Modification de la Convention d'application de l'Accord de Schengen en vue d'améliorer la coopération policière entre Etats membres

En décembre dernier, je vous avais présenté une communication sur le projet de Code communautaire relatif au régime de franchissement des frontières par les personnes. À la suite de cette communication, le Sénat avait exprimé, par une résolution, plusieurs préoccupations sur ce texte, et celles-ci avaient été prises en compte lors des négociations.

Le texte sur lequel nous sommes appelés à nous prononcer a également pour objet de modifier certaines dispositions de l'acquis Schengen. Il vise, en effet, à améliorer la coopération policière opérationnelle dans les zones frontalières.

Ce texte me paraît soulever deux difficultés, qui me semblent nécessiter une intervention de notre délégation.

1. La première difficulté porte sur la « valeur ajoutée » de cet instrument

La Convention d'application de l'accord de Schengen, conclue en 1990, a prévu un ensemble de mesures destinées à compenser la levée des contrôles aux frontières intérieures entre les États participants par un renforcement de la coopération policière. Elle a notamment encouragé la conclusion d'accords bilatéraux ou multilatéraux entre les États membres afin de renforcer la coopération policière opérationnelle dans les zones frontalières.

Ainsi, la France a conclu plusieurs accords de coopération transfrontalière avec ses principaux voisins et elle a mis en place des commissariats communs. Ces commissariats communs ont été progressivement remplacés par des centres de coopérations policière et douanière (CCPD), qui intègrent d'autres services comme la gendarmerie et les douanes. Actuellement, la France dispose de dix CCPD : quatre avec l'Espagne, deux avec l'Italie, un avec l'Allemagne, un avec la Suisse, un avec la Belgique et un avec le Luxembourg. Ce dernier, qui est situé à Metz, regroupe ainsi des policiers et des douaniers luxembourgeois, belges, allemands et français. Les CCPD assurent de nombreuses tâches en matière de lutte contre la criminalité et l'immigration clandestine. Ces structures favorisent la fluidité totale des échanges de renseignements entre les policiers des différents pays.

Comme le soulignait souvent notre collègue Paul Masson, ancien rapporteur de ces questions, cette coopération bilatérale, centrée sur l'opérationnel et la problématique des frontières, a fait la preuve de son efficacité. Mais, cette forme de coopération bilatérale a toujours été regardée avec suspicion par la Commission européenne, qui a tendance à considérer que tout ce qui n'est pas communautaire n'est pas vraiment européen.

Au motif d'améliorer la coopération opérationnelle entre les services répressifs des États membres dans les zones frontalières, la Commission européenne propose ainsi de définir un cadre général en la matière qui s'imposerait aux États membres. Elle estime, en effet, que les dispositions actuelles de la Convention de Schengen sont trop générales et qu'elles laissent trop de liberté aux États membres pour définir les modalités concrètes de leur coopération opérationnelle. Elle souhaite donc encadrer ces modalités, par des règles relatives notamment aux échanges d'informations, aux structures de coordination et à la coopération opérationnelle. Elle propose également de recourir à la procédure de « comitologie », notamment pour la conclusion d'accords types entre les États membres, la création de structures communes ou encore l'évaluation, ce qui lui permettrait d'avoir un droit de regard en la matière. Or, ce type de procédure ne s'applique qu'au « premier pilier » en vertu des traités.

Cette sorte de « mise sous tutelle » de la coopération policière opérationnelle par la Commission européenne ne me paraît pas souhaitable. La coopération opérationnelle entre les services répressifs relève, en effet, de la responsabilité des États membres. Le traité constitutionnel confirmait d'ailleurs son caractère intergouvernemental. De plus, la coopération bilatérale a fait la preuve de son efficacité et il ne me paraît pas opportun de la placer sous le contrôle de la Commission. Les États membres paraissent, en effet, les mieux placés pour définir les modalités concrètes de la coopération opérationnelle dans les zones frontalières, qui sont très différentes au sein de l'Union, en particulier en termes de géographie et de pression migratoire.

