Éléments de comparaison : les délits non intentionnels en droit belge, spécialement dans le service public
Jean-François LECLERCQ - Procureur général près la Cour de Cassation de Belgique
Monsieur le sénateur, chers collègues, Mesdames et Messieurs, examiner l'éventuelle spécificité du traitement des délits non intentionnels, lorsqu'ils ont été commis par des mandataires publics, pourrait, à première vue, mener à un constat qui, en droit belge, se laisserait exprimer par un seul mot : néant.
Les articles 418 et suivants du Code pénal belge, qui traitent de l'homicide et des lésions corporelles involontaires, ne définissent pas de modalités de répression particulières pour l'hypothèse où ces délits sont imputables à un mandataire public ou à un agent d'administration. La jurisprudence ne révèle pas davantage une application différenciée de ces dispositions, selon la qualité de l'auteur des faits justifiant des poursuites.
Ce qui pourrait ainsi faire figure de lacune ou de vide juridique n'autorise toutefois pas à imaginer que la problématique des délits non intentionnels commis dans le fonctionnement du service public est ignorée en Belgique ou qu'elle laisse indifférent. Depuis longtemps, les cours et tribunaux sont invités à statuer sur des poursuites dont font l'objet des élus locaux à la suite d'accidents de circulation survenus sur la voie publique. Par ailleurs, les suites judiciaires de certains événements catastrophiques ont amené à considérer, de près ou de loin, la part de responsabilité que pouvaient endosser certains titulaires de fonctions publiques. Nous gardons, toutes et tous, en mémoire la tragédie du Heysel, lorsque 39 personnes trouvèrent la mort à l'occasion d'un match de football, et à la suite de laquelle ont notamment été mis en cause deux officiers de gendarmerie et deux élus locaux de la Ville de Bruxelles. Plus récemment, l'explosion d'une conduite de gaz dans une zone d'activités économiques à Ghislenghien a causé la mort de 24 personnes et en a blessé 132 autres. Cet accident a conduit à l'inculpation, parmi d'autres personnes physiques ou morales, du Bourgmestre et du secrétaire communal de la Ville d'Ath.
Beaucoup d'observateurs estiment que ni la situation du mandataire prévenu d'avoir commis un délit non intentionnel, ni celle de la victime des comportements ainsi poursuivis ne sont très satisfaisantes, et de longue date, ils ont formulé essentiellement deux critiques et proposé d'obvier à ces inconvénients, en sollicitant l'intervention du législateur. Les critiques portent, d'une part, sur la théorie jurisprudentielle de l'unité des fautes pénale et civile, de l'autre, sur les lacunes du système légal de responsabilité pénale des personnes morales.
1. Le système légal de responsabilité pénale pour les délits non intentionnels La théorie de l'unité des fautes pénale et civile
Il est reproché à la théorie de l'unité des fautes pénale et civile de produire cette conséquence qu'en cas d'acquittement du prévenu au pénal, la victime ne puisse plus saisir le juge civil d'une action en réparation de son dommage subi par la faute du prévenu désormais acquitté : l'autorité de la chose jugée au pénal sur le civil fait obstacle à ce qu'une faute soit établie dans le cadre du régime de la responsabilité quasi délictuelle, alors que cette faute a été exclue sur le plan pénal. A l'inverse, et pour ne pas priver la victime d'une chance d'indemnisation en cas d'acquittement, le juge pénal pourrait - toujours selon ces observateurs critiques - être enclin à déclarer plus rapidement la culpabilité en établissant la faute de la personne poursuivie sur la base des critères abstraits de la responsabilité aquilienne, sans rechercher si l'auteur a commis une faute suffisamment caractérisée. L'exposition au risque de la condamnation pénale serait alors plus grande, dès lors que la faute la plus légère serait sanctionnée.
Les propositions de loi déposées en réaction à ces critiques tendent avant tout à ménager une distinction entre les critères d'appréciation de la négligence et de l'imprudence, selon que la faute est invoquée sur les plans civil ou pénal. Elles consacrent, par ailleurs, l'idée que « la décision par laquelle le juge déclare la faute pénale non établie ne préjuge pas la question de la faute génératrice de responsabilité civile ».
