Mardi 17 novembre 1998

- Présidence de M. Adrien Gouteyron, président. -

PJLF pour 1999 - Examen des crédits consacrés à l'enseignement agricole

La commission a tout d'abord examiné le rapport pour avis de M. Albert Vecten sur les crédits pour 1999 de l'enseignement agricole.

En introduction à son propos, M. Albert Vecten, rapporteur pour avis, a relevé que les capacités d'adaptation de l'agriculture française aux nouveaux défis auxquels elle était confrontée résulteraient essentiellement du développement de la formation et de l'élévation du niveau des connaissances.

Il a souligné qu'au cours des dernières années, l'enseignement agricole avait su renouveler l'intérêt des jeunes pour les professions agricoles et para-agricoles et que, faisant figure d'exception au sein de l'enseignement technologique, il était apparu comme une filière de réussite. Ce succès a entraîné une forte croissance des effectifs accentuée par une tendance à l'allongement des études qui, coïncidant avec une période d'austérité budgétaire, a abouti à la mise en oeuvre d'une politique dite de " croissance maîtrisée des effectifs ".

M. Albert Vecten, rapporteur pour avis, a rappelé qu'il s'était opposé à cette politique qui s'était traduite par une limitation des dépenses d'enseignement sans rapport avec le rythme de progression des effectifs, et qu'il avait pour sa part appelé à une réflexion prospective permettant d'ajuster les flux de diplômés à l'évolution des débouchés.

Il a indiqué qu'avec une progression de 2 % des effectifs, la rentrée 1998 avait confirmé la tendance au ralentissement déjà observée l'an dernier et qui résulte, au-delà des effets de la politique de maîtrise des effectifs, de phénomènes structurels et prévisibles comme l'arrivée de classes d'âge moins nombreuses et la fin de la montée en puissance des filières longues.

Alors que les résultats des examens et des enquêtes d'insertion professionnelle des diplômés continuent à attester des bonnes performances de l'enseignement agricole, la politique dite " des quotas " risque, dans cette conjoncture, d'aboutir à une situation où les flux d'entrées dans l'enseignement agricole seront déterminés par les capacités d'accueil des établissements et non par les débouchés.

Rappelant que, depuis de nombreuses années, la parité entre l'éducation nationale et l'enseignement agricole n'était plus assurée, il a souligné que l'augmentation de 6,2 % des crédits prévue par le projet de loi de finances répondait à un réel besoin et devrait être confirmée dans les années à venir, tous les retards ne pouvant être rattrapés en un seul exercice.

M. Albert Vecten, rapporteur pour avis, a ensuite abordé l'examen des crédits.

Les dépenses de l'enseignement agricole public s'élèvent en dépenses ordinaires et crédits de paiement à 3.133,06 millions de francs, en hausse de 5,8 %. Cette évolution opportune et légitime recouvre néanmoins des évolutions contrastées, l'enseignement technique faisant l'objet d'un traitement nettement plus favorable que l'enseignement supérieur.

L'enseignement technique bénéficie d'une croissance de 11,39 % de ses dépenses pédagogiques qui permet une prise en charge partielle des frais de stage des élèves des filières de l'enseignement technique et professionnel.

Par ailleurs, le projet de loi de finances pour 1999 confirme l'effort réalisé en 1998 en faveur de l'emploi et de la déprécarisation. Il prévoit la création de 105 emplois d'enseignants, contre 70 en 1998, et de 40 emplois de personnels non enseignants, mesure particulièrement bienvenue pour remédier à la dégradation des conditions de fonctionnement des établissements. En ce qui concerne la résorption de la précarité, des concours réservés seront organisés en 1999 dans le cadre de la loi " Perben ". En outre, pour la deuxième année consécutive pour les enseignants et pour la première fois pour les personnels non enseignants, des emplois au nombre de 89 pour les premiers et de 39 pour les seconds seront créés par transformation de crédits d'heures supplémentaires et de vacation.

Le rapporteur pour avis a également indiqué, pour s'en féliciter, que les craintes qu'il avait exprimées sur les conditions d'application du dispositif emplois-jeunes dans l'enseignement agricole s'avéraient sans fondement, les jeunes occupant des emplois n'ayant pas vocation à être occupés par des titulaires et répondant à de réels besoins des établissements d'enseignement.

L'enseignement supérieur, dont les subventions de fonctionnement ne progressent que de 1,53 % et pour lequel aucune création d'emploi d'enseignant n'est prévue, ne bénéficie pas d'un effort comparable à celui consenti en faveur de l'enseignement technique. Le projet de budget prévoit seulement la création de cinq emplois relevant du statut formation-recherche et, alors que l'enseignement agricole supérieur pâtit du vieillissement de ses établissements, les dépenses d'investissements diminuent de 8 % en crédits de paiement et sont reconduites en francs courants en autorisations de programme.

Les aides à l'enseignement privé, évaluées dans le projet de budget à 2.785 millions de francs, augmentent de 8,22 % par rapport à la loi de finances pour 1998.

En ce qui concerne les subventions de fonctionnement à l'enseignement technique privé, qui s'élèvent à 2.679 millions de francs, leur progression de 8,5 % résulte de l'application du plan de rattrapage des subventions à l'élève des établissements à temps plein et de la fixation à 2,5 % de l'objectif de croissance des effectifs retenu pour la rentrée 1998. Comme lors des deux années précédentes, l'augmentation des subventions à l'enseignement technique a, en effet, été calculée sur la base du " taux de croissance autorisée " des effectifs, qui résulte du protocole conclu le 26 février 1997 entre le ministère de l'agriculture et les trois " familles " de l'enseignement privé, protocole prévoyant la réduction sur trois ans du taux de croissance des effectifs. L'objectif de limitation de la croissance des effectifs, fixé à 2,5 % pour la rentrée 1998, a été largement respecté, les effectifs n'ayant progressé que de 1,79 % dans l'enseignement technique privé.

La tendance à la baisse des subventions d'investissement est confirmée ; de niveau traditionnellement modeste, elles diminuent de 9,7 % en crédits de paiement (2,5 millions de francs), le montant des autorisations de programme étant reconduit en francs courants (1 million de francs).

En ce qui concerne les subventions aux écoles d'ingénieurs, le rapporteur pour avis a souligné que le retard pris dans la négociation des nouveaux contrats comme le maintien du montant des crédits inscrits dans le projet de budget au même niveau qu'en 1998, laissaient à penser que le principe de la réévaluation qu'il avait estimé indispensable l'an dernier avait été remis en cause. Il a considéré que si la loi ne précisait pas les modalités de calcul de l'aide que l'Etat peut leur accorder, ces établissements assumaient leur mission de service public dans des conditions de plus en plus difficiles. Il a indiqué qu'une mesure de report de crédits devrait permettre d'atténuer dans l'immédiat les effets de la rigueur budgétaire, mais ne dispenserait pas d'un réexamen du montant de l'aide accordée par l'Etat.

Les crédits d'aide aux familles s'élèveront à 520,5 millions de francs, soit une augmentation de 4,3 % qui permettra notamment de porter les crédits du fonds social lycéen de 7 à 10 millions de francs.

Enfin, les crédits de la formation et d'animation en milieu rural diminuent de 7,2 % pour s'établir à 167,77 millions de francs, cette évolution étant imputable pour partie à la diminution du nombre des stagiaires candidats à l'installation.

En conclusion de son exposé, M. Albert Vecten, rapporteur pour avis, a souligné que, si le projet de budget comportait quelques faiblesses parmi lesquelles figurait la situation faite à l'enseignement supérieur, il se traduisait par un desserrement de la contrainte budgétaire qui, coïncidant avec l'arrivée à son terme de la montée en puissance des effectifs de l'enseignement agricole, devrait permettre de mener dans des conditions plus claires la réflexion sur l'adaptation de l'offre de formation aux débouchés professionnels.

Il a en conséquence proposé à la commission de donner un avis favorable à l'adoption du budget de l'enseignement agricole.

Mme Hélène Luc a demandé au rapporteur pour avis des précisions sur l'évolution des crédits consacrés aux écoles vétérinaires.

M. Albert Vecten a rappelé que les crédits consacrés à l'enseignement supérieur, qui comprenaient ceux destinés aux écoles vétérinaires, constituaient un des points faibles du projet du budget, par ailleurs très satisfaisant.

Suivant les propositions de son rapporteur, la commission a décidé, à l'unanimité, de donner un avis favorable à l'adoption des crédits pour 1999 de l'enseignement agricole.

PJLF pour 1999 - Examen des crédits consacrés à la jeunesse

La commission a ensuite examiné le rapport pour avis de M. James Bordas sur les crédits pour 1999 de la jeunesse et des sports.

Après avoir rendu hommage à son prédécesseur, M. François Lesein, M. James Bordas, rapporteur pour avis, a introduit son exposé en indiquant que l'ensemble des moyens financiers affectés à la politique de la jeunesse et des sports devrait représenter, en 1999, 4,059 milliards de francs, en hausse de 2,5 % par rapport à 1998. Ce total regroupe d'une part les crédits du budget du ministère, soit 3,021 milliards de francs, en augmentation de 3,4 %, et d'autre part, les ressources des deux comptes d'affectation spéciale, le fonds national pour le développement du sport (FNDS) et le fonds national de développement de la vie associative (FNDVA), dont les recettes sont estimées, en 1999, au même niveau qu'en 1998, soit respectivement 1014 et 24 millions de francs.

Il a remarqué que la progression de ces crédits ne serait plus obérée par le financement des dépenses exceptionnelles liées à l'organisation de la Coupe du monde, qui s'élevaient encore en 1998 à 100 millions de francs sur le budget du ministère et à 91,5 millions de francs sur le FNDS. En 1999, le reliquat de ces dépenses se limitera à 4 millions de francs de subventions qui restent dus aux villes ayant accueilli les rencontres de la Coupe du monde.

Le rapporteur pour avis a ensuite détaillé les crédits du ministère de la jeunesse et des sports, indiquant que, par rapport à 1998, les dépenses ordinaires augmentaient de 3,8 % et les dépenses en capital diminuaient de 6,9 % en crédits de paiement.

Il a regretté que la contribution du ministère de la jeunesse et des sports au fonds spécial d'indemnisation des chômeurs ait entraîné l'annulation de 38,29 millions de francs en dépenses ordinaires et crédits de paiement. Répercutée notamment sur les crédits destinés aux actions de politiques locales en faveur des jeunes et d'aménagement des rythmes de vie de l'enfant, cette annulation a été préjudiciable aux collectivités territoriales.

En ce qui concerne les dépenses ordinaires, les crédits de fonctionnement du titre III progressent de 3,8 %, ce qui n'apparaît guère opportun à un moment où un effort de rigueur budgétaire s'impose. Les crédits d'intervention du titre IV augmentent de 3,9 %. Sur ce titre sera prélevée l'indemnité due au concessionnaire du grand stade, soit 52 millions de francs. Le rapporteur pour avis a regretté qu'aucun club résident n'ait encore pu être trouvé, notant que les moyens d'intervention du budget de la jeunesse et des sports risquaient d'en pâtir durant les prochaines années.

Analysant les dépenses en capital, M. James Bordas, rapporteur pour avis, a indiqué que les crédits d'investissement de l'Etat progressaient de 14,7 %, soit 48,21 millions de francs. Les subventions d'investissements de l'Etat, qui supportaient en 1998 les subventions de rénovation des stades accueillant les matchs de la Coupe du monde, diminuent de 18,9 % par rapport à 1998.

La répartition des crédits par agrégat montre une progression significative des dépenses d'administration générale (+ 5,4 %), une augmentation soutenue des dépenses en faveur de la jeunesse et de la vie associative (+ 4,26 %) et une progression plus réduite des dépenses en faveur du sport (+ 1,3 %) qui résulte du redéploiement des crédits affectés à la Coupe du monde. Le rapporteur pour avis a regretté que l'augmentation des moyens du ministère bénéficie prioritairement à ses dépenses d'administration, qui représentent le tiers de ses dépenses totales.

Analysant ensuite les ressources extrabudgétaires, M. James Bordas, rapporteur pour avis, a en premier lieu examiné les prévisions d'utilisation des ressources du FNDS pour 1999 : 611 millions de francs seront destinés au sport de masse, 227 millions de francs au sport de haut niveau, 60,5 millions de francs aux équipements de l'Etat et 115 millions de francs aux équipements des collectivités territoriales et des associations sportives. Le redéploiement des crédits consacrés en 1998 à la préparation de la Coupe du monde bénéficiera aux subventions d'équipement aux associations, à hauteur de 41 millions de francs, aux collectivités territoriales pour 40 millions de francs et aux investissements de l'Etat, à hauteur de 10,25 millions de francs. Le rapporteur a indiqué que la part régionale du FNDS, en progression de 10 % par rapport à 1998, atteindrait 325 millions de francs en 1999. Ces crédits bénéficieront notamment au plan sport-emploi, au renforcement de la lutte contre le dopage et aux aides destinées aux clubs sportifs.

Il a rappelé, en deuxième lieu, que les prévisions de recettes du FNDVA s'élevaient 24 millions de francs. Soulignant les efforts engagés pour assainir la gestion de ce fonds, il a noté que la réforme du FNDVA n'était pas encore intervenue. La circulaire du Premier ministre relative au développement de la vie associative en a énoncé les orientations, qui doivent encore être concrétisées.

Evoquant les moyens en personnel du ministère de la jeunesse et des sports, M. James Bordas, rapporteur pour avis a indiqué que le projet de loi de finances pour 1999 prévoyait la création de 20 emplois administratifs, à effectifs budgétaires constants, et une série de mesures destinées à améliorer la situation des personnels. Il a précisé que les moyens mis à disposition des mouvements sportif et associatif comportaient 30 contrats supplémentaires de préparation olympique et de haut niveau et 132 emplois FONJEP (fonds de coopération de la jeunesse et de l'éducation populaire). Il a remarqué que la révision de la répartition des postes FONJEP, envisagée par le ministre, aurait pu précéder la création de nouveaux postes.

M. James Bordas, rapporteur pour avis, a ensuite examiné les actions du ministère prévues pour 1999. Notant qu'aucune des nombreuses priorités définies par le ministère (emploi et formation, développement de la citoyenneté, développement de l'accès au sport et aux loisirs, soutien à la vie associative, renforcement des politiques contractuelles, action en faveur de la santé des sportifs et lutte contre le dopage) ne lui semblait discutable dans son principe, il a craint que leur nombre ne se traduise par une certaine dispersion des efforts et s'est interrogé sur l'efficacité de certaines des mesures proposées.

Il a ensuite détaillé les actions prévues en faveur de la jeunesse et de la vie associative. En ce qui concerne le premier axe de la politique de la jeunesse, le développement de la politique contractuelle, le rapporteur pour avis a salué l'effort d'harmonisation entrepris en la matière. Ainsi, les différents contrats d'animation locale existants seront réunis au sein de contrats locaux éducatifs et sociaux (CLES), qui prendront en compte les besoins des jeunes de la petite enfance à 25 ans. De même, les contrats éducatifs locaux (CEL), définis par la circulaire interministérielle du 9 juillet 1998, auront vocation à intégrer au cours de l'année 1999 les différents contrats d'aménagement des rythmes de vie de l'enfant.

Le rapporteur pour avis a exprimé le souhait que la mise en place des CEL permette un rééquilibrage du financement des actions d'aménagement des rythmes scolaires, qui repose aujourd'hui essentiellement sur les communes (55 %) et le ministère de la jeunesse et des sports (25 %), la contribution du ministère de l'éducation étant très faible (2 %). Il a ensuite indiqué que les moyens consacrés à la politique contractuelle, en progression de 14,4 %, atteindraient 262,5 millions de francs en 1999.

M. James Bordas, rapporteur pour avis, a ensuite présenté le deuxième axe de la politique de la jeunesse : l'amélioration de l'insertion des jeunes et la lutte contre l'exclusion. Les " rencontres nationales de la jeunesse " ont permis la mise en place d'un certain nombre de mesures concrètes, et le budget prévoit la création d'un conseil permanent et de conseils départementaux de la jeunesse : il s'est interrogé sur la nécessité de créer ces nouveaux organismes, qui induisent une dépense de 3,5 millions de francs.

