qui ont vocation à protéger les territoires, plutôt que de stériliser les terrains qui se trouvent derrière des digues.

M. Marcel Vidal a rappelé la gravité des dommages provoqués par les sinistres pétroliers et a souhaité connaître les sanctions qu'envisageait de prendre le Gouvernement français, ainsi que l'état de la coopération européenne en matière de prévention ; déplorant que la procédure de classement de sites se traduise par des délais trop longs, il a souhaité que celle-ci soit améliorée et que, d'une façon générale, les avis du Conseil d'Etat soient rendus dans des délais plus raisonnables ; il s'est ensuite interrogé sur les critères que doit remplir un territoire pour prétendre au label « Grand site de France » ; il a demandé si les procédures de contrats de rivières étaient toujours d'actualité et a souhaité connaître les réflexions menées à l'échelle interministérielle par le ministère de l'écologie et celui des affaires sociales sur les plans locaux d'insertion par l'emploi.

M. Jacques Valade, président, est revenu sur les difficultés considérables que rencontrent souvent les élus pour concilier, à l'échelon local, les recommandations du plan de prévention des risques avec des demandes qui s'appuient sur des considérations économiques importantes en termes de développement. Il a souhaité savoir quelle marge de liberté ces plans laissaient aux élus pour rechercher des solutions « intelligentes ».

Mme Roselyne Bachelot, ministre de l'écologie et du développement durable, a apporté aux différents orateurs les précisions suivantes :

- les moyens financiers dont dispose l'ADEME pour conduire ses missions ne se limitent pas aux subventions qu'elle reçoit chaque année du ministère, mais comportent également d'importants reports de crédits ; les deux politiques relatives à la lutte contre le bruit au voisinage des aérodromes et à la récupération des huiles usagées feront l'objet d'un transfert en 2004 accompagné des moyens correspondants ; pour la conduite de ses autres politiques, l'ADEME disposera en 2004 des mêmes moyens qu'en 2003 ;

- le traitement des déchets ménagers est le principal poste d'intervention de l'ADEME en volume ; une étape a été franchie avec l'échéance de juin 2002 inscrite dans la loi, il convient donc maintenant de redéfinir le régime des interventions de l'agence, et notamment ses relations avec les collectivités territoriales ; les autorisations de programme consacrées aux déchets s'élèvent à 70 millions d'euros dans le projet de budget pour 2004 et atteindront 90 millions d'euros par le jeu des reports ; la relance de la politique des déchets permettra de réorienter les aides vers le soutien à des projets innovants, l'aide méthodologique aux acteurs, et non plus, comme dans la période 1992-2002, d'apporter une aide massive à l'équipement ; les quatre priorités désormais fixées à l'ADEME sont de minimiser l'impact des installations sur la santé et l'environnement, de réduire les déchets à la source, d'apporter un soutien aux solutions de recyclage, et enfin de lutter contre la pénurie ;

- le fonds de concours de 210 millions d'euros constitué en 2004 et alimenté par un prélèvement sur l'importante trésorerie des agences de l'eau, évaluée à 1 milliard d'euros, doit permettre de financer les engagements pris par le précédent gouvernement et qui nécessitent de toute urgence la mobilisation de 135 millions d'euros ; le montant de ce prélèvement n'est pas de nature à empêcher les agences de respecter le VIIIe programme d'investissement et permettra, en outre, de poursuivre le mouvement de baisse des redevances qu'elles perçoivent ; la création de ce fonds de concours permettra à cet argent de rester consacré à la politique de l'eau et à l'environnement ; les agences seront représentées dans le comité de suivi qui surveillera l'utilisation de ces fonds ;

- le montant du Fonds national de développement des adductions d'eau (FNDAE) diminue en raison de l'interdiction résultant de la loi organique relative aux lois de finances d'alimenter celui-ci par un prélèvement sur le produit du Pari mutuel ;

- la mesure des émissions de carbone n'entre pas dans les missions attribuées par décret aux associations de surveillance de la qualité de l'air ; une extension de leurs attributions nécessiterait de leur affecter des moyens supplémentaires, et ne peut être envisagée sans une étude préalable ; lors de leur congrès national, les présidents de ces associations ont déjà été incités par le ministère à renforcer leurs actions d'information du public sur les gaz à effet de serre ; la mise en réseau des associations devait être à nouveau évoquée lors du prochain congrès de Reims ;

- la politique de prévention du risque d'inondation ne néglige pas l'entretien et la restauration des ouvrages de protection, mais ceux-ci ne sauraient apporter une protection absolue ; pour cette raison, il n'est pas opportun d'autoriser de nouvelles implantations derrière ces installations ;

- la prise de conscience des risques inhérents aux grandes installations technologiques ne doit pas conduire à la désindustrialisation du pays ;

- le Gouvernement s'est montré actif, au plan national et européen, pour lutter contre les risques de sinistre pétrolier ; le taux des navires inspectés a été porté à 25 % avant le délai fixé, et des mesures ont été prises pour éloigner de nos côtes les navires à simple coque ; les indemnisations que la France obtiendra du FIPOL seront reversées dans leur intégralité aux collectivités territoriales ; la France propose, en outre, de relever à 1 milliard d'euros le plafond d'indemnisation de ce fonds, et s'est engagée à ratifier un protocole en ce sens avant la fin de l'année 2004 ;

- les concertations nécessaires dans une procédure de classement de site sont à l'origine d'un allongement des délais ;

- les contrats de rivières sont maintenus, et la politique d'insertion joue un rôle tout à fait positif en ce domaine.

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