Sans m'attarder ici sur les différentes observations qu'a formulées la section de législation du Conseil d'État de Belgique à l'égard de ces propositions, je peux difficilement dissimuler ma perplexité à l'égard du présupposé selon lequel le juge pénal inclinerait plus facilement à déclarer la culpabilité pour éviter de ruiner les chances ultérieures de réparation du préjudice subi par la victime. Cette tendance serait, en quelque sorte, favorisée par le recours à la « faute la plus légère », de préférence à une faute caractérisée. Je crains que cette analyse ne tienne pas compte d'une réalité dont témoigne la jurisprudence : les juges saisis de litiges mettant en cause la responsabilité de mandataires publics à l'égard de délits non intentionnels, accordent généralement un soin tout particulier dans la collecte, l'appréciation et le traitement des faits susceptibles de conduire à l'établissement de la faute. De légèreté, dans le chef des tribunaux, il ne me semble résolument pouvoir être question. Si compréhensible que puisse être quelque crainte à ce propos, elle ne prend toutefois pas appui sur une pratique suffisamment avérée.
Le régime légal de responsabilité pénale des personnes morales
Le régime légal de l'article 5 du Code pénal belge fait bénéficier de l'immunité de responsabilité pénale les personnes morales de droit public dont les organes sont élus directement, c'est-à-dire des assemblées politiques dont les membres sont élus démocratiquement. Il s'agit essentiellement de l'État fédéral, des entités fédérées, des provinces et des communes.
En revanche, d'autres personnes morales de droit public ne bénéficient pas de cette immunité et sont soumises au régime de droit commun de la responsabilité pénale des personnes morales : il s'agit notamment des organismes d'intérêt public, des entreprises publiques ou encore des associations intercommunales ; leurs organes ne sont, en effet, pas constitués au terme d'un processus électoral direct. Elles sont assimilées - pour ce qui concerne leur responsabilité pénale - aux personnes morales de droit privé.
Cette immunité a été justifiée par la volonté d'éviter que les pouvoirs publics deviennent une cible pour les citoyens mécontents. Il s'agissait ainsi d'éviter le dépôt de plaintes dont l'objectif serait de mener, par la voie pénale, des combats qui doivent se traiter par la voie politique. L'un des effets de cette immunité touche particulièrement les mandataires des personnes morales concernées : c'est vers eux que seront dirigées les poursuites pénales, lorsqu'à raison de l'immunité ainsi consacrée, elles ne peuvent être exercées à charge des personnes morales dont ils sont les organes. La probabilité de ce cas de figure est présentée comme étant d'autant plus élevée lorsque des poursuites sont exercées du chef d'infractions non intentionnelles.
Le système actuel inspire d'évidentes réflexions. Il est sans doute louable, et surtout très sain, dans un État de droit, de chercher à éviter que les prétoires des juridictions répressives deviennent le terrain de combats politiques. Il n'est toutefois pas certain que cet objectif soit efficacement satisfaisant en l'état actuel, dans un système où les plaintes qui ne peuvent être dirigées contre la collectivité politique, le seront contre ses mandataires. Dans bien des collectivités où la personne morale de droit public s'identifie, dans une large mesure, à la personnalité de ses mandataires, le risque d'utilisation de la répression pénale à des fins politiques est bien réel, voire plus important que si les poursuites pouvaient être initiées contre la personne morale, à l'égard de laquelle la recherche du caractère infamant d'une sanction pénale ne pourrait constituer la motivation principale des plaignants.
Ma seconde réflexion est inspirée par une hypothèse assez particulière. Cette hypothèse relève sans doute plus du cas d'école que d'une pratique largement observée. Elle me paraît cependant révélatrice de certaines lacunes du système actuel. Vous savez qu'en Belgique - à l'instar, d'ailleurs, de ce que l'on peut observer en France - plusieurs communes peuvent se regrouper et exercer ensemble certaines de leurs compétences dans le cadre d'une association intercommunale dotée d'une personnalité juridique distincte de celles des communes qui la constituent ; les organes de ces associations intercommunales (assemblée générale, conseil d'administration, etc.) sont composés d'élus locaux des communes qui composent l'association. Ces intercommunalités agissent dans des domaines aussi divers que l'enlèvement et le traitement des déchets ménagers, le développement des zones d'activités économiques, l'épuration des eaux usées, les services d'incendie et bien d'autres encore.