Par ailleurs, il rappelé que les aides existantes destinées aux jeunes telles que la carte-jeune, le défi-jeune et le ticket-sport, qui bénéficie de 10 millions de francs supplémentaires, étaient maintenues, et qu'elles seraient complétées par de nouvelles aides. Ainsi, le coupon-sport, mis en place dès 1998, le coupon-loisir et un dispositif d'aides financières personnalisées à la préparation du brevet d'animation bénéficieront chacun d'une mesure nouvelle de 20 millions de francs. Le rapporteur pour avis a souhaité que le coupon-sport et le coupon-loisir, qui permettent d'alléger le coût pour les jeunes des licences sportives ou de certains loisirs, ne se transforment pas en subventions indirectes aux fédérations et aux organismes auxquels seront remboursées les réductions consenties aux jeunes.

Il a également indiqué que le réseau " information jeunesse " sera développé en 1999 grâce à 10 millions de francs supplémentaires, et qu'une mesure nouvelle de 6,5 millions de francs serait consacrée à la réalisation et à la diffusion d'un guide des droits des jeunes.

Le soutien à la vie associative constitue la troisième priorité du ministère. M. James Bordas, rapporteur pour avis, a remarqué que les associations nationales signataires d'une convention d'objectifs bénéficieraient d'un accroissement de 4,5 millions de francs des aides qui leur sont destinées et de 132 postes FONJEP supplémentaires, financés par une mesure nouvelle de 6,5 millions de francs. De plus, un relèvement de 10 à 17,5 millions de francs des subventions d'investissement favorisera les opérations de rénovation des centres de loisirs et de vacances.

Par ailleurs, le rapporteur pour avis s'est félicité que le ministère ne s'oriente plus vers la définition d'un statut des bénévoles, qui aurait pu conduire à leur " fonctionnarisation ", comme il l'avait fait remarquer au ministre, mais étudie un ensemble de mesures nécessaires à l'amélioration du régime juridique du bénévolat.

M. James Bordas, rapporteur pour avis, a ensuite détaillé les actions prévues en faveur du sport.

En ce qui concerne le développement de la fonction citoyenne du sport, il s'est interrogé sur les bénéfices concrets pour les jeunes de l'opération nationale d'animation intitulée " 1, 2, 3, ... à vous de jouer ", qui bénéficiera d'une mesure nouvelle de 2 millions de francs et d'un redéploiement de crédits à hauteur de 15 millions de francs. De même, l'organisation d'assises nationales sur la place des femmes dans le sport, financée par une mesure nouvelle de 2 millions de francs, ne lui a pas paru être le moyen le plus efficace pour promouvoir le sport féminin.

Le rapporteur pour avis a souhaité que la priorité soit donnée au développement de la pratique sportive des personnes handicapées, espérant la mise en oeuvre de mesures concrètes à l'issue de la réflexion interministérielle annoncée par le ministre.

Il a ensuite indiqué que le développement des emplois sportifs serait poursuivi dans le cadre du plan sport-emplois, qui bénéficie en 1999 d'une mesure nouvelle de 20 millions de francs devant permettre la création de 300 emplois (hors FNDS). Parallèlement, 14.000 emplois-jeunes devraient être créés fin 1998 et 26,5 millions de francs seront destinés à la formation des titulaires de contrat emploi-jeune en 1999. Le rapporteur pour avis s'est interrogé sur la pérennité et le financement des emplois ainsi créés lorsque les dispositifs de soutien arriveront à leur terme.

Il a ensuite présenté le troisième axe de la politique en faveur du sport, le soutien au sport de masse. Il a indiqué que celui-ci bénéficierait en 1999 du renforcement de la politique contractuelle, des contrats Etat-régions et du développement des dispositifs favorisant l'accès des jeunes aux activités sportives. Il a également noté que les ressources du FNDS consacrées au sport de masse augmenteraient de 7 % en 1999 pour atteindre 611 millions de francs. Enfin, rappelant l'ampleur des dépenses auxquelles les collectivités territoriales doivent faire face en matière d'équipement sportif, il a approuvé l'augmentation des subventions destinées à la conservation du patrimoine sportif des associations et des collectivités territoriales.

M. James Bordas, rapporteur pour avis, a enfin détaillé les mesures concernant la lutte contre le dopage et les actions de prévention pour la santé des sportifs. Il a indiqué que les crédits affectés à la lutte contre le dopage, qui avaient doublé en 1998, bénéficieront d'importantes mesures nouvelles en 1999 : 1,5 million de francs destinés à rémunérer les vocations des médecins inspecteurs régionaux, 1,5 million de francs consacrés à l'équipement des centres médico-sportifs, 7,5 millions de francs alloués aux contrôles antidopage et au suivi biologique des sportifs, et 4 millions de francs destinés à la mise en place du futur Conseil de prévention et de lutte contre le dopage.

En conclusion de son exposé, le rapporteur pour avis a proposé à la commission de s'en remettre à la sagesse du Sénat pour l'adoption ou le rejet du budget de la jeunesse et des sports.

Un débat a suivi.

M. Jean-Louis Carrère a souligné l'évolution positive du budget de la jeunesse et des sports qui n'est plus obéré par les dépenses exceptionnelles liées à la préparation de la Coupe du monde. Il a rappelé qu'au cours des années précédentes des coupes sombres avaient été effectuées dans les moyens de fonctionnement du ministère et que la progression pour 1999 des crédits d'administration générale correspondait à un nécessaire rattrapage. Il a également remarqué qu'il était important de soutenir le sport féminin. Enfin, il a noté que le budget de la jeunesse et des sports avait défini des orientations nécessaires, en particulier dans le domaine de la lutte contre le dopage. Il a donc jugé " timorées " les conclusions du rapporteur et rappelé que la commission avait approuvé des budgets beaucoup moins favorables.

Mme Hélène Luc a félicité le nouveau rapporteur pour avis, M. James Bordas, mais s'est étonnée qu'il n'ait pas proposé à la commission de donner un avis favorable à l'adoption du budget. Elle a souligné qu'elle comprenait l'impression de foisonnement des initiatives ressentie par le rapporteur, mais elle a estimé que ces initiatives étaient utiles pour prolonger le climat de solidarité et d'enthousiasme créé par la Coupe du monde. Revenant sur les critiques du rapporteur à l'égard des dépenses d'administration générale, elle a observé que ces dépenses contribueraient à créer des emplois. Elle s'est félicitée du soutien accru apporté au mouvement associatif, indispensable au regard des difficultés que connaissent les banlieues.

Elle a ensuite noté que les deux millions de francs destinés à la fête qui devait conclure l'opération " 1, 2, 3, ... à vous de jouer " seraient utilement employés s'ils permettaient de renouveler l'élan issu de la Coupe du monde.

Elle a enfin souhaité que la commission donne un avis favorable à l'adoption des crédits du ministère de la jeunesse et des sports.

M. Jean-Pierre Fourcade, félicitant le rapporteur, a approuvé ses conclusions. Il a indiqué qu'il n'était pas favorable à l'augmentation des dépenses d'administration générale, et qu'il aurait souhaité un budget permettant la décentralisation des crédits et des pouvoirs décisionnels, afin de mieux répondre aux attentes des jeunes, notamment dans les banlieues, et privilégiant le soutien à des projets et à des initiatives individuels plutôt que les dépenses de fonctionnement.

M. André Maman a interrogé le rapporteur pour avis sur les mesures prévues pour les Français à l'étranger, soulignant que les 440 écoles françaises à l'étranger et les jeunes Français à l'étranger avaient également besoin de soutien financier pour mettre en oeuvre leurs projets.

Reprenant la parole, M. Jean-Louis Carrère a rappelé à M. Jean-Pierre Fourcade qu'il avait déjà approuvé des budgets qui ne renforçaient pas la décentralisation. Il a jugé que le budget proposé était novateur et lui a apporté son soutien.

M. Jean-Pierre Fourcade a souligné que l'augmentation des dépenses, et en particulier des dépenses de fonctionnement, ne faisait pas un bon budget et que l'important était de veiller au meilleur emploi des moyens. Il a souhaité, à cet égard, que les crédits de la jeunesse et des sports soient consacrés au développement de fonds d'intervention locaux, plutôt qu'à la progression des dépenses de l'administration.

En réponse aux différents intervenants, M. James Bordas, rapporteur pour avis, a apporté les précisions suivantes :

- les réserves que peut susciter le projet de budget ne tiennent pas au montant des crédits, mais au risque de dispersion des efforts entrepris. On peut notamment s'inquiéter de la croissance des dépenses de fonctionnement, et s'interroger sur le nombre et l'efficacité des mesures proposées ;

- le sport féminin français est de grande qualité et nos championnes ont illustré le sport français dans de nombreuses disciplines. S'il faut soutenir le sport féminin, on peut sans doute envisager des actions plus efficaces que l'organisation d'assises nationales, par exemple des aides aux clubs sportifs, notamment en milieu rural ;

- l'organisation de l'opération " 1, 2, 3... à vous de jouer " et de la fête qui doit la conclure ne sont pas critiquables en elles-mêmes. Mais elles nécessitent des moyens importants -15 millions de francs de crédits redéployés et 2 millions de francs de mesures nouvelles- qui auraient pu être plus utilement employés. Il faut par ailleurs observer que la fête populaire qui a suivi la Coupe du monde et la victoire de la France était une fête spontanée, non une fête organisée, et que l'enthousiasme qu'elle exprimait ne devait rien au déploiement de moyens budgétaires

A l'issue de ce débat, la commission, suivant les propositions de son rapporteur pour avis, a décidé de s'en remettre à la sagesse du Sénat pour l'adoption ou le rejet des crédits pour 1999 de la jeunesse et des sports, les commissaires socialistes et communistes ne prenant pas part au vote.

Mercredi 18 novembre 1998

- Présidence de M. Adrien Gouteyron, président. -

PJLF pour 1999 - Examen des crédits consacrés à la culture

Au cours d'une première réunion tenue dans la matinée, la commission a procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Philippe Nachbar, sur les crédits de la culture pour 1999.

Le rapporteur pour avis a indiqué que les crédits du ministre de la culture progressaient de 3,5 % en dépenses ordinaires et crédits de paiement, alors que les dépenses du budget de l'Etat augmentaient de 2,2 %. Cette progression, qui s'effectue à structure budgétaire constante, traduit un effort incontestable en faveur de la culture. Elle s'accompagne d'une amélioration des conditions d'exécution de la loi de finances initiale, les mesures d'annulation intervenues en cours d'année n'ayant concerné, en effet, que 0,49 % des crédits votés contre 5,2 % en 1997. La diminution des crédits d'investissement, consacrés aux grands travaux, accroît la marge de manoeuvre budgétaire du ministère de la culture ; comme en 1998, le projet de loi de finances ne prévoit aucune ouverture de crédits à ce titre, hormis pour le Grand Louvre (35,92 millions de francs en autorisations de programme et 146,2 millions de francs en crédits de paiement) dont l'achèvement est programmé pour 1999. Le rapporteur pour avis a indiqué que les dépenses de fonctionnement des établissements issus des grands travaux constituaient, pour l'avenir, une charge significative pour le budget de la culture, qui devrait être assumée d'année en année.

M. Philippe Nachbar, rapporteur pour avis, a souligné que le seuil du 1 % n'était pas encore atteint, les crédits du ministère de la culture ne représentant en 1999 que 0,967 % du budget de l'Etat. Il a fait observer que ce seuil revêtait une valeur mythique. Les modifications intervenues dans les compétences du ministère de la culture, comme le rôle croissant joué dans la politique culturelle par les collectivités locales, dont les interventions dépassent par leur montant celles de l'Etat, ont en effet contribué à priver de signification réelle cette référence comptable.

Il a indiqué que la progression des crédits proposée pour 1999 était équitablement répartie entre les dépenses ordinaires et les dépenses d'investissement. Les dépenses ordinaires progressent de 3,4 % et les dépenses d'investissement, qui avaient été les principales bénéficiaires de l'effort budgétaire consenti en 1998, augmentent de 3,5 % en crédits de paiement et diminuent de 4,9 % en autorisations de programme.

En ce qui concerne les moyens d'action du ministère, l'augmentation des dépenses de personnel (+4,8 %) résulte essentiellement de l'application des accords sur la revalorisation des rémunérations publiques et les bas salaires, de mesures de repyramidage et d'un effort de résorption de l'emploi précaire qui s'avérait nécessaire. Le projet de loi de finances pour 1999 ne prévoit aucune création d'emplois, ce qui constitue une difficulté alors que s'impose la nécessité de renforcer les moyens des directions régionales des affaires culturelles dont la déconcentration a accru les compétences.

Les subventions de fonctionnement des établissements publics augmentent de 2,4 % par rapport à 1998 et de 1,7 % à structure constante, hors transfert des crédits relatifs au musée des arts premiers et au centre national de la danse.

En ce qui concerne les crédits du titre IV, considérés traditionnellement comme le reflet de la politique culturelle du ministère et qui progressent de 3,69 %, les modifications intervenues à nouveau cette année dans la nomenclature budgétaire en compliquent l'analyse et constituent de ce fait un obstacle à l'exercice du contrôle parlementaire. Les principales actions retenues au titre des mesures nouvelles concernent le spectacle vivant et le cinéma, les enseignements artistiques ainsi que les moyens de diffusion et de formation dans les domaines de l'architecture et du patrimoine.

Le renforcement des moyens d'action du ministère s'accompagne d'une réorganisation de son administration. Répondant à une nécessité soulignée en 1997 par la commission présidée par M. Jacques Rigaud, elle se traduit par le regroupement des directions du théâtre, de la musique et de la danse, d'une part, et de l'architecture et du patrimoine d'autre part. Le rapporteur pour avis, s'il s'est déclaré satisfait de cette rationalisation imposée par la logique, s'est inquiété des conditions dans lesquelles la déconcentration serait mise en oeuvre compte tenu des moyens encore limités dont disposent les services déconcentrés du ministère. Il a estimé, à ce titre, que le succès de la déconcentration ne tiendrait pas seulement au renforcement des effectifs des directions régionales des affaires culturelles (DRAC), mais également à un effort de simplification et d'allégement des procédures sur lequel il convenait d'engager une réflexion.

En ce qui concerne les dépenses en capital, M. Philippe Nachbar, après avoir rappelé l'intérêt porté par le Sénat au maintien à un niveau satisfaisant des crédits consacrés au patrimoine, a indiqué que le projet de loi de finances pour 1999 prévoyait une augmentation de ces crédits de 3,4 % en crédits de paiement et de 2,2 % en autorisations de programme. Cette progression globale bénéficie essentiellement aux travaux effectués par l'Etat sur ses monuments, les crédits destinés aux travaux exécutés sous la maîtrise d'ouvrage des collectivités ou des particuliers propriétaires diminuant de 24,5 % en crédits de paiement. Parmi les actions prioritaires qui seront conduites en 1999, figurent les travaux de restauration des cathédrales, la préservation et la valorisation du patrimoine du XXe siècle, le renforcement de la politique d'inventaire et de protection du patrimoine industriel, ainsi que les opérations concernant le Grand Palais et le Palais de Chaillot.

Les dépenses en capital hors patrimoine progressent de 3,7 % en crédits de paiement et diminuent de 10,4 % en autorisations de programme. Cette évolution contrastée résulte, d'une part, de la volonté d'apurer la dette de l'Etat vis-à-vis des collectivités locales grâce à un rattrapage des crédits de paiement et, d'autre part, de la poursuite de l'effort engagé en faveur de la remise en état du patrimoine des grandes institutions culturelles. La politique d'investissement conduite par l'Etat sera en grande partie confiée au nouvel établissement public de maîtrise d'ouvrage des travaux culturels.

Déclarant qu'un budget en augmentation n'était pas forcément un bon budget, le rapporteur pour avis a souhaité examiner les principales orientations de la politique culturelle dont il était la traduction.