2. Des difficultés d'ordre constitutionnel

La Convention d'application des accords de Schengen a introduit deux éléments novateurs : l'observation transfrontalière et le droit de poursuite.

L'observation transfrontalière consiste à permettre aux officiers de police d'un pays, dans le cadre d'une enquête judiciaire concernant des faits d'une certaine gravité, de continuer sur le territoire d'un autre pays Schengen la surveillance et la filature d'un individu. Cette possibilité est encadrée. En particulier, elle est, sauf urgence, soumise à autorisation préalable de l'État sur le territoire duquel elle s'effectue.

Le droit de poursuite est encore plus novateur. Dans le cadre d'un flagrant délit ou d'une évasion, les officiers de police d'un État signataire peuvent, sans autorisation préalable, poursuivre un individu sur le territoire d'un autre État Schengen. La convention laisse cependant une latitude assez large aux États membres pour déterminer les contours précis de ce droit, notamment en ce qui concerne le type d'infractions autorisant la poursuite, la zone géographique sur laquelle ce droit peut s'exercer et sa durée ou encore le droit d'interpeller la personne. Ainsi, la France a fait une déclaration, par laquelle elle limite le droit de poursuite à une liste d'infractions et par laquelle elle ne reconnaît pas le droit d'interpellation aux agents étrangers.

Dans sa proposition, la Commission européenne envisage de modifier en profondeur l'observation transfrontalière et le droit de poursuite.

En ce qui concerne l'observation transfrontalière, la Commission propose d'étendre cet instrument par la suppression de la liste des infractions ouvrant droit à ce procédé. Les observations seraient donc désormais possibles en cas d'urgence et sans autorisation préalable de l'État concerné, non plus sur la base d'une liste limitative d'infractions, mais dès lors que l'infraction est punie d'une peine d'au moins un an d'emprisonnement.

Pour le droit de poursuite, les modifications envisagées vont encore plus loin : non seulement la liste des infractions serait supprimée, mais le droit de poursuite serait étendu à l'espace aérien, fluvial et maritime (actuellement, il ne s'applique qu'aux seules frontières terrestres). De plus, à la demande de la Belgique, le droit de poursuite s'appliquerait, non seulement aux cas de flagrant délit ou d'évasion, mais aussi aux suspicions de flagrant délit. En outre, le droit de poursuite ne pourrait plus être limité à une zone géographique ou à une période donnée, mais il pourrait s'étendre à l'ensemble du territoire et sans limitation de durée. Enfin et surtout, la Belgique souhaiterait voir reconnaître le droit au recours à la force et le droit d'interpellation aux agents étrangers, sans possibilité pour les États d'y déroger.

Sans vouloir juger de la pertinence de ces mesures, je voudrais faire observer que ces modifications seraient susceptibles de soulever des difficultés d'ordre constitutionnel dans notre pays.

En effet, lors de l'examen de la loi autorisant l'approbation de la Convention d'application de l'accord de Schengen, le Conseil constitutionnel avait estimé, par une décision du 25 juillet 1991, que les dispositions relatives au droit de poursuite n'étaient pas contraires à la Constitution, pour trois raisons :

- D'une part, parce que cette procédure n'était ni générale, ni discrétionnaire ;

- D'autre part, parce qu'elle n'était applicable qu'à des hypothèses où il y a, soit des infractions flagrantes d'une particulière gravité, soit une volonté de la part de la personne poursuivie de se soustraire à la justice de son pays ;

- Et, enfin, parce que les agents poursuivants ne disposent en aucun cas du droit d'interpellation dans le cas de la France.

Afin de lever toute incertitude juridique, il me semble que ce texte pourrait utilement faire l'objet par le Gouvernement d'une demande d'avis au Conseil d'État, en application de la circulaire du Premier ministre du 30 janvier 2003. Ceci d'autant plus qu'il s'agit d'une décision, qui ne nécessitera pas a priori de transposition en droit interne.

Je vous proposerai donc de manifester notre préoccupation sur ce projet en concluant au dépôt d'une proposition de résolution.