Sur le plan de la responsabilité pénale, ces associations intercommunales ne bénéficient pas de l'immunité accordée aux communes, puisque leurs organes ne sont pas composés de personnes directement élues à cette fin, mais bien d'élus locaux délégués par leurs communes respectives.
Imaginons que des faits liés à l'exercice d'une compétence communale conduisent à l'organisation de poursuites répressives. Selon que cette compétence est exercée par la commune ou au sein de l'intercommunale, les poursuites viseront l'élu local dans le premier cas, tandis que celui-ci - s'il est administrateur de l'intercommunale - sera « protégé », à tout le moins partiellement, par la possibilité de mettre en cause la responsabilité de cette association, dans le deuxième cas.
Cet exemple illustre une certaine inégalité de traitement des élus locaux, au gré des circonstances et contextes dans lesquels ils exercent leurs mandats.
Plus généralement, ces deux réflexions témoignent de ce que, sur le plan de l'articulation entre les responsabilités respectives de la collectivité politique et de ses mandataires, le régime actuel de responsabilité pénale des personnes morales est perfectible. Cette situation n'a pas échappé à l'attention de parlementaires qui ont déposé une proposition de loi tendant à obvier à certains des inconvénients ainsi révélés par la pratique. Sans s'attarder ici sur toutes les vicissitudes qu'a connues cette proposition de loi, au sort encore incertain à ce jour, et sans faire part de toutes les réflexions qu'elle inspire, quelques observations méritent -me semble-t-il- d'être formulées.
2. La proposition de réforme du régime de responsabilité pénale des personnes morales
Il a été envisagé de ne plus réserver le bénéfice de l'immunité pénale qu'à l'État fédéral et aux entités fédérées que sont les Communautés et Régions, tandis que les collectivités politiques locales - provinces et communes - seraient désormais soumises au régime de responsabilité applicable à l'ensemble des personnes morales.
Au regard de la situation du mandataire public, cette distinction interpelle : peut-on raisonnablement justifier qu'à raison des différences de régime de leurs collectivités respectives, un ministre soit plus exposé au risque de poursuites répressives qu'un bourgmestre, qui pourrait trouver quelque salut dans la couverture offerte par la responsabilité pénale de sa commune ? Se conçoit-il qu'un ministre, plus qu'un bourgmestre, doive subir des plaintes qui dissimulent l'engagement d'un combat politique sur la voie pénale ? Un ministre est-il moins exposé qu'un bourgmestre au risque de poursuites du chef de délits non intentionnels ?
Il ne me paraît pas excessif, à ce propos, d'imaginer que, dans une situation de pandémie, il soit reproché à un ministre de s'être rendu coupable de négligence, en ne prenant pas les mesures sanitaires élémentaires, ou en ne diffusant pas, dans la population, les informations appropriées à une gestion utile de la crise. Tout en s'abstenant d'en apprécier la légalité, l'on se doit d'admettre qu'une telle différence de traitement entre ces deux catégories de mandataires pose question.
Par ailleurs, les auteurs de la proposition initiale de réforme avaient conçu de soumettre l'ensemble des personnes morales de droit public (y compris les collectivités politiques dont les organes sont formés au terme d'un processus électoral démocratique) à un régime unique de responsabilité pénale limitée. Suivant cette approche, la responsabilité pénale aurait ainsi été limitée aux « infractions constitutives d'une violation d'une norme de rigueur ou de sécurité qui lui est imposée ».