Le rééquilibrage des dépenses culturelles de l'Etat en faveur de la province est confirmé. Ainsi, la part des dépenses inscrites au titre IV consacrées à la province sera de 73,3 % en 1999, alors qu'elle ne s'élevait qu'à 54 % en 1987. Cette évolution est favorisée par la poursuite de l'effort de déconcentration. L'élaboration de la charte du service public, destinée à doter d'un cadre général les relations entre l'Etat et l'ensemble des institutions culturelles et qui entrera en vigueur le 1er janvier 1999, devrait permettre de garantir la cohérence de la politique culturelle et d'éviter les risques d'arbitraire résultant de la déconcentration redoutés par certains artistes. Les crédits dégagés pour 1999 au titre des grands projets en région permettront de financer l'aménagement du centre de costume de scène à Moulins, la restructuration du théâtre du Cargo et la réhabilitation de l'architecture coloniale de Saint-Laurent du Maroni, aucun crédit n'étant prévu pour le projet de centre de la mémoire contemporaine de Reims désormais abandonné. Évoquant le cadre juridique des interventions culturelles des collectivités locales, le rapporteur pour avis a souligné que l'inadaptation des dispositifs existants les contraignait de plus en plus fréquemment à recourir à la gestion associative qui leur fait courir des risques judiciaires et financiers considérables et dont le régime fiscal, clarifié par la circulaire du 15 septembre 1998 à la suite du rapport Goulard, ne se révèlera sans doute pas favorable. Il a souhaité que la réflexion engagée sur la création d'un établissement public culturel local, qui permettrait de résoudre ces difficultés, puisse aboutir rapidement.

Les crédits consacrés aux enseignements artistiques augmentent de 2,4 % en dépenses ordinaires et crédits de paiement. Cette progression bénéficie aux grands établissements délivrant un enseignement supérieur et notamment aux écoles d'architecture placées depuis 1997 sous la tutelle du ministère de la culture. Les crédits consacrés aux bourses des étudiants en arts plastiques seront alignés sur les barèmes de l'éducation nationale. Par ailleurs, le soutien accordé par l'Etat aux écoles municipales et régionales d'art sera renforcé.

Enfin, évoquant la politique menée dans le domaine du patrimoine, M. Philippe Nachbar a exprimé le souhait de voir maintenue en ce domaine une capacité substantielle d'intervention de l'Etat. Il a rappelé, pour le regretter, que le ministre avait indiqué lors de son audition par la commission qu'il n'y aurait pas de nouvelle loi de programme. Faisant observer qu'en dépit de ses limites la loi de programme avait le mérite de traduire une volonté politique en faveur du patrimoine, il a souligné la nécessité de garantir pour l'avenir la pérennité de l'engagement de l'Etat dans ce domaine. Il a par ailleurs souhaité que la Fondation du patrimoine, dont les capacités d'intervention sont encore modestes, puisse conforter l'action de l'Etat. Enfin, il a regretté la faiblesse des crédits consacrés au patrimoine non protégé.

Abordant enfin la politique de protection et d'enrichissement des collections nationales, il a déploré que le dispositif législatif ne permette pas de conserver en France les trésors nationaux. En 1998, un seul trésor national, un tableau d'Edouard Manet, a été acquis au bénéfice des collections nationales. Les crédits d'acquisition demeurent insuffisants, en dépit d'une augmentation de 8 % en 1999 des crédits du fonds du patrimoine, qui devra également financer les acquisitions destinées au futur musée des arts et des civilisations.

Enfin, il a évoqué les difficultés que connaissent les musées nationaux en raison du déficit endémique de personnels de surveillance, qui les contraint souvent à fermer certaines de leurs salles pour respecter les exigences de sécurité.

Compte tenu de ces observations, le rapporteur pour avis a proposé à la commission de donner un avis favorable à l'adoption des crédits pour 1999 de la culture.

Un débat s'est alors engagé.

M. Ivan Renar a fait observer que le seuil du 1 % revêtait une importance essentielle, dans la mesure où il apparaît comme le garant du rôle qui incombe à l'Etat dans le domaine culturel. Il a souhaité que la politique d'aménagement culturel du territoire, plutôt que d'opposer l'Ile-de-France et la province, prenne en compte les déséquilibres régionaux révélés par le montant des dépenses culturelles par habitant.

Il a estimé qu'une bonne gestion de la politique du patrimoine ne devait pas se limiter à parer à l'urgence en recourant à des expédients budgétaires. Il a appelé à une réflexion sur les relations qui peuvent exister entre le patrimoine et les activités de création. Il a fait part de ses inquiétudes sur les conséquences, pour les associations culturelles, de la clarification de leur régime fiscal opérée par la circulaire du 15 septembre 1998. Enfin, il a considéré que le développement des enseignements artistiques en milieu scolaire, qui relève en premier lieu de la responsabilité du ministère de l'éducation, était lié à leur reconnaissance comme discipline à part entière.

Mme Danièle Pourtaud, évoquant le rééquilibrage des dépenses culturelles de l'Etat en faveur de la province, a déploré que Paris fasse exception à la tendance à l'implication croissante des collectivités locales dans la politique culturelle. Elle a souligné qu'on ne pouvait se désintéresser du sort du patrimoine parisien dont la protection nécessite des moyens considérables.

M. André Maman a souhaité obtenir des précisions sur les modalités selon lesquelles l'Etat s'acquitterait de sa dette envers les collectivités locales, ainsi que sur les conditions de mise en oeuvre de la charte des missions de service public. Enfin, il a déploré le montant très faible des crédits consacrés aux interventions culturelles à l'étranger et s'est interrogé sur leur imputation budgétaire.

M. Jacques Legendre s'est déclaré inquiet de la non-reconduction de la loi de programme sur le patrimoine monumental et s'est interrogé sur le sort réservé aux opérations de restauration des cathédrales qui n'étaient pas encore achevées et pour lesquelles l'intervention de l'Etat s'avérait déjà insuffisante. Il a souhaité que puisse être déposé un rapport sur les conditions d'exécution de la loi de programme.

En réponse aux intervenants, M. Philippe Nachbar, rapporteur pour avis, a apporté les éléments d'information suivants :

- en l'absence de loi de programme, il importe de réaffirmer la nécessité de pérenniser l'engagement de l'Etat en faveur de la protection du patrimoine. Un rapport consacré à l'exécution des crédits consacrés au patrimoine monumental continuera à être déposé chaque année sur le bureau des assemblées ;

- l'apurement de la dette de l'Etat envers les collectivités locales, dont le montant et l'ancienneté varient selon les régions, sera effectué au cas par cas ;

- la charte des missions de service public entrera en vigueur le 1er janvier 1999 et aura vocation à s'appliquer à l'ensemble des institutions culturelles ;

- la capitale, du fait de la richesse de son patrimoine, ne peut être considérée comme une région parmi d'autres. Les crédits d'investissement inscrits au projet de budget de 1998 comme en 1999 en ont tenu compte ;

- les crédits de l'action culturelle à l'étranger sont gérés par le ministère des affaires étrangères.

Suivant les propositions de son rapporteur pour avis, la commission aensuitedécidé, à l'unanimité, de donner un avis favorable à l'adoption des crédits pour 1999 de la culture.

PJLF pour 1999 - Examen des crédits consacrés à l'enseignement supérieur

La commission a ensuite procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Jacques Valade sur les crédits de l'enseignement supérieur pour 1999.

M. Jacques Valade, rapporteur pour avis, a d'abord indiqué qu'avec 51 millions de francs, les crédits de l'enseignement supérieur progresseront de 5,4 % en 1999 par rapport à 1998, alors que leur augmentation avait été de 3 % en 1998 et de 5,4 % en 1997 ; il a ajouté qu'ils ne représentaient que 15 % du budget total de l'éducation nationale et 0,58 % du produit intérieur brut.

S'interrogeant sur la réalité du projet du Gouvernement pour l'enseignement supérieur, qui reste selon lui entaché de grandes incertitudes, il a avoué sa perplexité pour juger du projet de budget pour 1999.

Il a rappelé, à cet égard, que le ministre chargé de l'éducation nationale avait annoncé ou engagé de profondes réformes de l'enseignement secondaire, alors que l'enseignement supérieur n'avait fait l'objet que de propositions d'aménagement limitées qui ne permettaient pas d'appréhender la philosophie générale et les intentions du Gouvernement concernant l'avenir de notre système universitaire .

Il a ainsi regretté que le ministre ait négligé d'exploiter les perspectives ouvertes par le rapport Fauroux qui proposait en particulier de clarifier les parcours professionnels, de simplifier les diplômes, de développer la co-éducation avec l'entreprise par la voie de l'alternance, de réorganiser plus profondément les premiers cycles universitaires, de permettre aux professeurs agrégés d'accéder à la recherche et surtout de renforcer l'autonomie des universités.

Il a ensuite rappelé que le rapport Attali, qui s'inspire d'une autre philosophie, se proposait pour sa part d'introduire une plus grande cohérence entre les universités et les grandes écoles, de rapprocher les deux types de filières, de diversifier les financements des universités, de redéfinir les missions de l'enseignement supérieur, de créer des campus communs et des pôles d'excellence. Il a constaté que la plupart de ces orientations n'étaient, pour le moment, pas prises en considération.

Il a fait également observer que les réformes annoncées par le précédent Gouvernement avaient été abandonnées, qu'il s'agisse de la mise en place d'un statut social étudiant, d'une allocation sociale d'études et de la prise en compte de l'insertion professionnelle des diplômés dans la politique contractuelle menée avec les établissements. Il a regretté que ces propositions intéressantes n'aient pas fait l'objet d'une analyse approfondie.

Indiquant que le ministre avait cependant engagé deux actions prioritaires tendant à développer la formation permanente à l'université et à ouvrir notre système universitaire sur l'extérieur, il a estimé que la première de ces actions ne devrait pas toutefois prendre le pas sur les activités traditionnelles de formation initiale et de recherche.

A propos de la seconde, il a par ailleurs rappelé que nos universités n'accueillaient que 130.000 étudiants étrangers, soit notablement moins que leurs homologues anglo-saxonnes, ce chiffre traduisant une désaffection croissante de ces étudiants à l'égard de nos formations et de nos travaux universitaires dont la qualité ne peut cependant être mise en cause.

Il s'est félicité d'une telle ouverture et de la création de l'agence Edufrance qui sera chargée, sous la présidence du professeur Charpak, de dynamiser et de faire connaître notre système universitaire et qui a pour objectif, peut-être trop ambitieux, de faire venir à terme en France 500.000 étudiants étrangers.

Le rapporteur pour avis a ensuite avoué son embarras pour porter un jugement sur la réorganisation annoncée des cursus universitaires. Si celle-ci constitue à l'évidence une nécessité pour améliorer la cohérence de notre système universitaire, et pour harmoniser nos diplômes au niveau européen ou international, il a observé que les propositions formulées en ce domaine, inspirées notamment par le rapport Attali et par les réflexions du recteur Monteil, alors qu'est engagée une réforme des premiers cycles universitaires, apparaissaient encore confuses et devaient nécessairement faire l'objet d'un arbitrage ministériel.

Il a souligné à cet égard les incertitudes subsistant quant à la mise en oeuvre du " principe 3, 5 ou 8 " qui devrait conduire à définir une nouvelle licence et une nouvelle maîtrise, voire à remettre en cause les doctorats existants.

Il a indiqué que la réflexion entreprise par le recteur Monteil, qui ne devrait pas faire l'objet d'un rapport public, était centrée sur l'harmonisation des diplômes et la recherche de leur cohérence avec les formations supérieures étrangères.

Il a également souhaité que le ministre fournisse au Sénat des précisions sur l'avenir de la réforme pédagogique des premiers cycles engagée en 1997, et notamment de la possibilité de réorientation des étudiants au cours du premier semestre qui, en fait, est restée lettre morte.

Il a par ailleurs estimé que la désaffection constatée à l'égard des études scientifiques était préoccupante et qu'elle tendait à remettre en cause un nécessaire équilibre entre les formations supérieures.

Abordant ensuite les principales caractéristiques du projet de budget de l'enseignement supérieur pour 1999, M. Jacques Valade a rappelé que les crédits, même hors plan social étudiant, progressaient de manière non négligeable.

Il a indiqué qu'ils permettraient opportunément de " libérer " 1.500 emplois d'enseignants-chercheurs antérieurement réservés à l'accueil d'attachés temporaires d'enseignement et de recherche et de créer 800 emplois de personnels IATOS (ingénieurs administratifs, techniciens, ouvriers et de service), dont 150 pour renforcer l'accueil des étudiants dans les bibliothèques universitaires.

Il a précisé que 2,43 milliards de francs seraient consacrés à la recherche universitaire, soit une progression de 2,9 %, inférieure à celle constatée en 1998, que les dépenses d'investissement atteindraient 1,97 milliard de francs dont 1,83 milliard de francs consacrés à l'équipement mobilier et pédagogique et au soutien des programmes de recherche. Il a enfin noté que la progression des crédits affectés à la recherche universitaire restait supérieure à celle des crédits du Centre national de recherche scientifique (CNRS) et du budget civil de recherche et développement (BCRD).

Il a ensuite fait observer que la mise en oeuvre du plan social étudiant, qui constitue la première priorité du projet de budget, devrait mobiliser 7 milliards de francs pendant quatre ans et permettre à terme d'accorder une aide directe à 30 % des étudiants et d'augmenter de 15 % le niveau des aides : en 1999, 808 millions de francs seront consacrés au lancement des deux premières tranches de ce plan et au financement du transport des étudiants franciliens, et à la rentrée 1998, 25.000 étudiants supplémentaires ont bénéficié d'une aide revalorisée.

Il a par ailleurs regretté que les conditions d'attribution des bourses restent soumises à des conditions de ressources des parents et a estimé qu'il serait peu cohérent d'attribuer des aides indirectes aux étudiants qui pourraient faire l'objet d'une taxation, par exemple en matière de logement.

Il s'est par ailleurs interrogé sur la pertinence des critères retenus pour l'attribution des 200 bourses de mérite aux bacheliers les plus brillants d'origine modeste qui se destinent à la magistrature et à la haute fonction publique, en soulignant le caractère symbolique et le coût budgétaire dérisoire d'une telle mesure.

Il a enfin indiqué que le plan social étudiant était destiné à permettre le développement de l'autonomie dans le domaine de la vie étudiante, de la culture et du sport et d'améliorer les conditions d'hébergement des étudiants par la construction de logements sociaux, dont le tiers en province.

Abordant la seconde priorité du projet de budget, il a fait observer que le programme " université du troisième millénaire " (U3M) avait pour objectif de répondre à des besoins de maintenance, de mise en sécurité et d'aménagement des locaux universitaires dans un contexte de baisse des effectifs étudiants, alors que le plan " U2000 " avait pour finalité de répondre à la montée de ces effectifs.

Il a ajouté que le programme U3M serait financé comme son prédécesseur, à parité par l'Etat et les collectivités territoriales, au mépris des règles de répartition des compétences, afin de pallier les carences de l'Etat et que le programme U3M serait intégré dans les contrats de plan du XIIe Plan comme le schéma U2000 l'avait été en partie dans le plan précédent.

Il a précisé que les années 1998 et 1999 permettraient d'engager des opérations prioritaires et une étude de programmation pour des opérations ayant vocation à être intégrées dans les futurs contrats de plan : à cette fin, les établissements devront indiquer leurs besoins pour les huit ans à venir.

Le rapporteur pour avis a estimé à cet égard que la mise en oeuvre du programme U3M devrait être le fruit d'une véritable concertation avec les universitaires et les responsables régionaux et non pas procéder d'une conception jacobine de l'aménagement du territoire qui risquerait notamment de heurter les acteurs du monde universitaire.

En guise de conclusion, compte tenu des incertitudes subsistant quant à l'avenir de notre système universitaire et d'une évolution des crédits qui ne paraît pas commandée par la définition claire de véritables priorités, il a proposé à la commission de s'en remettre à la sagesse du Sénat pour l'adoption ou le rejet des crédits de l'enseignement supérieur pour 1999.

Un débat s'est ensuite engagé.

M. Jean-Louis Carrère a fait observer que le projet universitaire du Gouvernement n'était sans doute pas encore clairement finalisé mais que des incertitudes encore plus grandes pouvaient être constatées s'agissant des propositions du rapporteur pour avis et du sort que la majorité du Sénat entendait réserver au budget de l'enseignement supérieur.

M. Ivan Renar a exprimé son inquiétude devant la chute brutale des effectifs étudiants dans la filière des sciences exactes et naturelles, qu'il a imputée aux méthodes d'enseignement des sciences dans le secondaire, à une inadaptation des programmes et aussi au développement de l'irrationnel au sein de notre société. Il a également évoqué l'insuffisance de l'investissement dans le domaine de la culture scientifique et a souhaité que l'Etat participe financièrement au fonctionnement des centres de province qui sont actuellement confrontés à des difficultés financières.

M. Xavier Darcos a observé que la baisse des effectifs constatée dans les filières scientifiques devait être nuancée puisqu'elle résulte aussi du fait que certains élèves de classes préparatoires ne sont pas décomptés par les universités.

Évoquant la mise en place inégale de la réforme pédagogique des premiers cycles initiée par le gouvernement précédent, il a indiqué que les semestres de réorientation n'avaient pas été mis en oeuvre dans toutes les universités et que ce dispositif avait conduit les établissements à organiser une session d'examen au mois de janvier qui avait eu pour conséquence de réduire la durée de l'année universitaire.

Il a remarqué que le rapport Fauroux et le rapport Attali ne procédaient pas de la même inspiration, ce dernier proposant un premier cycle en trois ans qui risque de remettre en cause l'ensemble du système d'équivalence et, plus largement, l'organisation de notre système universitaire.

Il a ensuite évoqué le bouleversement de la carte universitaire qui pourrait résulter de la mise en oeuvre du programme U3M et s'est interrogé sur les suites qui pourraient être données à différents projets consistant, par exemple, à implanter une université par département ou par bassin d'emploi.

Sans remettre en cause le projet de budget proposé, il a jugé indispensable que les grandes orientations à moyen terme de notre système universitaire soient précisées par le ministre et, par exemple, que l'avenir des classes préparatoires soit clairement défini.

M. Franck Sérusclat a indiqué que le projet d'ouverture de l'université sur l'extérieur, notamment par le biais de l'agence Edufrance, avait suscité l'intérêt de nombreux étudiants. Il a également souligné les conséquences de l'utilisation de l'enseignement à distance sur la répartition territoriale des établissements, la taille des universités et l'organisation des enseignements.

M. Jacques Legendre s'est inquiété de l'avenir des délocalisations universitaires qui répondaient à la fois à une demande des villes moyennes, à un besoin de démocratisation de l'enseignement supérieur, à un souci de répartition de la matière grise sur le territoire et à la saturation des premiers cycles dans les universités existantes.

Dans une conjoncture nouvelle de stabilisation ou de réduction des effectifs étudiants, qui peut conduire à s'interroger, au moment de l'élaboration du programme U3M, sur la pérennisation de l'actuel réseau universitaire, il a souhaité que le rapport de la commission souligne le bilan positif de ces délocalisations qui ont permis d'implanter des premiers cycles de proximité et non pas des mini universités de plein exercice comportant des activités de recherche.

Évoquant la création de l'agence Edufrance, il a estimé que cette ouverture de l'université sur l'extérieur constituait aussi un outil de développement de la francophonie et s'est demandé si les formations proposées aux étudiants étrangers seraient payées à leur juste prix.

Il a enfin exprimé ses réserves sur un allongement des cycles d'études initiaux qui résulterait de la mise en oeuvre d'un cursus de type européen et a souligné au contraire l'intérêt d'une formation permanente tout au long de la vie professionnelle.

M. André Maman a souligné le caractère irréaliste des objectifs annoncés par le ministre qui conduiraient notre pays à accueillir autant d'étudiants étrangers que les États-Unis qui pratiquent un recrutement intensif dans le monde entier, via leurs entreprises, et qui accordent des bourses aux étudiants sélectionnés.

Il a émis des doutes sur les possibilités d'accueil et d'intégration de notre pays pour des effectifs aussi considérables, et a rappelé que l'Australie s'était spécialisée dans l'accueil des étudiants des pays du Pacifique.

Il a indiqué que les doctorats français n'avaient pas d'équivalents aux États-Unis et que le PhD (Philosophy Doctorat) constituait un cursus pour les étudiants américains qui souhaitent s'engager dans une carrière d'enseignant-chercheur.

M. Jean-Pierre Fourcade a suggéré que le rapport de la commission comporte une sorte de mode d'emploi des contrats de plan pour définir les priorités d'une politique de l'enseignement supérieur : développement des enseignements de proximité dans une perspective d'aménagement du territoire, désignation d'un responsable pour le montage de projets intéressant plusieurs collectivités, prise en compte de la mondialisation des formations, utilisation des nouvelles technologies, développement de pôles scientifiques permettant de regrouper universités, laboratoires de recherche, centre d'accueil pour les étudiants étrangers, entreprises centrées sur les technologies nouvelles.

Répondant à ces interventions, M. Jacques Valade, rapporteur pour avis, a notamment apporté les précisions suivantes :

- il n'appartient pas à la commission de se substituer au Gouvernement, mais celle-ci a vocation à formuler des propositions au cours de la discussion budgétaire, plutôt qu'à refuser le débat, et la commission des finances apparaît tout particulièrement compétente pour proposer les réductions de dépenses qu'elle estime nécessaires ;

- il convient de lever certaines incertitudes qui pèsent sur le devenir de l'enseignement supérieur et de savoir si, par exemple, le ministre a l'intention de poursuivre l'application de la réforme pédagogique des premiers cycles universitaires ;

- le rapport de la commission insistera sur la nécessité de pérenniser les délocalisations universitaires existantes, qui ont fait la preuve de leur utilité ;

- l'agence Edufrance permettra d'assurer la promotion de notre système universitaire et d'attirer vers nos universités et nos laboratoires les étudiants étrangers, mais elle n'a pas vocation à prendre en charge ces étudiants, sauf à introduire une discrimination choquante à l'égard des étudiants nationaux ;

- l'ouverture de l'enseignement supérieur sur l'extérieur passe par un développement des échanges entre les universités, mais n'implique pas nécessairement un alignement, par exemple, sur les diplômes américains dont le niveau est sans doute surestimé par rapport aux diplômes français ;

- la mise en place du programme U3M et des contrats de plan devra se réaliser dans une étroite concertation avec les collectivités locales dans un souci de cohérence géographique ;

- les premiers cycles universitaires délocalisés constituent désormais " un tissu social " permettant d'assurer une continuité entre le baccalauréat et l'université et permettent aux familles modestes d'envoyer plus aisément leurs enfants dans l'enseignement supérieur ;

- la création d'universités ne peut se faire qu'en fonction de choix réalistes, ce qui exclut, par exemple, l'implantation systématique d'une université de plein exercice dans chaque département ;

- la baisse des effectifs d'étudiants dans les filières scientifiques s'explique aussi par la prolifération des formations professionnalisées qualifiantes qui détournent de trop nombreux étudiants de leur vocation scientifique ;

- les centres de culture scientifique ne bénéficient pas de crédits suffisants notamment en matière de formation et d'information.

A l'issue de ce débat, la commission, suivant la proposition de son rapporteur pour avis, a décidé de s'en remettre à la sagesse du Sénat pour l'adoption ou le rejet des crédits de l'enseignement supérieur pour 1999, les commissaires socialistes et communistes ne prenant pas part au vote.

PJLF pour 1999 - Examen des crédits consacrés à la presse écrite

La commission a enfin examiné le rapport pour avis de M. Louis de Broissia sur lescrédits de la presse écrite pour 1999.

M. Louis de Broissia, rapporteur pour avis, a estimé que le budget des aides à la presse était un budget de reconstitution qui devrait être suivi dans les prochaines années par des budgets de consolidation.

Il s'agit d'un budget de reconstitution dans la mesure où l'augmentation globale des aides, de 2,6 %, succède à une diminution de 1,03 % en 1997. Il a toutefois relevé que ce résultat était obtenu grâce à des redistributions de crédits de poste à poste qui ne sont pas totalement satisfaisantes. Il a en particulier noté que l'importante économie résultant de la suppression des charges téléphoniques des correspondants de presse, remplacée par une aide à la transmission par fac-similé dont le montant est de 51,7 % inférieur, contribuait à l'augmentation de 10 % de l'aide au portage et à l'augmentation de 7,4 % des remboursements à la SNCF des réductions de tarifs accordées à la presse.

Il a admis que, conformément à la présentation faite par le ministre de son budget, la presse quotidienne serait la première bénéficiaire de la progression des crédits. Mais il a aussi regretté le clivage établi entre les différentes catégories de quotidiens dans leur situation à l'égard des aides. La presse quotidienne régionale, dont la situation n'est pas florissante, est en effet pénalisée par la suppression du remboursement des charges téléphoniques, et par les modalités d'attribution de l'aide au portage.

Le remplacement du remboursement des charges téléphoniques par une aide au fac-similé correspond en effet à un resserrement draconien du champ d'application de cette aide, qui profitait essentiellement à la presse quotidienne régionale, au bénéfice de la presse nationale. De même, la décision prise en 1998 de consacrer 75 % du fonds d'aide au portage au soutien du développement de ce mode de distribution bénéficie surtout à la presse nationale, alors que l'aide au portage existant, essentiellement concentrée sur la presse quotidienne régionale ne recevra plus que 25 % de l'aide, contre 50 % en 1997.

Le rapporteur pour avis a par ailleurs observé que l'augmentation des crédits réellement distribués à la presse serait parfois plus modique que son affichage dans le projet de budget. C'est ainsi que l'augmentation de 7 millions de francs des remboursements à la SNCF des réductions tarifaires servira essentiellement à réduire la dette de l'Etat à l'égard de cette entreprise.

M. Louis de Broissia a ensuite évoqué les perspectives ouvertes par la prochaine entrée en vigueur du fonds de modernisation de la presse quotidienne, créé par la loi de finances pour 1998. Notant l'insuffisance des informations disponibles sur le fonctionnement de ce fonds, il a rappelé que l'un de ses mérites était de n'avoir pas servi de prétexte à la diminution des aides traditionnelles, et a souhaité que la commission évalue ultérieurement les conditions de fonctionnement de ce mécanisme qui pourrait jouer un rôle important pour la modernisation de la presse.

Il a ensuite avancé l'idée que l'augmentation des aides directes prévues en 1999 ne trouverait son sens que dans les prolongements que lui donneront les futurs budgets d'aide à la presse. Il a rappelé à cet égard les brutales évolutions qui mettent régulièrement à mal l'impact des aides à la presse. Il a jugé que cette instabilité posait le problème de la consolidation des concours de l'Etat, et a estimé nécessaire de réfléchir à l'institution d'une pluriannualité des aides au moment où le Gouvernement reconnaît au profit de l'audiovisuel public la nécessité pour l'entreprise moderne de communication de disposer de repères pluriannuels sur l'engagement financier de l'Etat.

Il a estimé qu'il conviendrait par conséquent de réfléchir à l'élaboration d'instruments juridiques permettant à la presse de prévoir les concours qu'elle peut attendre de l'Etat en moyenne période.

Il a noté à cet égard que la pluriannualité des aides à la presse serait un moyen de donner à celle-ci, instrument essentiel d'animation de la vie civique, les moyens d'affronter les défis de l'avenir dans les meilleures conditions, rappelant que des raisons d'intérêt général identiques justifient que l'Etat organise prochainement sur une base pluriannuelle ses concours à l'audiovisuel public, en dépit des objections qu'une conception intégriste de l'annualité budgétaire oppose traditionnellement à cette avancée.

M. Louis de Broissia, rapporteur pour avis, a ajouté que l'Etat reconnaissait d'ores et déjà implicitement la nécessité de la pluriannualité des aides à la presse, comme le montre l'évolution générale du système. On se dirige en effet de plus en plus vers des mécanismes ciblés garantis pour des périodes souvent fixées à cinq ans. C'est le cas de la compensation des charges liées au portage des quotidiens nationaux. D'autres concours de l'Etat prennent la forme d'une aide au projet consentie pour une période donnée. Ce principe d'intervention a pris une ampleur récente avec la création, en 1993, d'une aide budgétaire au plan social de la presse parisienne, puis, la même année, la création d'une aide à la modernisation des nouvelles messageries de la presse parisienne, et enfin la mise en place en 1998 du fonds de modernisation de la presse quotidienne.

Cette forme de pluriannualité, intéressante à maints égards, rompt avec la tradition d'une aide inconditionnelle et non discriminatoire à toutes les formes de presse, plus conforme à la logique de la liberté de l'information.

Si l'on peut comprendre que la montée en puissance des besoins de financement de la presse incline l'Etat à la sélectivité dans l'attribution des dotations créées pour faire face à ces besoins, il n'en serait pas moins regrettable que la nécessaire pluriannualité emprunte exclusivement ces biais. Il importerait que l'Etat prenne aussi des engagements sur l'évolution des aides traditionnelles.

M. Louis de Broissia a ensuite évoqué le dossier du régime fiscal des journalistes, souhaitant qu'il soit possible de le refermer le plus rapidement possible.

Il a rappelé que le Gouvernement précédent avait décidé la suppression des " niches fiscales " dans le cadre d'une baisse programmée de l'impôt sur le revenu. Cette contrepartie ayant été abandonnée par l'actuel Gouvernement, il est logique de reporter à une date ultérieure la suppression des " niches fiscales ". C'est la position de la commission des finances du Sénat, à laquelle pourrait se rallier la commission des affaires culturelles.

Le rapporteur pour avis a enfin fait état de son inquiétude à l'égard des reports successifs de la modification de la législation de l'audiovisuel. Il a dénoncé l'incertitude qui en résultait pour l'ensemble des acteurs du secteur de la communication, confrontés à la perspective d'une modification des règles du jeu sans pouvoir en évaluer les conséquences. Les mesures prévues en ce qui concerne la diffusion de messages publicitaires par les chaînes publiques, en particulier, provoqueront des effets de report considérables. Il serait indispensable que l'observatoire de la publicité créé par la " loi Sapin " du 29 janvier 1993 joue son rôle à cet égard. L'appel à projet pour étude de faisabilité d'une expertise sur les transferts de publicité, annoncé par le ministre de la culture et de la communication, est une initiative insuffisante.

M. Louis de Broissia a conclu son exposé en proposant à la commission de s'en remettre à la sagesse du Sénat sur l'adoption ou le refus des crédits d'aide à la presse en 1999.

Un débat s'est alors engagé.

Mme Danièle Pourtaud a noté que le problème de la recapitalisation des entreprises de presse n'avait jamais été directement traité. Il n'existe sur ce plan que des aides ponctuelles, dont les inconvénients ont été soulignés par le rapporteur, et qui ne répondent pas au problème posé par le développement des entreprises de presse, et spécialement leur adaptation aux nouvelles technologies. Elle a demandé au rapporteur pour avis son sentiment sur la possibilité de mettre en place des mécanismes favorables à la recapitalisation des entreprises.

Elle a aussi rappelé que le problème de l'abattement fiscal consenti aux journalistes était doublé par un second problème, celui des cotisations sociales de la profession, dont la base de calcul est fixée actuellement à 80 % du salaire. Elle a estimé que cet élément devait être intégré dans la réflexion sur le régime fiscal des journalistes.

M. Michel Dreyfus-Schmidt a évoqué le mécanisme de l'article 39 bis du code général des impôts, qui ne profite qu'aux entreprises de presse bénéficiaires, et auquel il serait utile de substituer un système plus juste.

En réponse à ces questions, M. Louis de Broissia, rapporteur pour avis, a indiqué que la question des fonds propres des entreprises de presse était essentielle, et que, compte tenu de la puissance financière de la presse allemande ou britannique, le risque n'était pas écarté d'une recapitalisation de la presse française par des groupes étrangers. Il serait intéressant de réfléchir à la possibilité d'étendre à la presse le mécanisme des Sociétés de financement de l'industrie cinématographique audiovisuelle (SOFICA), qui a donné de bons résultats dans le secteur du cinéma.

Il a estimé que l'abattement social des entreprises de presse était effectivement une question à traiter dans le cadre de la réflexion sur le régime fiscal des journalistes.

Il a enfin noté que depuis plusieurs années le problème de l'équité du mécanisme de l'article 39 bis ne se posait plus guère, compte tenu de la dégradation de l'économie des entreprises de presse.

Suivant la proposition de son rapporteur pour avis, la commission a ensuite décidé de s'en remettre à la sagesse du Sénat pour l'adoption ou le rejet des crédits d'aide à la presse écrite en 1999, les commissaires socialistes et communistes ne prenant pas part au vote.

PJLF pour 1999 - Examen des crédits consacrés à la recherche scientifique et technique

Présidence de M. Adrien Gouteyron, président. - Au cours d'une seconde réunion tenue dans l'après-midi, la commission a tout d'abord procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Pierre Laffitte sur les crédits pour 1999 de la recherche scientifique et technique.

Le rapporteur pour avis a indiqué que, laissant à la commission des finances le soin d'analyser en détail les crédits inscrits au projet de loi de finances, il s'attacherait surtout à apprécier l'opportunité des choix qu'ils traduisent.