Une fois encore, la confrontation d'un tel système aux principes d'égalité et de non-discrimination pose question, particulièrement si l'on s'interroge sur l'application de ce régime de responsabilité limitée aux entreprises publiques. Deux chefs de différence de traitement peuvent être identifiés. D'une part, lorsqu'une entreprise publique évolue sur un marché concurrentiel, sa qualité de personne morale de droit public lui fera assumer une responsabilité pénale moins étendue que celle qui pèse sur ses concurrents, personnes morales de droit privé. D'autre part, et pour revenir à la situation des mandataires, on observera que, pour les infractions qui échappent au champ de la responsabilité limitée ainsi imaginée, les mandataires des entreprises publiques seront plus exposés au risque des poursuites répressives que leurs homologues des personnes morales de droit privé, ceux-ci pouvant escompter une plus large protection à raison de la responsabilité illimitée de la personne morale pour le compte de laquelle ils agissent.
Comme on le constate, si séduisante qu'elle soit à première vue, une modification du système de la responsabilité pénale des personnes morales annonce d'évidentes difficultés, sans - pour autant - garantir les chances d'atteindre l'objectif de protection des mandataires publics. Une réflexion plus générale me paraît imposée par les deux perspectives de réformes dont je vous ai brièvement entretenu. Ces perspectives ont été esquissées à l'initiative de parlementaires probablement sensibilisés au sort des élus locaux dans la répression des délits non intentionnels et la réparation des préjudices causés par ces infractions. Les références que contiennent les commentaires des propositions de lois à la situation de cette catégorie de mandataires publics témoignent de l'attention particulière qui leur est accordée.
Cette sollicitude ne surprend pas si l'on considère les deux éléments suivants : les mandataires communaux représentent assurément, sur le plan quantitatif, la plus importante catégorie de mandataires publics ; je rappelle que le territoire belge compte 589 communes dont, pour chacune, le nombre des bourgmestre et échevins oscille entre 3 et 11. Même si leur nombre peut faire sourire au regard de celui des élus locaux en France, leur voix semble suffisamment forte pour que l'écho de leurs revendications résonne jusqu'aux perchoirs des assemblées législatives.
Par ailleurs, la jurisprudence des cours et tribunaux témoigne de ce que les bourgmestres (et, dans une certaine mesure, les échevins) sont les mandataires publics qui, jusqu'à présent, ont le plus fréquemment fait l'objet de condamnations pénales du chef d'homicides involontaires.
Si légitime soit-elle, cette préoccupation pour les élus locaux n'autorise pas à attendre des deux séries de propositions évoquées, plus que ce qu'elles permettent d'espérer en leur état actuel. Confrontées aux enseignements jurisprudentiels et doctrinaux, les propositions ont suscité les avis réservés, tant de certains auteurs que d'institutions consultées à cette fin ; je songe en particulier à la section de législation du Conseil d'État de Belgique. Ces avis entretiennent l'impression générale que les réformes proposées susciteraient plus de questions qu'elles n'apporteraient de solutions aux difficultés actuellement rencontrées. En effet, il y aurait lieu de craindre que les approches fondées, l'une, sur la définition des délits non intentionnels et l'action civile, et, l'autre, sur une révision du système de responsabilité pénale des personnes morales conduisent, par leur portée et leurs effets, à ouvrir des bouteilles à l'encre dont on n'est d'ailleurs pas certain qu'elles permettront d'apporter une réponse utile à la préoccupation qui a inspiré ces initiatives, à savoir la situation de certains mandataires publics. Un tel résultat est d'ailleurs d'autant moins garanti que certains aspects de la problématique des délits non intentionnels commis dans l'exercice des activités de service public sont actuellement laissés dans l'ombre. Deux d'entre eux retiennent l'attention et méritent d'être brièvement évoqués.
Si l'on a beaucoup parlé jusqu'à présent de la situation des personnes physiques constituant les organes des personnes morales de droit public (qu'il s'agisse, ou non, d'élus), il ne faut pas perdre de vue la situation des agents des collectivités, administrations, organismes ou entreprises publiques, dont la responsabilité pénale peut, elle aussi, être engagée. Il est évident qu'une éventuelle consécration de la responsabilité pénale des collectivités jusqu'ici immunisées bénéficierait à ces collaborateurs du service public, de la même manière qu'aux élus ; il n'est certainement pas inutile, cependant, que toute proposition de réforme repose sur une prise en considération simultanée et expresse de ces deux catégories d'acteurs du service public. Il s'impose, en effet, d'analyser soigneusement leurs situations respectives face aux risques de poursuites répressives, de manière à déterminer en opportunité (mais également en droit, au regard des principes d'égalité et de non-discrimination), si un traitement unique doit leur être réservé ou si, au contraire, leurs situations respectives appellent une approche différenciée.