Il a souligné que si le financement public de la recherche atteignait en France un montant satisfaisant, des carences existaient dans le domaine du transfert de la technologie et de la recherche publique vers l'industrie, et dans celui de la recherche industrielle.

M. Pierre Laffitte a indiqué que le budget civil de recherche et développement (BCRD) s'établissait en 1999 à 53.915 millions de francs en dépenses ordinaires et crédits de paiement, soit une progression de 1,6 %. Il a estimé que si ce projet de budget permettait de consolider la recherche de base, il ne créait pas les conditions nécessaires pour établir une liaison satisfaisante entre le savoir et le savoir-faire, que ce soit par le biais des transferts de technologie ou de la mobilité des hommes. A ce titre, il a souligné que les intentions louables exprimées en ce domaine par le ministre ne trouvaient pas encore de traduction budgétaire significative.

Relevant qu'aux Etats-Unis les crédits militaires profitaient, par le biais de la recherche dite duale, à l'économie et notamment au développement des nouvelles technologies de l'information, il a regretté qu'en France l'opacité de la présentation budgétaire fasse échapper au contrôle du Parlement les crédits consacrés à ce type de recherche. Il a souligné que les informations figurant dans le BCRD ne permettaient pas de mesurer l'effort accompli en ce domaine. Le BCRD ne prend, en effet, en compte que la subvention versée par le ministère de la défense au centre national d'études spatiales, qui s'élève à 900 millions de francs. Le rapporteur pour avis a estimé qu'environ un tiers des crédits du ministère de la défense consacrés aux " développements " et aux études (21,08 milliards de francs) était susceptible d'avoir des retombées civiles, notamment dans le domaine des logiciels, et il a cité à cet égard les crédits consacrés au " projet simulation " destiné à se substituer aux essais nucléaires. Il a souhaité qu'un effort soit entrepris, en coopération avec les principaux pays européens, pour mieux évaluer les crédits destinés à financer la recherche duale.

Il a ensuite fait observer que le développement de l'innovation dans les PME, qui est une source considérable de créations d'emplois, est notamment handicapé par la lenteur des décisions administratives. Observant que les délais imputables à l'inertie des administrations et à leur volonté de préserver leur pré carré retardaient souvent des décisions nécessaires, le rapporteur pour avis a plaidé pour que le recours aux nouvelles technologies de l'information et de la communication soit systématisé afin d'imposer des modes de fonctionnement plus rapides et plus adaptés. Il a considéré que, sur ce point, le projet de budget allait dans la bonne direction, bien que des efforts restent à accomplir afin de renforcer le soutien à l'innovation, en particulier dans les petites et moyennes entreprises, de rationaliser l'aide au transfert de technologie et de développer le risque entrepreneurial.

Il a fait part de son inquiétude devant l'insuffisance des crédits consacrés aux programmes de recherche dans le domaine des télécommunications. La dérégulation a contraint les opérateurs, désormais privatisés et placés dans un contexte de concurrence accrue, à diminuer leur effort de recherche. Alors que les travaux du centre national d'études en télécommunications seront recentrés sur les besoins propres de l'opérateur France Télécom, les crédits affectés au réseau national de recherche en télécommunications (260 millions de francs) s'avèrent insuffisants, en l'absence de programmes de recherche européens, pour combler le retard enregistré dans ce secteur stratégique. Un sursaut s'impose également dans le domaine des télécommunications spatiales ; le projet " Skybridge " d'Alcatel est le seul concurrent européen du projet américain " Teledesic " qui bénéficie d'importants crédits fédéraux et menace de conquérir une large part du marché des télécommunications mondiales.

Le rapporteur pour avis a enfin insisté sur la nécessité de promouvoir le rapprochement de la science et de la société, notamment en encourageant la valorisation de la recherche publique grâce à une plus grande mobilité des chercheurs vers l'industrie. A ce titre, il a souligné l'intérêt de la proposition de loi, adoptée par le Sénat à l'initiative de la commission, tendant à faciliter la création d'entreprises par des chercheurs et du projet de loi sur l'innovation annoncé par le ministre. Par ailleurs, il a insisté sur le rôle essentiel que pouvaient jouer les " stock-options " dans le processus de création d'entreprises innovantes qui ne sont pas en mesure de rémunérer autrement des collaborateurs de haut niveau.

Compte tenu de ces observations, M. Pierre Laffitte, rapporteur pour avis, a proposé à la commission de s'en remettre à la sagesse du Sénat pour l'adoption ou le rejet des crédits de la recherche pour 1999.

Un débat s'est alors engagé.

M. Ivan Renar a souhaité savoir si le projet de budget pour 1999 tenait compte de la contribution de la recherche à la politique d'aménagement du territoire. Il a rappelé que la présence d'activités de recherche qui, pour des raisons historiques, demeuraient encore trop concentrées, constituait une condition nécessaire du dynamisme des économies régionales et a plaidé pour que le Sénat veille à une meilleure prise en compte des exigences du développement local dans la politique de recherche. Par ailleurs, il s'est interrogé sur les incidences budgétaires de la réforme du centre national de la recherche scientifique (CNRS).

M. André Maman s'est interrogé sur les moyens dont disposait le Parlement pour contrôler les crédits consacrés à la recherche duale.

M. Albert Vecten, relevant à son tour l'importance des activités de recherche pour assurer la vitalité de l'économie locale, a souligné les difficultés rencontrées par les collectivités locales pour attirer les chercheurs et la nécessité de faire évoluer les mentalités de la communauté scientifique.

M. Ivan Renar, reprenant la parole, a souligné qu'en ce domaine, la création d'un environnement favorable ne constituait pas une condition suffisante et que des actions volontaristes devaient être entreprises pour délocaliser les activités de recherche.

En réponse aux intervenants, M. Pierre Laffitte, rapporteur pour avis, a apporté les réponses suivantes :

- un des objectifs de la réforme du CNRS, notamment grâce au rapprochement avec les universités qui sont implantées sur l'ensemble du territoire, est de contribuer à une meilleure répartition des activités de recherche sur le territoire ;

- la loi du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire a introduit une modulation territoriale du crédit d'impôt-recherche qui est encore peu connue des entreprises ; ce dispositif constitue une incitation à la localisation d'activités de recherche industrielle en province ;

- l'évolution des mentalités des chercheurs ne peut être que lente ; la création d'un environnement humain et universitaire favorable est susceptible d'y contribuer ;

- le Parlement sera en mesure d'exercer un contrôle de la recherche duale s'il dispose d'indications fiables et précises concernant le montant des crédits dont elle bénéficie.

A l'issue de ce débat, la commission, suivant les propositions de son rapporteur, a décidé de s'en remettre à la sagesse du Sénat pour l'adoption ou le rejet des crédits de la recherche scientifique et technique pour 1999, les commissaires socialistes et communistes ne prenant pas part au vote.

PJLF pour 1999 - Examen des crédits consacrés à l'enseignement technique

La commission a ensuite procédé à l'examen du rapport pour avis de Mme Hélène Luc sur les crédits de l'enseignement technique pour 1999.

Après avoir rendu hommage à son prédécesseur, M. Jean-Louis Carrère, Mme Hélène Luc, rapporteur pour avis, a d'abord constaté, en le regrettant, que l'enseignement technologique et professionnel n'avait pas fait l'objet d'un intérêt prioritaire du Gouvernement depuis la loi de programmation de 1985 : l'augmentation de sa dotation budgétaire a, en effet, résulté pour l'essentiel de la revalorisation des dépenses de personnel, la précarisation des enseignants s'est accrue, certaines formations obsolètes ou non se sont vidées de leurs élèves et le système d'orientation par l'échec s'est perpétué.

Elle a ajouté que les dispositions prévues par la loi quinquennale pour l'emploi de 1993 étaient quasiment restées lettre morte et que le baccalauréat professionnel constituait l'une des rares réussites de ces dernières années dans le secteur éducatif. Se félicitant du discours novateur tenu par le ministre, qui traduit son souci de faire de l'enseignement professionnel la " priorité des priorités ", elle a estimé que le temps était en effet venu de faire de cet enseignement une véritable voie de réussite, aussi bien dans le domaine de l'orientation que dans celui du contenu des formations, lesquelles doivent à la fois déboucher sur une insertion professionnelle satisfaisante, autoriser la poursuite d'études et permettre une adaptabilité à l'emploi.

Elle a ensuite indiqué que les crédits de l'enseignement technique pour 1999, avec 37,1 milliards de francs, ne progressaient que de 1,63 %, et que la stagnation des emplois observée depuis plusieurs années était à l'origine de nombreuses vacances de postes dans certaines disciplines et d'un manque de places en brevet d'études professionnelles (BEP) qui obligeait de nombreux élèves à redoubler la classe de troisième ou à se tourner vers l'apprentissage.

Elle a souligné le développement de la précarisation de l'emploi dans les lycées professionnels qui se traduit par un recours important aux maîtres-auxiliaires, aux personnels contractuels et vacataires et aussi aux stagiaires des Instituts universitaires de formation des maîtres (IUFM). Elle a noté que les crédits prévus pour 1999 permettraient de transformer 5.000 emplois de professeurs de lycée professionnel de premier grade en PLP2 et que la disparition attendue de ce premier grade en 2000 permettrait enfin de revaloriser les pensions des professeurs de lycée professionnel retraités.

Elle a par ailleurs fait observer que les effectifs de la voie professionnelle s'étaient stabilisé autour de 815.000 élèves alors que les effectifs du second cycle général et technologique étaient orientés à la baisse, et que les diplômes professionnels conduisaient plus sûrement à l'emploi que les formations générales. Elle a indiqué que la filière professionnelle avait contribué à réduire le nombre des sorties de formation sans diplôme et elle a remarqué que la réactivation du dispositif d'insertion de l'éducation nationale et le développement d'une école de la deuxième chance apparaissaient nécessaires pour réduire encore le nombre trop élevé des sorties sans qualification, qui alimentent le vivier de l'exclusion sociale.

Evoquant ensuite quelques uns des problèmes non résolus des voies technologiques et professionnelles, elle a précisé que les efforts accomplis en 1996 et 1997 par les régions dans le domaine de la sécurité des établissements et des équipements avaient permis de remplacer les machines dangereuses et faisaient apparaître un taux de remise aux normes de sécurité de 66 %, les crédits d'Etat ne représentant que 20 % du coût de ces travaux.

Elle a également abordé le problème spécifique du développement de la violence dans les lycées professionnels en indiquant que l'expérimentation du plan de prévention de la violence avait permis de concentrer d'importants moyens sur les établissements les plus sensibles, notamment en y affectant 360 emplois-jeunes, mais elle a estimé qu'il serait souhaitable de renforcer l'encadrement de ces établissements par des adultes spécialement formés à cet effet.

Elle a par ailleurs souhaité que la situation des personnels précaires de la mission générale d'insertion de l'éducation nationale se trouve consolidée, comme le suggère opportunément une proposition de loi émanant du Sénat.

Elle a également insisté sur la nécessité de renforcer le contrôle de l'éducation nationale sur l'apprentissage. Elle a constaté que le développement de l'apprentissage dans les lycées professionnels, selon les modalités prévues par la loi quinquennale pour l'emploi, restait très limité, et elle a souhaité que le ministre puisse préciser le rôle que sera appelé à jouer l'apprentissage dans la formation en alternance dispensée en milieu scolaire.

Soulignant la réussite des baccalauréats professionnels, elle a appelé de ses voeux la création d'un brevet professionnel supérieur pour ces bacheliers qui souhaiteraient poursuivre des études ultérieures.

Mme Hélène Luc a ensuite abordé les perspectives prometteuses de réforme de l'enseignement professionnel et technologique, qui témoignent de la volonté clairement exprimée par le ministre de valoriser la voie professionnelle à travers la réforme générale du lycée, le développement de la formation en alternance et l'adaptation des formations à l'emploi.

Elle a indiqué, à cet égard, que les conclusions de la table ronde animée par le recteur Marois visaient à promouvoir l'image de la voie professionnelle, à instaurer un partenariat plus étroit avec les entreprises et à améliorer la formation et le statut des personnels.

Elle a ensuite abordé les incidences de la réforme du lycée pour la voie professionnelle, soulignant que celle-ci devrait à la fois permettre la poursuite d'études et l'entrée dans la vie professionnelle, assurer une qualification attestée à tous les élèves, contribuer à la cohésion sociale en dispensant une formation générale et professionnelle et autoriser une orientation progressive, positive et réversible des élèves.

Elle a ensuite relevé que le plan d'urgence des lycées, annoncé le 21 octobre dernier, bénéficierait tout particulièrement aux lycéens professionnels, aussi bien pour les associer à la préparation de leur emploi du temps dans le cadre d'un allégement des programmes et des horaires, que pour renforcer les capacités d'accueil, de surveillance et d'animation des établissements situés dans des zones difficiles.

Elle a noté que les crédits du fonds régional d'aménagement des lycées seraient sans doute affectés prioritairement à ces établissements, qu'il s'agisse de la remise aux normes en matière de sécurité, de la construction d'internats, de lieux de vie, de salles informatiques et de bureaux destinés aux enseignants.

En conclusion, elle a estimé que la formation professionnelle devrait rester de la compétence de l'éducation nationale, qu'une orientation positive vers la voie professionnelle supposait la mise en place d'une éducation à l'orientation dès le collège et qu'un transfert des classes technologiques de collège vers les lycées professionnels serait de nature à remotiver des élèves en situation d'échec scolaire.

Elle a souhaité que la spécificité des lycées professionnels et de leurs enseignants soit maintenue, que la formation pédagogique de ces derniers soit privilégiée au sein des IUFM, que le développement de l'alternance concerne surtout les formations complémentaires au-delà du certificat d'aptitude professionnelle (CAP) et du baccalauréat professionnel et qu'un soutien financier spécifique puisse être accordé aux lycéens professionnels afin que ceux-ci puissent s'orienter vers les formations de leur choix.

Elle a enfin appelé de ses voeux la création d'une direction spécifique de l'enseignement technologique et professionnel, voire le rétablissement d'un secrétariat d'Etat, qui consacreraient sur le plan institutionnel la revalorisation attendue de cet enseignement.

Considérant ainsi que le projet de budget était un budget d'attente, mais tenant compte des perspectives d'une réforme d'envergure de l'enseignement professionnel, elle a proposé à la commission de s'en remettre à la sagesse du Sénat pour l'adoption ou le rejet des crédits de l'enseignement technique pour 1999.

Un débat s'est alors instauré.

M. Jacques Legendre a rappelé que certaines mesures préconisées par le rapporteur pour avis rejoignaient celles qui avaient été proposées lorsqu'il exerçait des responsabilités ministérielles et s'est déclaré favorable au principe de l'introduction de l'alternance au sein des formations technologiques et professionnelles dispensées en milieu scolaire.

Il est convenu que le rétablissement d'un secrétariat d'Etat à la formation technologique et professionnelle pouvait être utile à la condition que soit maintenue la distinction entre enseignement technique et formation professionnelle et entre les formations par alternance dispensées en milieu scolaire et par apprentissage sous contrat de travail.

Il a estimé que la formule de l'apprentissage devait être choisie librement par les intéressés.

M. Albert Vecten a estimé qu'une nouvelle orientation de l'enseignement professionnel était sans doute plus importante que l'évolution de ses crédits. Considérant qu'il serait utile d'établir un bilan d'activité des IUFM, il s'est interrogé sur l'adaptation de la formation dispensée aux enseignants dans ces instituts pour encadrer des jeunes qui sont encore souvent en situation d'échec scolaire et qui ne maîtrisent pas les apprentissages fondamentaux.

Il a aussi préconisé une formation plus solide des enseignants et rappelé que de nombreux emplois qualifiés et bien rémunérés étaient proposés aux diplômés de l'enseignement professionnel.

M. James Bordas a rejoint les préoccupations exprimées par le rapporteur pour avis et par M. Albert Vecten quant à l'adaptation de la formation dispensée dans les IUFM, qui ne prépare pas convenablement, selon lui, les futurs enseignants à leur fonction.

M. Franck Sérusclat a exprimé le souhait qu'un représentant responsable des directeurs d'IUFM puisse être entendu par la commission et a rappelé que la culture et l'intelligence devaient être entendues de la manière la plus large, celles-ci devant englober bien les activités intellectuelles que les métiers et les activités plus manuelles.

M. Jean-Louis Carrère a estimé qu'un avis favorable de la commission sur les crédits de l'enseignement technique encouragerait encore davantage le ministre pour mener à bien son projet de revalorisation de la voie professionnelle.

Répondant à ces interventions, Mme Hélène Luc, rapporteur pour avis, a notamment apporté les précisions suivantes :

- le travail de réflexion qu'avait mené la commission sur les IUFM pourrait être prolongé afin de faire le bilan de l'activité de ces instituts et vérifier l'efficacité de la formation dispensée aux futurs enseignants ;

- il convient en effet d'éviter une confusion trop souvent entretenue entre la formation professionnelle et l'enseignement technique ;

- la réussite de l'alternance, qu'il convient en effet de développer, suppose que les stages soient organisés et contrôlés de manière plus satisfaisante, que les entreprises s'y investissent davantage et que les enseignants s'impliquent plus fortement dans leur fonctionnement ;

- les progrès enregistrés dans l'enseignement technologique et professionnel résultent aussi des moyens qui lui sont accordés, notamment pour moderniser le parc des machines-outils des établissements ;

- les conclusions proposées par le rapporteur pour avis tiennent compte évidemment de leur évolution décevante pour 1999 mais sont aussi inspirées du souci de recueillir un appui unanime de la commission.

A l'issue de ce débat, la commission, suivant la proposition de son rapporteur pour avis, a décidé, à l'unanimité, de s'en remettre à la sagesse du Sénat pour l'adoption ou le rejet des crédits de l'enseignement technique pour 1999.

PJLF pour 1999 - Examen des crédits consacrés à l'environnement

La commission a ensuite examiné le rapport pour avis de M. Ambroise Dupont sur les crédits de l'environnement pour 1999.

M. Ambroise Dupont, rapporteur pour avis, a introduit son exposé en indiquant que le budget de l'environnement augmenterait par rapport à 1998 de 108 % en dépenses ordinaires et crédits de paiement et de 217,5 % en autorisations de programme. Il a souligné que cette progression était largement optique, résultant essentiellement des modifications intervenues dans le mode de financement de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME), qui sera désormais assuré par des subventions inscrites au budget de l'environnement et non plus par l'affectation du produit de taxes. A structure budgétaire constante, l'augmentation du budget, 14,8 % en dépenses ordinaires et crédits de paiement, reste appréciable.

Le rapporteur pour avis a ensuite présenté l'évolution des crédits par agrégat.

Il a remarqué que les crédits d'administration générale du ministère augmentaient de 12,8 % en dépenses ordinaires et crédits de paiement, et que 140 créations d'emplois étaient prévues en 1999. Rappelant que les effectifs du ministère de l'environnement avaient augmenté de 451 postes entre 1992 et 1996, dont 102 postes au profit de l'administration centrale, il a souligné que la progression des effectifs de l'administration centrale s'inscrivait dans la perspective souhaitée par le ministre de la création d'un ministère de " plein exercice ". Il s'est interrogé sur le bien fondé de cette orientation, estimant qu'elle risquait de dissuader les autres ministères de progresser dans la prise en compte des préoccupations en matière d'environnement et de développement durable, et de créer des conflits entre le ministère de l'environnement et les autres départements ministériels.

Le rapporteur pour avis a indiqué que les crédits consacrés à la connaissance et à la protection de l'environnement progresseront de 33,1 % en moyens de paiement et de 49,5 % en autorisations de programme en 1999. Il a souligné que, comme l'année précédente, les moyens destinés aux associations augmenteront de façon significative, sans que les critères d'attribution des subventions soient précisés.

En 1999, les dépenses ordinaires et crédits de paiement alloués à la protection de l'eau et des milieux aquatiques augmenteront de 14 % et les autorisations de programme de 6 %. Ces crédits sont essentiellement destinés à la mise en oeuvre de deux plans décennaux : le plan " Loire grandeur nature " et le plan de restauration des rivières adopté en vue de prévenir les inondations. Les engagements pris au titre de ces programmes pluriannuels exigent un effort annuel du ministère de l'ordre de 300 millions de francs. Le rapporteur a regretté que la contribution du ministère, 214 millions de francs, doive être complétée par un fonds de concours des agences de l'eau et par des transferts des budgets de l'agriculture et de l'équipement, alors que le budget de l'environnement est en forte progression en 1999.

En ce qui concerne les crédits affectés à la prévention des pollutions et des risques, M. Ambroise Dupont, rapporteur pour avis, a indiqué qu'ils progresseraient de 466,5 % en 1999. Cette augmentation résulte de l'évolution du mode de financement de l'ADEME qui bénéficiera en 1999 d'une dotation budgétaire nouvelle de 1.435 millions de francs afin de compenser la perte de ses ressources propres, et d'une mesure nouvelle de 333 millions de francs destinée à relancer la politique de maîtrise de l'énergie.

Indiquant qu'il présenterait les crédits consacrés à la protection de la nature et des paysages de façon plus détaillée dans la deuxième partie de son exposé, le rapporteur pour avis a souligné qu'ils progressaient de 19,7 % en dépenses ordinaires et crédits de paiement et de 11,3 % en autorisations de programme.

Les crédits destinés à la recherche augmenteront de 6,9 % en moyens de paiement et diminueront de 5,7 % en autorisations de programme en 1999.

M. Ambroise Dupont, rapporteur pour avis, a ensuite détaillé la réforme de la " fiscalité écologique ". Il a indiqué qu'elle reposait essentiellement sur la création de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP), à laquelle s'ajouteront d'une part l'augmentation de la taxe intérieure sur les produits pétroliers portant sur le gazole, et d'autre part la réduction du taux de TVA applicable au traitement des déchets, qui ne compensera d'ailleurs pas le surcoût dû à la collecte sélective et le relèvement du taux de la taxe sur les déchets ménagers.

Relevant que la nouvelle TGAP se substituera, en 1999, à l'ensemble des taxes et redevances perçues jusqu'à présent par l'ADEME et sera affectée au budget général de l'Etat, le rapporteur pour avis a noté que cette taxe pourrait permettre une meilleure application du principe pollueur-payeur. Il s'est cependant inquiété de son évolution et s'est demandé quel serait, à terme, le " périmètre " de la TGAP. Rappelant que le ministre avait indiqué à la commission que, dès l'an 2000, la TGAP devrait se substituer à tout ou partie des redevances perçues par les agences de bassin, il s'est inquiété de l'avenir du financement de ces établissements. On doit craindre, en effet, que le financement budgétaire ne présente pas les mêmes garanties que des taxes affectées, comme l'a démontré la diminution des ressources de l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH) lorsque ces ressources ont été " budgétisées ".

M. Ambroise Dupont, rapporteur pour avis, a ensuite détaillé les crédits consacrés à la protection des espaces naturels et à la mise en oeuvre du plan Loire.

Présentant en premier lieu les dépenses destinées à la protection de la nature et des paysages, qui s'élèveront à 341,5 millions de francs en dépenses ordinaires et crédits de paiement, il a relevé la progression significative des dépenses ordinaires : 42 % par rapport à 1998. Les dépenses en capital augmentent de 11,3 % en autorisations de programme et diminuent de 1,98 % en crédits de paiement. Le rapporteur pour avis a noté que cette évolution, à la différence de la situation constatée l'an dernier, permettrait une adaptation des moyens budgétaires, à l'extension de la superficie des espaces protégés. Il a indiqué que la création de trois nouveaux parcs nationaux serait poursuivie et que, 11 nouvelles réserves naturelles étant susceptibles d'être classées en 1999, l'augmentation de 59 % de leurs moyens de fonctionnement était indispensable. Il s'est interrogé sur la pertinence d'une politique d'extension continue des zones protégées, soulignant qu'elle pouvait avoir pour corollaire une dégradation accrue des zones " non protégées " et estimant qu'il serait préférable d'inciter tous les acteurs économiques à se conformer sur l'ensemble du territoire aux exigences d'un développement durable.

Notant que les dotations du conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres progressaient de 2,7 % en moyens de paiement et de 8 % en autorisations de programme, le rapporteur pour avis a rappelé l'importance des moyens qu'exigerait la réalisation de l'objectif que s'était fixé le conservatoire, à savoir la préservation d'un tiers du littoral français.

Il a également évoqué la création du fonds de gestion des milieux naturels (FGMN), qui regroupera les crédits de protection de la nature gérés de façon contractuelle. Le FGMN disposera de 164 millions de francs en dépenses ordinaires et crédits de paiement, dont 90 millions de francs de mesures nouvelles, répartis entre le projet Natura 2000 (66 millions de francs, à rapporter aux 901.490 hectares qui seront intégrés au réseau Natura 2000), le renforcement des capacités d'expertise (10 millions de francs), les parcs naturels régionaux (5 millions de francs), les conservatoires régionaux d'espaces naturels (1 million de francs) et la protection de la biodiversité (8 millions de francs).

M. Ambroise Dupont, rapporteur pour avis, a ensuite dressé le bilan de la mise en oeuvre du plan " Loire grandeur nature ", indiquant qu'il se proposait de compléter l'étude de ce plan à laquelle il avait procédé quelques années auparavant. Il a noté que l'Etat respectait ses engagements financiers, et que 642,3 millions de francs avaient été engagés sur les 700 millions de francs prévus pour la mise en oeuvre du plan. Il a ensuite attiré l'attention de la commission sur les projets controversés de sécurisation de l'alimentation en eau, rappelant le débat sur la construction du barrage de Chambonchard et le faible état d'avancement des travaux pour la Loire moyenne et aval. Il a également remarqué que la restauration des populations de poissons migrateurs se heurtait à de nombreuses difficultés, dont la nécessité de clarifier les rôles et responsabilités de chacun des intervenants. Il a enfin souligné que la protection des zones humides de l'estuaire de la Loire n'était pas encore assurée, la gestion de ces terrains n'ayant toujours pas été transférée au Conservatoire du littoral. A cet égard, il a rappelé que la dérogation à la directive européenne 79/409, dite directive " oiseaux ", nécessaire à l'extension du port autonome de Nantes ne serait sans doute pas aisément accordée par la Commission européenne.

M. Ambroise Dupont, rapporteur pour avis, a ensuite exposé à la commission qu'il avait souhaité dresser dans le cadre de son rapport le bilan des progrès réalisés en matière d'enfouissement des réseaux électriques et téléphoniques.

Il a rappelé que le problème de l'enfouissement des réseaux de transport se posait essentiellement pour Electricité de France (EDF), le réseau de transport téléphonique étant, pour des raisons techniques, souterrain.

La mise en souterrain du réseau de transport électrique, qui représente 7,7 % des lignes aériennes existantes, se heurte à d'importantes difficultés techniques et financières.

Le rapporteur pour avis a souligné les efforts de l'opérateur en faveur de l'environnement. Soumis à la loi du 2 février 1995, relative au renforcement de la protection de l'environnement, l'opérateur EDF a de plus respecté et dépassé les engagements contractuels pris dans le cadre du protocole d'accord du 22 mai 1997, qui prévoit la mise en souterrain de 20 % des nouvelles lignes à haute tension et la récupération de 60 % des ouvrages anciens. En 1997, EDF a consacré 70 millions de francs à la recherche et au développement afin d'améliorer l'insertion des lignes à haute et très haute tension dans l'environnement.

Le rapporteur pour avis a souligné qu'en l'état actuel des techniques il semblait nécessaire qu'EDF puisse continuer à développer son réseau aérien de transport pour garantir, dans des conditions de sécurité satisfaisantes, l'alimentation de la Côte-d'Azur et à moyen terme de Strasbourg et de Paris.

En ce qui concerne le réseau de distribution électrique (les lignes à basse et moyenne tension qui représentent 92,3 % des lignes aériennes existantes) et téléphonique (liaison des abonnés aux centraux téléphoniques) il a noté que les efforts d'effacement étaient encore largement insuffisants en dépit de l'absence de difficultés techniques.

En ce qui concerne les nouvelles lignes de distribution, la loi du 2 février 1995 impose leur enfouissement dans les zones protégées que sont les parcs naturels, les réserves naturelles, etc. La loi de réglementation des télécommunications du 26 juillet 1996 soumet, quant à elle, la construction des nouvelles lignes téléphoniques au respect des prescriptions environnementales. Les deux opérateurs respectent également leurs engagements contractuels quantitatifs et qualitatifs portant sur l'extension du réseau de distribution.

Pour les réseaux existants, le développement de l'enfouissement se heurte à des obstacles financiers. Dans le cadre des nouveaux contrats de concession, EDF s'engage à participer au financement des travaux d'effacement décidés par l'autorité concédante (commune ou syndicat d'électrification) à hauteur de 40 %. En dépit de cette contribution, les dépenses des communes restent élevées, malgré les aides allouées par le fonds d'amortissement des charges d'électrification et par les fonds spéciaux pour l'aménagement esthétique des réseaux. Ces coûts contraignent à l'abandon d'un tiers à la moitié des projets d'effacement des réseaux de distribution.

Il a également souligné que le contexte d'ouverture à la concurrence renforçait la contrainte financière pesant sur France Télécom, qui consacre 11 % de son budget d'investissement à des travaux d'enfouissement, dépenses par nature improductives. La libéralisation du marché pèsera également à terme sur les efforts consentis par EDF en matière d'effacement de ses réseaux. M. Ambroise Dupont, rapporteur pour avis, a cependant déploré le faible effort de concertation entre les deux opérateurs, qui contribuerait à réduire les coûts à la charge des communes.

Évoquant le développement des réseaux de téléphonie mobile, le rapporteur pour avis a rappelé qu'il fallait installer une antenne tous les quatre kilomètres pour couvrir le territoire desservi. Or, les contraintes d'environnement prévues par la loi de réglementation des communications ne s'appliqueront pas aux réseaux de téléphonie mobile avant le renouvellement des licences d'exploitation, ce qui laisse aux opérateurs un délai de 10 à 15 ans : le rapporteur a donc craint que cette loi ne s'impose jamais à la téléphonie mobile au regard de la rapidité de son développement. Il a souligné que certaines dispositions du code de l'urbanisme s'appliquaient dès à présent, tel l'article L. 110 relatif à la préservation des milieux naturels et des paysages, ainsi que les textes relatifs à la protection des monuments historiques, des sites, des secteurs sauvegardés et des zones de protection du patrimoine architectural urbain et paysager.

Il a remarqué que les résultats des efforts des opérateurs cherchant à limiter la construction de nouveaux pylônes en utilisant les points hauts existants n'était pas toujours très heureux.

Enfin, il a salué l'effort de rationalisation des implantations engagé par la circulaire interministérielle du 31 juillet 1998 et par les chartes départementales signées entre les préfets et les trois opérateurs, incitant au regroupement des emplacements de pose d'antenne et à une meilleure insertion dans le paysage.

En conclusion de son exposé, le rapporteur pour avis a proposé à la commission de s'en remettre à la sagesse du Sénat pour l'adoption ou le rejet du budget de l'environnement.

Un large débat a suivi.

M. Albert Vecten a déclaré partager les inquiétudes du rapporteur sur l'avenir du financement des agences de l'eau, en cas de substitution de la TGAP à tout ou partie des redevances qu'elles perçoivent actuellement.

Il a ensuite remarqué que l'installation d'antennes de radiotéléphonie sur certains points hauts existants se heurtait souvent à l'opposition des services de l'urbanisme. Il a opposé à cet égard la multiplication des contraintes pesant sur les collectivités territoriales et les particuliers et les libertés que s'octroient les services de l'Etat.

Il a enfin estimé que les orientations du budget de l'environnement pour 1999 étaient peu lisibles, du fait d'une mauvaise coordination entre les différentes actions proposées par le ministère.

M. Serge Lepeltier s'est interrogé sur les raisons qui motivaient la création de la TGAP et la " rebudgétisation " des ressources de l'ADEME et des agences de l'eau, et s'est demandé si elles ne tenaient pas pour une part à la volonté de l'Etat de récupérer une partie de ces ressources.

Il a estimé qu'il serait normal que les opérateurs EDF et France-Télécom participent davantage au financement de l'effacement des réseaux existants, qui assurent une part importante de leurs recettes, et il a souligné que les relations entre les collectivités territoriales et France-Télécom étaient souvent difficiles.