Le deuxième aspect qui retient mon attention est celui de l'imputabilité de l'infraction à la personne physique à l'intervention de laquelle la personne morale a agi.
Cette question n'est évidemment pas envisagée dans les deux propositions de réforme, dès lors qu'elle est étrangère à leur objet. Elle n'en est pas, pour autant, dépourvue d'intérêt, particulièrement lorsque l'organe de la personne morale est collégial, comme c'est le cas - notamment - dans les communes. On sait que, pour désigner la personne physique responsable de l'infraction commise par la personne morale, le juge doit établir avec certitude le fait personnel de la personne physique à l'intervention de laquelle la personne morale a agi. Lorsque l'organe de la personne morale est collégial, la seule circonstance qu'une personne soit membre de ce collège ou, même, qu'elle ait participé à une réunion de laquelle sont rapprochés les faits délictueux ne suffit pas à lui faire incomber la responsabilité. Par ailleurs, le principe de personnalité des peines s'oppose à une mise en cause collective de tous les membres du collège. Lorsque l'infraction résulte d'une décision d'agir ou de s'abstenir adoptée à la faveur d'un vote, le juge devra déterminer qui a émis un vote positif.
C'est ici que l'on doit se rendre à une évidence : la tâche du juge sera singulièrement compliquée et même probablement vouée à l'échec si les procès-verbaux des séances du collège concerné sont incomplets, voire inexistants. Et l'on en revient au difficile équilibre entre les protections respectivement dues aux mandataires publics et aux victimes de délits non intentionnels : il serait regrettable qu'une négligence « organisée » dans la tenue des procès-verbaux accorde de facto une immunité aux mandataires, causant un préjudice (un de plus !) aux victimes, ainsi privées de chance de réparation.
Dans un contexte où le recours à la voie pénale peut dissimuler l'engagement d'un combat politique qui ne serait pas assumé comme tel, le sort des mandataires publics ne peut, de toute évidence, laisser indifférent.
Des initiatives ont été prises en Belgique, mais les critiques dont elles ont fait l'objet ici et là, et le sort particulièrement aléatoire qui paraît leur être réservé, témoignent de la difficulté de choisir un modus operandi idéal. Peut-être aussi assiste-t-on à un manque de réflexion globale sur ce que doit être l'équilibre entre la protection du mandataire public et celle de la victime d'un délit non intentionnel. Une réflexion sur ces difficultés et sur les défis qu'elles lancent gagne à être alimentée par les apports de systèmes conçus au sein de différents ordres juridiques. C'est dire l'intérêt des travaux du colloque de ce jour, mais également la gratitude personnelle que je tiens à vous exprimer pour m'avoir permis d'y participer aussi activement.
Pierre FAUCHON
Pour nous, il est surprenant d'imaginer que l'on peut craindre une poursuite pénale de responsables publics animée par des raisons politiques. Je n'ai pas perçu, dans notre démarche initiée voilà dix ans, que l'excès de poursuites qu'elle visait à pallier se fondait sur une intention dissimulée d'agressivité politique. Il est vrai qu'à l'époque, la moindre imprudence entraînait systématiquement la poursuite d'un maire ou d'un préfet. A l'inverse de vous, qui protégez les autorités publiques, nous sommes au stade où nous nous demandons si l'État lui-même doit continuer d'échapper aux poursuites pénales. Certains esprits souhaiteraient parfois que l'État puisse être pénalement mis en cause. Il n'est pas exclu que cette question revienne sur l'avant-scène. Votre exposé nous amène à nous interroger sur le bien-fondé de notre propre système. Je vous en remercie.