Il s'est ensuite interrogé sur l'orientation de la politique des déchets, constatant les divergences entre la circulaire du 28 avril 1998 et les orientations de certains plans départementaux d'élimination des déchets ménagers. Il a ensuite demandé quel dispositif était prévu pour les plans départementaux qui ne seraient pas agréés par les préfets. Enfin, il a souligné la nécessité d'associer le ministère de l'agriculture à la réflexion sur l'élimination des déchets ménagers, suggérant que les agriculteurs utilisent le compost produit par les installations de retraitement des déchets.

M. Serge Lagauche a indiqué que le développement des antennes paraboliques constituait également un enjeu important de la politique des paysages. Il s'est par ailleurs étonné de la conclusion du rapporteur pour avis, soulignant que la seule critique qu'il avait formulée portait sur l'incertitude que pourrait faire peser la création de la TGAP sur le financement futur de l'ADEME et les agences de l'eau.

M. Adrien Gouteyron, président, a observé à cet égard que le rapporteur pour avis s'était aussi interrogé, à très juste titre, sur l'évolution du ministère de l'environnement. Il s'est pour sa part dit opposé à la création d'un " ministère de plein exercice ", qui aurait d'importantes incidences budgétaires et pourrait contribuer à déresponsabiliser les administrations des autres ministères, qui doivent aussi prendre en compte la politique de l'environnement.

En réponse aux différents intervenants, M. Ambroise Dupont, rapporteur pour avis, a apporté les précisions suivantes :

- le ministre de l'environnement souhaite mettre en place un ministère régalien, elle a indiqué que l'augmentation de son budget n'était pas ponctuelle et se prolongerait dans les années à venir, ce qui mérite effectivement un débat ;

- outre ses incidences budgétaires, le renforcement de l'administration de l'environnement pourrait créer des difficultés pour la mise en oeuvre d'actions locales en faveur de l'environnement, et créer des conflits entre les différents services déconcentrés, qui devraient être appelés à participer ensemble à la protection de l'environnement ;

- la TGAP ne pose pas seulement le problème de l'avenir du financement des organismes financés par les ressources affectées auxquelles elle se substitue, mais aussi celui de son évolution future ;

- la participation accrue d'EDF et de France-Télécom au financement des travaux d'effacement des réseaux de distribution existants est difficilement envisageable dans un contexte de concurrence accrue. On peut déplorer les dépenses élevées engagées par les communes dans ce domaine, et il serait souhaitable à cet égard que les communes puissent toucher une partie de la taxe professionnelle versée par France Télécom ;

- la définition du " déchet ultime ", sur laquelle le rapporteur pour avis a interrogé le ministre de l'environnement, est difficile à appréhender, de nombreux critères devant être pris en compte. Cette imprécision de la notion de déchet peut ainsi faire obstacle à la solution de l'intégration aux terres agricoles du compost produit par les installations de retraitement des déchets. En revanche, l'amélioration du retraitement et le développement des politiques de tri préalable pourraient justifier une réhabilitation de la politique de mise en décharge, en particulier dans les zones peu peuplées ;

- les plans départementaux d'élimination des déchets ménagers doivent permettre une valorisation matière d'au moins la moitié des déchets collectés ;

- on peut sérieusement craindre que la rebudgétisation des ressources de l'ADEME ou des agences de l'eau ne se traduise, à terme, par une diminution de ces ressources : la subvention budgétaire accordée à l'ANAH est aujourd'hui largement inférieure au produit de la taxe qui lui était auparavant affectée.

A l'issue de ce débat, la commission, suivant les propositions de son rapporteur pour avis, a décidé de s'en remettre à la sagesse du Sénat pour l'adoption ou le rejet des crédits pour 1999 de l'environnement, les commissaires socialistes et communistes ne prenant pas part au vote.

Jeudi 19 novembre 1998

- Présidence de M. Adrien Gouteyron, président.-

PJLF pour 1999 - Examen des crédits consacrés à la francophonie

La commissiona tout d'abord procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Jacques Legendre, sur les crédits de la francophonie pour 1999.

M. Jacques Legendre, rapporteur pour avis, a noté que l'examen des crédits de la francophonie pour 1999 offrait l'occasion de " faire le point " au terme d'une année importante pour l'évolution des structures complexes qui concourent à l'action en faveur de la francophonie.

Il a rappelé que les crédits directement gérés par le ministère délégué à la coopération étaient modestes, mais qu'ils étaient complétés d'une part par les crédits consacrés par les autres ministères à la francophonie bilatérale et, d'autre part, par les crédits " mutualisés " dans le cadre de la francophonie multilatérale.

Il a également rappelé que la politique de la francophonie était à la fois intérieure et extérieure : la défense et la promotion de la langue française dans notre pays relèvent du ministère de la culture, la promotion de la langue et de la culture françaises à l'étranger, cette " diplomatie culturelle " qui est une spécificité française, relève du ministère délégué à la coopération et à la francophonie rattaché au ministère des affaires étrangères.

Le rapporteur pour avis a souligné la difficulté d'avoir une vision globale des crédits affectés à la promotion de la francophonie et à la défense de la langue française, difficulté aggravée cette année par l'élaboration tardive de l'annexe budgétaire prévue par l'article 102 de la loi de finances pour 1987, qui impose au Gouvernement de recenser tous les crédits concourant à la politique de la francophonie.

Il a ensuite présenté les crédits affectés à la francophonie dans le projet de loi de finances pour 1999.

Il s'est tout d'abord félicité que les crédits d'intervention du service des affaires francophones n'aient pas fait l'objet en 1998 de mesures de régulation. Il a toutefois remarqué que, sur les 43 millions de francs de mesures nouvelles décidées au Sommet de Hanoi, quatre millions de francs avaient été imputés sur le budget du service des affaires francophones, ce qui n'était pas prévu par le projet de loi de finances pour 1998.

En 1999, les crédits d'intervention du service des affaires francophones resteront au même niveau qu'en 1998, soit 61,6 millions de francs. Sur ce total, 53,7 millions de francs seront affectés au fonds multilatéral unique (FMU) et répartis entre l'Agence universitaire de la francophonie (19,5 millions de francs), l'université Senghor (8,5 millions de francs), l'association internationale des maires francophones (3 millions de francs), le comité francophone pour les inforoutes (1,5 million de francs) et le secrétariat général de la francophonie (2,5 millions de francs).

M. Jacques Legendre a indiqué qu'à ces crédits s'ajoutent les crédits gérés par la nouvelle direction générale de la coopération internationale et du développement (DGCID) du ministère des affaires étrangères, dont une part importante concourt directement à la promotion de la francophonie et à la défense de la langue française, et les participations des autres ministères : la contribution du ministère de l'éducation nationale s'élève ainsi à 23 millions de francs, principalement destinés à l'Agence universitaire de la francophonie ; le ministère de la culture participe au financement de la francophonie à hauteur de 6,2 millions de francs, dont 5 millions de francs alloués à l'Agence de la francophonie ; le ministère de l'industrie, le secrétariat d'Etat aux PME-PMI, le ministère de l'emploi et de la solidarité et le ministère de l'aménagement du territoire et de l'environnement participent au développement de la francophonie sur les inforoutes ; le ministère de la justice consacre enfin 3 millions de francs à l'action en faveur de la francophonie, dont 2 millions de francs destinés à l'Agence de la francophonie et 1 million de francs à l'observatoire de la démocratie.

Le rapporteur pour avis a souligné que la participation de la France au développement de la francophonie était très élevée. La France est en effet le premier bailleur de fonds du FMU avec 564 millions de francs prévus pour le biennum 1998/1999, soit 76,7 % du total des contributions.

Il a noté la " stagnation " des crédits destinés à la francophonie, qui accusent même une légère diminution par rapport à 1998 (- 14 millions de francs).

Il a remarqué que l'effort budgétaire en faveur de la francophonie ne correspondait pas au discours volontariste de la France en la matière. Il a estimé que la France ne pourrait conserver son statut d'acteur international qu'en donnant à sa diplomatie les moyens de mener à bien ses missions et il a donc appelé à une augmentation des crédits du ministère des affaires étrangères.

M. Jacques Legendre, rapporteur pour avis, a ensuite évoqué la place de la francophonie dans l'organisation gouvernementale. Il a remarqué que la constitution d'un ministère délégué à la coopération et à la francophonie marquait un progrès. Il a cependant noté que l'association de la francophonie à la coopération posait un problème, les pays relevant de la francophonie ne se réduisant pas à ceux qui relèvent de la coopération.

Le rapporteur pour avis a indiqué que les services du ministère de la coopération et du ministère des affaires étrangères seraient regroupés à partir du 1er janvier 1999, ce qui permettrait de placer la politique étrangère sous l'entière autorité du ministre des affaires étrangères. Approuvant cette réforme, il a suggéré de la prolonger en plaçant auprès du ministère des affaires étrangères, un ministre délégué aux affaires européennes, un ministre délégué à la coopération et un ministre délégué à la francophonie et à l'action culturelle.

Il a également noté que le ministre délégué à la coopération et à la francophonie aurait sous sa responsabilité, outre le service des affaires francophones, la nouvelle DGCID. Il a souhaité que cette organisation permette d'assurer un véritable " pilotage politique " de la politique des relations culturelles.

Le rapporteur pour avis a souligné qu'en 1998 la politique francophone internationale avait été progressivement mise en place dans le cadre de la réforme des institutions entérinée lors du Sommet de Hanoi. La nouvelle charte de la francophonie a simplifié les institutions francophones internationales et a créé le poste de Secrétaire général de la francophonie confié à M. Boutros Boutros Ghali, ancien Secrétaire général de l'Organisation des Nations-Unies, le choix de cette personnalité éminente reflétant l'importance du rôle reconnu au nouveau Secrétaire général.

M. Jacques Legendre, rapporteur pour avis, a détaillé la nouvelle répartition des pouvoirs au sein des institutions de la francophonie.

La plus haute instance de la francophonie est la Conférence des chefs d'Etat et de Gouvernement ayant le français en partage. Le prochain Sommet de la francophonie aura lieu en septembre 1999 à Moncton sur le thème " francophonie et jeunesse ".

L'ancienne AIPLF (assemblée internationale des parlementaires de langue française), devenue Assemblée parlementaire de la francophonie, a reçu le statut d'assemblée consultative, au terme d'un long processus. Le Secrétaire général assure le suivi de la politique définie par la conférence des chefs d'Etat et de Gouvernement entre deux Sommets. Il dispose pour cela du concours de l'Agence de la francophonie (ex-Agence de coopération culturelle et technique créée en 1970). Enfin, les opérateurs directs de la francophonie sont, outre l'Agence de la Francophonie, l'Assemblée universitaire de la francophonie, l'Association internationale des maires francophones, l'Université Senghor et TV5 qui doit permettre d'assurer une présence francophone sur les ondes partout dans le monde.

Le rapporteur pour avis a souligné le rôle essentiel confié au Secrétaire général dans le développement de la francophonie politique. Il a noté que M. Boutros Boutros Ghali avait mandaté cette année des " missions de bons offices " au Togo et au Congo démocratique, cette dernière mission ayant été confiée à l'ancien Président du Bénin, M. Derlin Zinsou. De même, il a tenté, en collaboration avec la communauté des pays de langue portugaise, de mettre en oeuvre une mission de médiation en Guinée Bissau. Afin d'améliorer la coopération entre la communauté francophone et d'autres institutions internationales, le Secrétaire général a aussi développé des actions communes d'observation des élections, avec l'organisation de l'Unité africaine lors des élections présidentielles au Cambodge, avec le Commonwealth lors des élections présidentielles et législatives aux Seychelles.

Abordant ensuite le thème de la défense de la francophonie en France, M. Jacques Legendre a observé que la France se voyait souvent reprocher par ses partenaires francophones de ne pas accorder une importance suffisante à la défense du français et de la francophonie. Il faut être attentif à ces reproches, et prendre conscience de la nécessité de rester vigilant en matière de défense de la langue française. Ainsi, la loi du 4 août 1994, relative à l'emploi de la langue française n'est pas toujours parfaitement respectée, comme le montrent le rapport de la délégation générale à la langue française et les observations, plus critiques, des associations de défense de la langue française.

Il s'est également inquiété du recul de l'usage du français dans les organisations internationales, et particulièrement au sein de l'Union européenne. Rappelant que la langue française ne doit pas se poser en rivale de la langue anglaise, dont le rôle international est renforcé par le poids économique et politique des Etats-Unis, il a néanmoins noté que le français était la deuxième langue internationale et devait le rester. Le recul de la langue française nuit en effet gravement à nos intérêts politiques mais aussi économiques et commerciaux.

Le rapporteur pour avis a insisté sur la remise en cause de la place du français dans des institutions européennes. La langue française bénéficiait, au début de la construction européenne, d'une position dominante, et il était sans doute inévitable que l'usage de l'anglais se développe. Mais on constate depuis quelques années un net recul du français au sein des directions générales européennes, dans les relations de l'Union avec des pays tiers et dans la rédaction des rapports communautaires, qui menace le statut de langue internationale du français.

M. Jacques Legendre, rapporteur pour avis, a insisté sur la nécessité de lutter contre cette dérive, qui n'est pas conforme aux règles linguistiques de la Communauté et qui est très néfaste à la France et à sa place dans la construction européenne. Il a également souhaité que les pays appartenant à la francophonie utilisent le français dans les institutions internationales, comme ils s'y engagent en devenant membres de la Communauté francophone.

Le rapporteur pour avis a enfin estimé que la France devait manifester l'importance qu'elle accordait à son appartenance à la communauté francophone en inscrivant la francophonie dans la Constitution. Il a noté que le projet de loi constitutionnelle modifiant l'article 88-2 de la Constitution, dont l'adoption constituait un préalable à la ratification du traité d'Amsterdam, offrait l'opportunité d'affirmer, parallèlement à notre engagement dans l'Union européenne, l'appartenance de la France à la francophonie. Il a exposé que 23 sénateurs appartenant à tous les groupes politiques avaient demandé au Gouvernement de proposer un amendement en ce sens, et il a souligné que le Conseil supérieur des Français à l'étranger avait voté à l'unanimité une motion soutenant la constitutionnalisation de la francophonie.

En conclusion de son exposé, le rapporteur pour avis, tout en exprimant le souhait que le Gouvernement intervienne pour faire respecter les règles linguistiques en vigueur dans l'Union européenne, et qu'il dépose un amendement constitutionnalisant la francophonie, a proposé à la commission de donner un avis favorable à l'adoption des crédits de la francophonie, sous réserve qu'ils ne fassent l'objet cette année d'aucune mesure de régulation ni de gel.

Un large débat a suivi l'intervention du rapporteur pour avis.

M. Adrien Gouteyron, président, a souligné la richesse de l'exposé du rapporteur pour avis et l'importance de ses propositions.

S'associant aux propos du président et affirmant son soutien à la constitutionnalisation de la francophonie, M. Xavier Darcos a insisté sur l'importance, pour la francophonie, de l'enseignement des langues vivantes. Il a souligné que dans les pays où une seule langue était enseignée, l'anglais était toujours prédominant, que ce soit en Italie, en Allemagne ou dans les pays d'Europe centrale et orientale dont le système scolaire s'inspire du modèle allemand. Il s'est interrogé sur la diffusion des chaînes de télévisions françaises dans le monde. Il a ensuite souhaité savoir quel sort serait réservé à la demande d'adhésion à la francophonie d'Israël. Remarquant que les exportations de livres français diminuaient, il s'est enquis de l'action du ministre de la culture dans ce domaine. Enfin, il a regretté qu'il n'existe plus de ministre spécifiquement chargé de la francophonie.

M. James Bordas a indiqué qu'il partageait nombre des remarques et suggestions du rapporteur pour avis, et il a souhaité que le Gouvernement prenne conscience des risques qu'il y a à ne pas accorder une importance suffisante à la défense de la place du français dans les organisations internationales. Il a souligné que le Français devait rester langue officielle aux prochains Jeux olympiques de Sydney, et a engagé les responsables français du comité international olympique à agir en ce sens. Enfin, il s'est prononcé en faveur de l'adoption des crédits de la francophonie, tout en regrettant comme le rapporteur la stagnation de ces crédits et en affirmant son opposition à toute mesure de régulation.

Revenant sur l'évolution du budget de la francophonie, M. Michel Dreyfus-Schmidt a souhaité connaître la différence que faisait le rapporteur pour avis entre stagnation et stabilisation. Appuyant les propos de M. Xavier Darcos, il s'est étonné que la communauté francophone, qui comprend des pays où l'usage du français est en fait très peu répandu, refuse l'adhésion d'Israël, où existe une communauté de 400.000 francophones.

Il a observé que la francophonie créait des devoirs à la France à l'égard des pays qui ont gardé l'usage de notre langue et dont les ressortissants se tournent vers notre pays, parce qu'ils parlent le français, lorsqu'ils souhaitent trouver un sort meilleur.

Par ailleurs, il s'est opposé à la constitutionnalisation de la francophonie, qui pourrait être considérée par certains comme s'inscrivant dans une démarche " rétrograde ", quelle que soit la bonne foi des promoteurs de cette constitutionnalisation, dont il a noté que le général de Gaulle ne l'avait jamais souhaitée.

M. Adrien Gouteyron, président, a demandé au rapporteur pour avis si la future DGCID ne risquait pas de manifester la même " indépendance " à l'égard de l'autorité politique que l'ancienne direction générale des relations culturelles, scientifiques et techniques.

Répondant aux différents intervenants, M. Jacques Legendre, rapporteur pour avis, a apporté les précisions suivantes :

- la DGCID sera une direction très importante, mais elle devrait être placée sous l'autorité du ministre délégué, moins accaparé par ses fonctions que le ministre des affaires étrangères. La création d'un ministère délégué compétent en matière de relations culturelles et de francophonie offrirait à cet égard les meilleures chances d'assurer le " pilotage politique " de l'action culturelle extérieure ;

- l'apprentissage des langues étrangères est un enjeu essentiel pour la défense du français, comme l'avait souligné la mission d'information de la commission sur l'enseignement des langues vivantes dans l'enseignement scolaire. Il est indispensable, si l'on veut préserver la diversité linguistique, que les élèves apprennent deux langues étrangères. Il faut aussi veiller à ce que l'apprentissage précoce des langues ne bénéficie pas uniquement à l'anglais. Une recommandation défendue par le rapporteur pour avis, et adoptée à l'unanimité le 25 septembre 1998 par l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe, préconise l'apprentissage de deux langues étrangères. Il serait souhaitable que l'Union européenne défende la même position ;

- la volonté d'inscrire la francophonie dans la Constitution n'est pas l'expression d'un " provincialisme rétrograde ", mais une réponse au souhait de nos partenaires francophones de voir la France s'engager en faveur de la promotion de la francophonie. Ce serait aussi l'affirmation de notre volonté politique de défendre le statut international du français ;

- l'adhésion d'un Etat à la communauté francophone est soumise au vote unanime des chefs d'Etat et de Gouvernement ayant le Français en partage, l'opposition des pays arabes francophones fait donc obstacle à l'adhésion d'Israël. Cela dit, d'autres pays où le français est très largement pratiqué ne font pas partie de la francophonie. Ainsi, l'Algérie, qui correspond à tous les critères de définition d'un pays francophone, n'a jamais souhaité, pour des raisons historiques, adhérer aux instances internationales de la francophonie ;

- on peut objectivement constater que les crédits des affaires étrangères sont stables. Subjectivement, on peut considérer cette stabilité comme une stagnation et souhaiter non seulement le maintien, mais encore le développement des moyens de l'action extérieure de la France ;

- une action volontariste doit être menée pour défendre le statut du français comme langue officielle des Jeux Olympiques.

Reprenant la parole, M. Michel Dreyfus-Schmidt a fait observer qu'il ne paraissait pas normal que l'adhésion d'un Etat à la francophonie puisse être refusée en raison de l'opposition de quelques Etats. Il a estimé souhaitable que la règle de l'unanimité soit réformée et qu'une majorité qualifiée puisse décider de l'admission d'un nouvel Etat au sein de la communauté francophone.

M. Philippe Richert a signalé que le refus d'intégrer Israël à la francophonie favorisait la progression de l'anglais dans ce pays et dans l'ensemble de la région, et nuisait aux relations franco-israéliennes. Les institutions francophones pourraient de plus être un lieu de rencontre pacifique pour Israël et les pays voisins. Il a donc souhaité que les obstacles à l'adhésion d'Israël à la communauté francophone puissent être surmontés.

En réponse à ces nouvelles interventions, le rapporteur pour avis a souligné qu'il était favorable à l'admission d'Israël au sein de la communauté francophone. Il a également rappelé que la France renforçait son action culturelle en Israël dans le cadre de la politique de coopération bilatérale.

A l'issue de ce débat, la commission, suivant les propositions de son rapporteur, a décidé à l'unanimité de donner un avis favorable à l'adoption des crédits de la francophonie pour 1999.

PJLF pour 1999 - Examen des crédits consacrés aux relations culturelles, scientifiques et techniques

La commission a ensuite procédé à l'examen du rapport pour avis de Mme Danièle Pourtaud sur les crédits pour 1999 des relations culturelles, scientifiques et techniques.

Mme Danièle Pourtaud, rapporteur pour avis, a remarqué tout d'abord que le budget des relations culturelles, scientifiques et techniques s'inscrivait cette année dans la perspective d'une profonde restructuration faisant suite à l'intégration du ministère de la coopération dans le ministère des affaires étrangères, dont résultera une nouvelle organisation, fonctionnelle et non plus géographique, de la politique extérieure de la France. Il faut espérer que cette réforme permettra de réaliser des économies de structures sans remettre en cause la primauté de notre solidarité avec l'Afrique.

Elle a rappelé que ces réorientations se traduiraient sur le plan administratif par la création au 1er janvier 1999 d'une direction générale de la coopération internationale et du développement (DGCID), dans laquelle se fondra l'actuelle direction générale des relations culturelles, scientifiques et techniques (DGRCST).

Elle a ensuite insisté sur la définition, au niveau du ministère, de quatre priorités dont deux relèvent de l'action culturelle scientifique et technique : la réforme de l'audiovisuel extérieur, d'une part, l'éducation et la solidarité à l'égard des Français établis à l'étranger, d'autre part.

Elle a relevé que l'augmentation des crédits était de 2,46 % en 1999 contre 0,49 % en 1998. Elle s'est aussi félicitée de l'absence de régulation budgétaire sur les crédits de l'actuelle DGRCST en 1998, tout en notant qu'il n'y aurait pas l'année prochaine d'inflexion de la tendance qui privilégie les crédits de personnels et de fonctionnement par rapport aux crédits d'intervention. Elle a estimé que cette politique de préservation de structures était, dans une certaine mesure, justifiée par la nécessité de mettre très progressivement en oeuvre la politique de rationalisation des réseaux de l'action culturelle extérieure, et par le fait que ceux-ci constituent, en tout état de cause, le socle permanent d'une relance de l'action de l'Etat.

Elle a ensuite évoqué la réforme de l'audiovisuel extérieur, pour laquelle une enveloppe de 130 millions de francs de mesures nouvelles a été dégagée. C'est ainsi que 10 millions de francs seront affectés au soutien de l'exportation des programmes audiovisuels, 40 millions de francs à l'aide au transport satellitaire des chaînes françaises et à la constitution de bouquets numériques, tandis que la régionalisation et l'amélioration des programmes de TV5 bénéficieront de 80 millions de francs.

Mme Danièle Pourtaud a rappelé que ces décisions mettaient en oeuvre les grands axes du plan de réforme présenté en conseil des ministres le 29 avril dernier : soutien à l'exportation des programmes et à la diffusion satellitaire des chaînes françaises, rationalisation des organismes publics de l'audiovisuel extérieur.

A propos de ce dernier aspect du plan de réforme, elle a rappelé l'objectif de renforcer TV5, considéré comme le " vaisseau amiral " de l'action audiovisuelle extérieure. Dans cette intention, il est prévu d'inciter les chaînes publiques actionnaires de TV5 à lui fournir leurs meilleurs programmes, et de favoriser la production d'une information davantage tournée vers l'international.

Il est aussi prévu de clarifier les rôles respectifs de TV5 et de CFI, cet organisme étant recentré sur son rôle de banque de programmes gratuits, sauf en Afrique où il conservera son activité de diffuseur. Pour réaliser cette complémentarité dans les meilleures conditions, un président commun a été nommé. Il a aussitôt élaboré un plan d'action pour chaque entreprise. Le plan de TV5 prévoit notamment la création de cinq programmes, un par grande zone mondiale, à partir d'un programme de base. L'objectif est de résoudre les problèmes posés par la diffusion de TV5 sur des fuseaux horaires différents, et de faciliter l'acquisition de droits de diffusion de fictions récentes sans être bloqué par leur indisponibilité en France, en Suisse, et en Belgique.

Tout en jugeant ces orientations profondément pertinentes, Mme Danièle Pourtaud, rapporteur pour avis, a estimé que toutes les questions en suspens n'avaient pas encore été résolues.

C'est ainsi que l'adossement de TV5 aux organismes de l'audiovisuel public intérieur passera par une modification du capital de TV5. La part détenue par France Télévision augmentera, Arte et RFO entreront dans le capital de TV5. Ces changements pourraient revêtir une portée limitée, dans la mesure où la participation d'un organisme de l'audiovisuel public au capital d'une autre organisme public n'a jamais impliqué de participation aux choix stratégiques ou de gestion. Par ailleurs, l'adossement ne résout pas à lui seul le problème crucial des acquisitions de droits de diffusion internationaux. Les montants consacrés à l'achat de droits devront vraisemblablement être augmenté sensiblement au cours des prochaines années.

En ce qui concerne l'exportation des programmes français, Mme Danièle Pourtaud a mis l'accent sur la nécessité d'affiner l'articulation du rôle de CFI avec celui de la SOFIRAD en matière d'assemblage de bouquets francophones, ainsi que sur celle de préciser l'articulation des zones d'intervention de CFI au titre de la coopération avec celles où TVFI pourra déployer sa logique commerciale. Elle a noté à cet égard qu'il a été décidé de limiter l'activité de banques de programmes gratuits de CFI aux pays les moins solvables. La liste des pays de " diffusion culturelle " a donc été réduite au début du mois de juin. Les organisations de producteurs estiment toutefois cet ajustement insuffisant.

Mme Danièle Pourtaud a aussi indiqué que les exportations de programmes sont souvent bloquées par la proximité des zones d'intervention de CFI et de TV5, dans la mesure où les diffuseurs montant sur des bouquets satellitaires doivent disposer des droits sur l'ensemble d'un continent. Ce problème devra être résolu.

En ce qui concerne l'aide à la diffusion satellitaire des chaînes françaises, elle a estimé que le véritable problème serait de plus en plus l'acquisition des droits internationaux et non le financement de la diffusion elle-même.

Elle a aussi évoqué la situation de Radio France Internationale (RFI), dont les ressources issues de la redevance vont diminuer de façon importante en 1999, évolution logique compte tenu de la mission et du public de cet organisme. Son budget régressera par ailleurs de 3,6 %, à la suite des économies résultant de l'allégement du dispositif de diffusion en ondes courtes vers l'Amérique latine et l'Europe orientale. Une mesure nouvelle de 24,2 millions de francs est toutefois prévue afin de reconstituer une trésorerie affectée par les déficits d'exploitation passés et par le coûts des accords salariaux signés au début de 1998.

Mme Danièle Pourtaud, rapporteur pour avis, a ensuite abordé l'évolution de l'enseignement français à l'étranger, signalant que les crédits des bourses scolaires bénéficieraient d'une mesure nouvelle de 20 millions de francs en 1999.

Elle a aussi attiré l'attention de la commission sur l'augmentation continuelle des frais de scolarité dans les établissements français à l'étranger. Les bourses permettent d'aider les familles françaises modestes à scolariser leurs enfants mais le problème reste entier pour les enfants des classes moyennes originaires de ces pays. Or le maintien de l'influence de la France dans les couches les plus larges de ces populations est un gage de vitalité pour la francophonie.

Elle a aussi noté la mise en place d'un dispositif nouveau de bourses d'excellence, le programme Eiffel, destiné à favoriser la formation en France d'étudiants étrangers. Ce programme devrait constituer le point de départ d'un grand programme de mille bourses par an en l'an 2000, et marque une prise de conscience de l'importance de l'accueil en France des étudiants étrangers. Mme Danièle Pourtaud a rappelé le rôle essentiel à cet égard de la politique des visas.

Au terme de cette présentation, elle a proposé à la commission de donner un avis favorable à l'adoption des crédits relations culturelles, scientifiques et techniques en 1999.

Un débat s'est alors engagé.

M. James Bordas s'est déclaré satisfait de l'absence de régulation des crédits de 1998. Il a regretté le décalage persistant entre l'évolution des moyens des services et celle des crédits d'intervention, soulignant que les dotations budgétaires devraient être utilisées pour des interventions plutôt que pour entretenir les structures administratives.

Il a souligné l'intérêt que suscitait la réforme de l'audiovisuel extérieur et notamment l'éclatement du programme de TV5 en cinq programmes destinés à des zones géographiques. Il a approuvé les remarques du rapporteur sur la question de l'acquisition des droits. Il a enfin estimé nécessaire de mettre en place les moyens nécessaires à l'apprentissage du français par des élèves étrangers.

M. Philippe Richert a interrogé le rapporteur pour avis sur l'articulation des éléments de stagnation et des facteurs de dynamisme dans le projet de budget des relations culturelles extérieurs. Il a aussi demandé ce qui justifiait la réduction des crédits de RFI.

Répondant aux questions des intervenants, Mme Danièle Pourtaud, rapporteur pour avis, a précisé que les problèmes posés par la captation des programmes de télévision à la périphérie de leur zone officielle de diffusion seront résolus par la diffusion numérique, qui implique que les téléspectateurs disposent d'un décodeur pour recevoir les programmes.

Revenant sur la nécessité pour les chaînes françaises diffusées par satellite d'acquérir des droits de diffusion pour l'ensemble d'un continent, elle a noté que cela constituait un sérieux obstacle à l'internationalisation des chaînes françaises. C'est pourquoi seules pour l'instant des chaînes fabriquées pour l'exportation, comme Canal Horizon et MCM Internationale, ont véritablement la capacité de profiter des aides à la diffusion satellitaire accordées par le Gouvernement.

Les programmes français se vendent de mieux en mieux à l'étranger, TVFI a ainsi fait un chiffre d'affaires de 583 millions de francs en 1997.

Le budget des relations culturelles, scientifiques et techniques est un budget dynamique à l'intérieur d'un budget des affaires étrangères plutôt stagnant. Mme Danièle Pourtaud a rappelé à cet égard que deux priorités du ministère des affaires étrangères intéressaient les relations culturelles, scientifiques et techniques.

RFI a pu faire une économie de 80 millions de francs grâce à la substitution progressive de la diffusion en modulation de fréquences à la diffusion en ondes courtes. Le Gouvernement a demandé que ces économies soient redéployées vers les autres organismes de l'audiovisuel extérieur, ce qui n'affecte en rien la diffusion des programmes de RFI. Cet organisme recevra par ailleurs une dotation afin de reconstituer son fonds de roulement. Il serait par ailleurs nécessaire que RFI et TV5 se rapprochent afin de mieux coordonner l'utilisation de leurs moyens. Il serait en particulier souhaitable que les rédactions de RFI puissent enrichir les programmes d'information de TV5.

Sur la proposition de son rapporteur, la commission a ensuite donné, à l'unanimité, un avis favorable à l'adoption des crédits des relations culturelles, scientifiques et techniques pour 1999.

Nomination de rapporteur

Au cours de la même réunion, la commission a désigné M. James Bordas, rapporteur du projet de loi n° 75 (1998-1999), relatif à la protection de la santé des sportifs et à la lutte contre le dopage, modifié par l'Assemblée nationale, en remplacement de M. François Lesein.

Projet de loi d'orientation agricole (pjl n° 18) et projet de loi réglementant les ventes volontaires de meubles aux enchères publiques (pjl n° 555) - Demandes de saisine pour avis et nomination de rapporteurs

La commission a également décidé de demander à être saisie pour avis :

- du projet de loi n° 18 (1998-1999), d'orientation agricole, adopté par l'Assemblée nationale, après déclaration d'urgence, et elle a désigné M. Albert Vecten comme rapporteur pour avis ;

- du projet de loi n° 555 (1997-1998) portant réglementation des ventes volontaires de meubles aux enchères publiques, et elle a désigné M. Philippe Nachbar comme rapporteur pour avis.

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